■ 樊萬選

（河南省社會科學院，鄭州 450002）

特殊地位，決定了農(nóng)村土地制度是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟制度的核心和重要基礎。這一制度安排和實施的成功與否，不僅關系到作為重要經(jīng)濟資源的農(nóng)村土地能否得到充分、合理、可持續(xù)利用和社會主義新農(nóng)村建設的進程，而且對推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)乃至整個國民經(jīng)濟的發(fā)展都具有舉足輕重的作用。

我國農(nóng)村土地流轉及其發(fā)展趨勢

■ 樊萬選

（河南省社會科學院，鄭州 450002）

農(nóng)地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟中的特殊地位，決定了農(nóng)村土地制度是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟制度的核心和重要基礎。隨著經(jīng)濟體制改革的不斷深化和農(nóng)村社會的持續(xù)發(fā)展，現(xiàn)有農(nóng)地產(chǎn)權制度和使用制度的內(nèi)在缺陷逐漸顯露，已成為我國農(nóng)村經(jīng)濟和社會發(fā)展的障礙。應創(chuàng)新農(nóng)村土地產(chǎn)權制度，分三階段逐步推進，以保持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的生機和活力。

農(nóng)村土地；流轉；發(fā)展趨勢

農(nóng)地在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)村經(jīng)濟中的

特殊地位，決定了農(nóng)村土地制度是農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟制度的核心和重要基礎。這一制度安排和實施的成功與否，不僅關系到作為重要經(jīng)濟資源的農(nóng)村土地能否得到充分、合理、可持續(xù)利用和社會主義新農(nóng)村建設的進程，而且對推進現(xiàn)代農(nóng)業(yè)乃至整個國民經(jīng)濟的發(fā)展都具有舉足輕重的作用。

1 改革開放以后我國農(nóng)地使用權流轉發(fā)展的特點與整體趨勢分析

1.1 農(nóng)地使用權流轉發(fā)展的特點

1.1.1 農(nóng)地流轉規(guī)模從緩慢增長到快速增加

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉自20世紀80年代初開始出現(xiàn)，并逐步從沿海向內(nèi)地擴展，農(nóng)地流轉在我國農(nóng)村已經(jīng)成為一種較為普遍的現(xiàn)象，大部分地區(qū)均存在一種或多種形式的農(nóng)地流轉，農(nóng)地流轉的面積和比重不斷增加，但是在較長時期內(nèi)農(nóng)地流轉始終不順暢，而且相對于中國1.5億農(nóng)村勞動力轉移規(guī)模而言，流轉的比例仍然很小。20世紀80年代后期，農(nóng)戶自發(fā)進行的土地使用權流轉基本保持在1%-3%。進入21世紀以來，隨著土地流轉的合法化、規(guī)范化發(fā)展，土地流轉呈現(xiàn)速度加快、規(guī)模擴大、地域擴展之勢。

1.1.2 流轉行為從自發(fā)性向規(guī)范化轉變

我國農(nóng)用地流轉操作在初期是不規(guī)范的。隨著法律政策的建立完善，當前各地農(nóng)地流轉的行為開始由一家一戶的農(nóng)戶隱蔽自發(fā)分散進行向有組織有計劃的規(guī)范化流轉轉變。1998年黨的十五屆三中全會作出決定，提出“土地使用權的合理流轉，要堅持自愿、有償?shù)脑瓌t依法進行”。2002年頒布的《農(nóng)村土地承包法》，把土地承包經(jīng)營權流轉政策上升為法律。而且，為解決流轉中出現(xiàn)的問題，各地農(nóng)地管理組織積極發(fā)揮政府引導和調(diào)控土地流轉的職能作用，逐步建立健全以實施流轉合同制和備案制為重點的流轉管理工作制度和規(guī)程。

1.1.3 政府行為從禁止、允許流轉向鼓勵流轉轉變

在農(nóng)地流轉之初至1988年憲法修正以前，中國農(nóng)地使用權流轉在法律層面是被嚴格禁止的，且土地流轉容易產(chǎn)生矛盾和糾紛，不少地方政府及干部在工作中實行“三不政策”，即不支持、不鼓勵、不限制。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，農(nóng)地流轉在解決三農(nóng)問題中的重要性日益突出，國家出臺了一系列法律政策支持農(nóng)地流轉，允許流轉的形式也逐步增多。

1.1.4 流轉主體從單一農(nóng)戶向多元參與主體轉變

傳統(tǒng)形式的農(nóng)地流轉主要集中在農(nóng)戶與農(nóng)戶之間進行，這也反映了農(nóng)業(yè)的弱質(zhì)性及農(nóng)業(yè)投資回報率低，以至于缺乏對農(nóng)業(yè)投資的積極性。隨著農(nóng)業(yè)結構調(diào)整和效益農(nóng)業(yè)的發(fā)展，原來一些農(nóng)業(yè)專業(yè)大戶不斷擴大規(guī)模，同時還產(chǎn)生了一批新的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營主體，農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)合作經(jīng)濟組織等成為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的新生力量。土地流轉吸引這些資金雄厚的經(jīng)營者投資農(nóng)業(yè)開發(fā)，實現(xiàn)了投資主體多元化，彌補了農(nóng)業(yè)建設資金的不足。

1.1.5 流轉過程的市場化程度有所提高

土地流轉過程的市場化發(fā)展，主要體現(xiàn)在運用價格機制、流轉合約等市場機制，將農(nóng)戶分散經(jīng)營的土地集中流轉給以企業(yè)化、市場化運作方式為主導的工商企業(yè)和農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)。各地政府積極推動建立農(nóng)地流轉市場，設立農(nóng)地流轉信息平臺，搜集、發(fā)布農(nóng)地流轉的供給、需求、市場價格等信息資料，為農(nóng)民流轉土地提供有效的信息服務，農(nóng)地流轉價格逐步由最初的無償或隨意定價轉向市場化的有償流轉，農(nóng)地流轉形式由市場化程度較低的轉包、出租等向市場化程度較高的入股等轉變。

1.2 中國農(nóng)地使用權流轉現(xiàn)狀分析

1.2.1 從時間維度看，農(nóng)地流轉規(guī)模呈現(xiàn)加快趨勢，但總體上流轉程度仍然偏低

隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，我國農(nóng)地流轉的面積和比重在增加，呈現(xiàn)加快趨勢。據(jù)統(tǒng)計，我國1984年轉出的耕地面積只占總耕地總面積的0.7%；到2003年底，全國農(nóng)村耕地流轉和集中的面積占全國耕地總面積的7.0%～10.0%，是1992年農(nóng)地流轉水平的2～3倍，且流轉的速度和規(guī)模呈不斷上升趨勢。區(qū)域土地流轉也保持遞增狀態(tài)。

1.2.2 從空間維度看，土地流轉規(guī)模區(qū)域間差異明顯

從空間維度看，東、中、西地區(qū)之間存在著很大的差異，東部地區(qū)農(nóng)地流轉相對活躍，西部地區(qū)交易較少且極不規(guī)范。一般來說，社會經(jīng)濟條件越發(fā)達，交通運輸條件越好，土地流轉的速度越快、規(guī)模越大。2008年我國農(nóng)地流轉比重較大的仍集中在上海（54.54%）、浙江(25.87%)、黑龍江（21.24%）、江蘇（19.4%）、重慶（19.11%）等五個省市，而云南、寧夏的農(nóng)地流轉比重還在5%以下。

1.2.3 區(qū)域農(nóng)地流轉模式呈現(xiàn)多樣化特征

農(nóng)村土地流轉由點及面、由量到質(zhì)不斷發(fā)展，已探索出多種有效可行的模式。以河南省臨潁縣為例，農(nóng)地流轉模式呈現(xiàn)多樣化特征，并以市場化程度較低的租賃、轉包占絕對比例。

1.2.4 農(nóng)村土地流轉的經(jīng)營主體呈現(xiàn)多元化的特征

一是專業(yè)大戶經(jīng)營流轉土地；二是農(nóng)民專業(yè)合作組織集體經(jīng)營流轉土地；三是農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)經(jīng)營流轉土地；四是其他經(jīng)濟主體經(jīng)營流轉土地。由于工商企業(yè)的參與，初步形成了國有集體企業(yè)、股份制企業(yè)和個體、私營企業(yè)等不同市場主體共同角逐農(nóng)村土地流轉市場，投資效益農(nóng)業(yè)的格局。

1.2.5 土地流轉的組織主體呈現(xiàn)多元化的特征

在土地流轉的過程中，農(nóng)民自發(fā)組織、政府組織和鄉(xiāng)村中介機構組織是農(nóng)民土地流轉的3種重要組織形式。一種是農(nóng)民自發(fā)組織。當前農(nóng)民主要依靠的一種組織形式，是在農(nóng)民自愿的基礎上，由農(nóng)民直接與接包方協(xié)商，特點是流轉的土地較為零星，流轉規(guī)模小，流轉期限短。在補償標準上差別較大，有的甚至是無償?shù)?。第二種是政府組織。鄉(xiāng)村集體組織在征得農(nóng)民同意的基礎上，將農(nóng)民土地承包經(jīng)營權進行流轉，這種形式流轉的土地大多連片，流轉的規(guī)模較大，流轉期限較長，補償標準也較為統(tǒng)一和合理。第三種是鄉(xiāng)村中介機構組織。這種機構為農(nóng)民流轉土地牽線搭橋，農(nóng)民通過中介流轉土地，手續(xù)齊全，合同規(guī)范，有利于減少土地糾紛。

1.3 我國農(nóng)地使用權流轉的成效分析

農(nóng)村土地流轉為促進農(nóng)民增收和農(nóng)村富余勞動力轉移、加快農(nóng)村生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合、提高農(nóng)村經(jīng)濟的整體效益、催生傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的嬗變等產(chǎn)生了巨大的推動作用。

1.3.1 促進了農(nóng)民增收

農(nóng)村土地流轉促進了農(nóng)業(yè)結構調(diào)整和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟效益的提高，增加了農(nóng)民收入。土地流轉項目實現(xiàn)了流轉雙方的雙贏，成為農(nóng)民增收的重要途徑之一。對河南的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，目前，流出土地的農(nóng)民除獲得每畝每年300～600元不等的租金收入或每畝每年200～350公斤小麥外，通過務工或自主創(chuàng)業(yè)每年還可獲得至少5000元的收入，部分農(nóng)民外出務工年收入數(shù)萬元。流入土地的農(nóng)戶或企業(yè)由于作物改良、規(guī)模擴大、技術提高，集約化生產(chǎn)水平明顯提高。

1.3.2 促進了農(nóng)村勞動力就業(yè)轉移

土地使用權轉讓和交易，在使無力經(jīng)營或不愿經(jīng)營土地的農(nóng)戶通過轉讓使用權獲得相應的收益的同時，也使勞動力從有限的土地上解放出來， 改變了部分農(nóng)民“亦工亦農(nóng)、亦商亦農(nóng)”的兼業(yè)化狀態(tài)，促進農(nóng)村勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉移、向城鎮(zhèn)聚集，從而掃除了農(nóng)村勞動力轉移的障礙。土地流轉后，部分農(nóng)民受雇于業(yè)主，參與種養(yǎng)業(yè)和二、三產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，學到了許多實用技術和經(jīng)營管理技術，素質(zhì)明顯提高。

1.3.3 促進了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的規(guī)?；?jīng)營

土地資源在土地經(jīng)營者之間的合理流動，在一定程度上解決了耕地拋荒問題。同時，土地向種田大戶和農(nóng)業(yè)企業(yè)集中，有利于優(yōu)化土地資源配置，加快農(nóng)村土地規(guī)?；?、集約化的進程，克服小規(guī)模家庭經(jīng)營的局限，滿足了土地適度規(guī)模經(jīng)營的需要，并促使農(nóng)業(yè)比較效益的提高。

1.3.4 促進了農(nóng)業(yè)結構戰(zhàn)略性調(diào)整

通過土地使用權流轉，使土地相對集中，便于統(tǒng)一規(guī)劃，有利于新技術的運用和新品種的推廣，建設高效農(nóng)業(yè)示范區(qū)，有利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化升級，逐步實現(xiàn)農(nóng)業(yè)區(qū)域化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化和現(xiàn)代化。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的必由之路。通過土地使用權流轉，使土地相對集中于農(nóng)業(yè)企業(yè)或經(jīng)營大戶手中，資金技術、人才等資源投向農(nóng)業(yè)開發(fā)，必將提高農(nóng)業(yè)的專業(yè)化水平和產(chǎn)品的市場競爭力，從而加快農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)化進程。

1.3.5 土地流轉有利于吸納各種社會資金投入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，促進農(nóng)村經(jīng)濟的全面發(fā)展

土地流轉機制形成以后，一些資金雄厚的經(jīng)營者投資于農(nóng)業(yè)開發(fā)，解決農(nóng)業(yè)的基礎設施建設和技術裝備落后問題，解決農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的交通不便、信息不靈、水電不通等問題，有利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)投資主體多元化，促進農(nóng)村經(jīng)濟的全面發(fā)展。特別是土地使用權流轉向社會的開放，對農(nóng)業(yè)的綜合開發(fā)更具有重要意義。

1.4 農(nóng)地使用權流轉存在的問題分析

農(nóng)地流轉目前在我國還未形成一種規(guī)范的、統(tǒng)一的制度，地區(qū)之間存在著很大的差異，東部地區(qū)農(nóng)地流轉相對活躍，西部地區(qū)交易較少且極不規(guī)范。我們認為目前我國在農(nóng)地流轉中存在如下問題：一是目前的農(nóng)地流轉主要依靠的并非有償轉讓、抵押、入股等市場機制的作用；二是流轉的價格極不合理；三是流轉行為不規(guī)范；四是流轉對象的局限性；五是流轉的期限短；六是農(nóng)地使用權流轉的市場動力不足。

由以上幾方面的問題可以看出，目前的農(nóng)地使用權流轉還不是真正意義上的市場化配置，最多也只能算是市場化配置的雛形。市場動力不足是目前農(nóng)地使用權流轉中存在的突出問題，它不僅不能克服農(nóng)地的粗放經(jīng)營和掠奪式經(jīng)營，反而阻礙了農(nóng)地市場的發(fā)育和完善。

2 推進農(nóng)地使用權流轉的制度創(chuàng)新及遠景展望

2.1 農(nóng)地產(chǎn)權制度創(chuàng)新目標

參考國外農(nóng)地產(chǎn)權制度創(chuàng)新的成功經(jīng)驗，結合我國國情和我國現(xiàn)代化建設分“三步走”的戰(zhàn)略目標和農(nóng)民的接受能力，我們認為，我國農(nóng)地制度創(chuàng)新模式不應該隨著農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平(包括農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平、農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化水平)的不斷提高而分三個階段逐步演進。農(nóng)地產(chǎn)權制度創(chuàng)新的目標，一是現(xiàn)階段堅持農(nóng)地集體所有制，弱化所有權、強化承包權、放活使用權；二是在第二輪土地承包期到期后，實現(xiàn)家庭承包經(jīng)營責任制向集體所有、家庭租賃經(jīng)營的中期創(chuàng)新模式轉換；三是到本世紀中葉，實現(xiàn)集體所有、家庭租賃經(jīng)營向農(nóng)地產(chǎn)權制度的遠期模式——國有永佃制轉換。

這三階段的劃分既與我國經(jīng)濟發(fā)展分“三步走”的戰(zhàn)略目標相銜接，又與鄧小平同志提出的我國農(nóng)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略實現(xiàn)“兩個飛躍”，即最終實現(xiàn)“適應科學種田和生產(chǎn)社會化的需要，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營，發(fā)展集體經(jīng)濟”的思想相一致。

2.2 農(nóng)地產(chǎn)權制度創(chuàng)新近期模式：堅持并完善家庭經(jīng)營承包責任制

家庭承包經(jīng)營責任制在我國已實行三十余年，其對農(nóng)業(yè)和整個國民經(jīng)濟發(fā)展的促進作用是舉世公認的?？偟膩碚f，現(xiàn)行農(nóng)地制度符合目前我國農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平，符合建立社會主義市場經(jīng)濟體制的要求，符合廣大人民群眾的根本利益。完善現(xiàn)行農(nóng)地制度的核心可以概括為“弱化所有權、強化承包權、放活使用權”?！叭趸袡唷焙汀皬娀邪鼨唷笔窍噍o相承的，只有弱化所有權，把所有權的一部分權能賦予承包權，才能夠強化承包權?！胺呕钍褂脵唷笔侵笧榻⒎鲜袌鼋?jīng)濟規(guī)律的農(nóng)地使用權流轉機制，促進農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營，取得規(guī)模經(jīng)濟效益。

2.3 農(nóng)地產(chǎn)權制度創(chuàng)新中期模式：農(nóng)地集體所有、家庭租賃經(jīng)營

用租賃制代替承包制的意義是多方面的：一是建立土地使用權流轉機制，促進農(nóng)地適度規(guī)模經(jīng)營；二是農(nóng)地出租是在競爭基礎上進行的，促進農(nóng)地與其它生產(chǎn)要素的優(yōu)化組合，推進農(nóng)村勞動力的分工分業(yè)，加速農(nóng)村剩余勞動力的轉移；三是租賃制具有明確的產(chǎn)權界限，推進農(nóng)民與農(nóng)地關系，有利于提高農(nóng)民投資農(nóng)地積極性，充分挖掘農(nóng)地生產(chǎn)潛力，加速農(nóng)業(yè)技術改造和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程；四是有利于確定農(nóng)民家庭市場經(jīng)濟主體地位，為農(nóng)業(yè)經(jīng)營組織的深化變革和重新組合創(chuàng)造可能和必要條件；五是有利于減輕農(nóng)民負擔，為基層干部集中精力搞好服務創(chuàng)造條件；六是有助于把各種農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要素推向社會，形成社會化生產(chǎn)和服務。

2.4 農(nóng)地產(chǎn)權制度創(chuàng)新的遠期模式：國家所有、農(nóng)民家庭永佃

2.4.1 國有永佃制實施的可行性

經(jīng)過50年的發(fā)展后，無論是農(nóng)村生產(chǎn)力發(fā)展水平，還是農(nóng)民的思想觀念及人地比例關系都具備了實行農(nóng)地國家所有的條件。一是農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展水平將會有大幅度地提高。二是非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化水平將有大的發(fā)展。經(jīng)過50年的快速發(fā)展，我國非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化水平將達到中等發(fā)達國家水平。目前發(fā)達國家的勞動力在農(nóng)業(yè)中的就業(yè)比例均在10%以下。到21世紀中葉，我國農(nóng)村勞動力數(shù)量與目前相比將大為減少，人地比例關系緊張的局面也將得以緩解。三是土地管理的技術手段和管理方法大為改進。隨著現(xiàn)代科技的發(fā)展，土地管理的技術手段和管理方法大為改進，管理效益也隨之大幅度提高。因此，國家完全有能力在取消集體經(jīng)濟組織的條件下以較低的管理成本實現(xiàn)農(nóng)地的有效管理。

2.4.2 實行國有永佃制運行的初步設想

(1)確保集體租賃制到國有永佃制的平穩(wěn)過渡

從集體租賃制到國有永佃制的過渡，是農(nóng)村所有制的重大改革，涉及面廣，尤其關系到千百萬農(nóng)民的切身利益，因此，必須保證這一改革目標的平穩(wěn)實現(xiàn)。集體租賃制到國有永佃制的思路應當是，由全國人大通過修改憲法的有關條文，通過一項國有永佃法案，規(guī)定租賃制下經(jīng)營者承租的所有農(nóng)地歸國家所有。佃戶在轉讓其農(nóng)地使用權時，必須到國土資源管理部門辦理變更登記手續(xù)。

(2)規(guī)范國土資源管理部門的土地管理行為，科學劃定其管理權界，提高管理水平

根據(jù)我國現(xiàn)行的國土管理體制，作為國務院負責全國國土、城鄉(xiāng)地政統(tǒng)一管理的職能部門和行政執(zhí)法部門的國土資源管理部門，其在土地上的主要職能是統(tǒng)一管理全國土地，負責制定土地政策、法規(guī)，統(tǒng)一管理土地資源和城鄉(xiāng)地籍、土地權屬以及其它地政工作，制定土地資源利用規(guī)劃，征用、劃撥公共用地，統(tǒng)一查處土地權屬糾紛，實行土地監(jiān)察，等等。

(3)創(chuàng)建農(nóng)地資產(chǎn)經(jīng)營公司，實現(xiàn)農(nóng)地資產(chǎn)的企業(yè)化經(jīng)營

在全國范圍內(nèi)建立一定數(shù)量的農(nóng)地資產(chǎn)經(jīng)營公司，國有資產(chǎn)管理部門將農(nóng)地資產(chǎn)的所有權委托給農(nóng)地資產(chǎn)經(jīng)營公司經(jīng)營，農(nóng)地資產(chǎn)經(jīng)營公司在從事農(nóng)地資產(chǎn)經(jīng)營工作時以企業(yè)化經(jīng)營為標準。農(nóng)地所有者的代表為國有資產(chǎn)管理部門，而農(nóng)地資產(chǎn)經(jīng)營公司則在國有資產(chǎn)管理部門的委托下，以企業(yè)化的方式獨立開展地產(chǎn)經(jīng)營工作，真正實現(xiàn)了政企分開。

[1]中華人民共和國國家統(tǒng)計局,對河南農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉情況的調(diào)查思考[EB/OL].(2004-11-17)[2012-04-13]. http://www.stats.gov.cn/was40/gjtjj_ detail.jsp?channelid=33728&record=1044. [2]張美麗.淺談農(nóng)村土地流轉的現(xiàn)狀及建議[J].中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)會計,2009(1):24-26.

[3]吳娜.當前我國農(nóng)村土地流轉中存在的問題及對策分析[J].法制與社會，2009(5):61-63.

[4]高青.當前農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉的難點及對策[J].湖北社會科學，2010(8):89-92.

[5]賈靜.新形勢下完善土地承包經(jīng)營權流轉制度的構想[J].中央財經(jīng)大學學報，2010(10):38-41.

F301.1

B

1672-6995(2012)07-0038-04

2012-04-13

國家社會科學基金項目（07BJL003）；河南省政府決策研究招標課題《河南農(nóng)村土地承包經(jīng)營權流轉問題研究》（2011B602）

樊萬選（1956-），男，河南省焦作市人，河南省社會科學院研究員、碩士生導師，國家科技部可持續(xù)發(fā)展專家委員會委員，河南省生態(tài)經(jīng)濟學會秘書長。