項谷 姜偉

2012年修改后的《刑事訴訟法》第93條規(guī)定：“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應當對羈押的必要性進行審查。對不需要繼續(xù)羈押的，應當建議予以釋放或者變更強制措施。有關機關應當在十日以內將處理情況通知人民檢察院?！贝艘?guī)定明確賦予檢察機關在捕后對羈押必要性繼續(xù)審查的監(jiān)督職責，“保證人民檢察院正確行使批準逮捕權，防止錯誤逮捕”，1防止錯押、超押；保障犯罪嫌疑人、被告人的基本權利；強化檢察機關的法律監(jiān)督職責。2然而，實踐和理論上還有一些爭議問題和程序細節(jié)需要廓清，本文將從羈押必要性審查制度的應然選擇出發(fā)，探討制度的基本定位和主要構造。

一、羈押必要性審查制度的價值選擇

（一）羈押期限與辦案期限：獨立或依附

法治國家對人的強制措施體系普遍包括兩個主要部分：一是作為抓捕、截停、帶到手段的強制措施。它是刑事訴訟程序中對人身自由限制的第一個步驟，適用于現行犯、有重大嫌疑分子，以及危及刑事程序的非常緊急情況,持續(xù)時間直到犯罪嫌疑人被帶到羈押法官時為止；二是抓捕、帶到之后的取保候審與審前羈押。審前羈押又稱未決羈押，是指專門機關對涉嫌犯罪者在法庭確定其有罪前暫時剝奪其人身自由的強制措施。3其持續(xù)時間較長，對犯罪嫌疑人權利影響較大。抓捕、帶到措施通常以“逮捕”（arrest）來描述和界定，而帶到之后的監(jiān)禁狀態(tài)為羈押（detention）。

我國“逮捕”和“羈押”的措施也是分離的，根本不需要像某些學者所稱，建立“逮捕”與“羈押”相分離的制度。4這兩種強制措施在實踐中將拘留演變成短期羈押措施，逮捕通常優(yōu)先適用，取保候審和監(jiān)視居住成為例外，主要原因在于我國的逮捕制度與辦案期限未明顯分離，審前羈押依附于辦案期限，除了拘留以外，刑事訴訟法沒有將羈押期限與偵查、起訴、審判的辦案期限區(qū)分開，司法機關的辦案期限實際就是犯罪嫌疑人的羈押期限。5辦案期限的延長、變更或者重新起算與羈押期限延長、變更、重新起算高度重合。司法機關在決定辦案期限的變更、延長時更多地考慮自身辦案履職需要，以及保障訴訟程序的需要，較少地反映犯罪嫌疑人的權益。因此，羈押的適用和延長成為一般情況，延長辦案期限即羈押期限的比例較高，以某批捕量占全國1/10的省為例，2010年批準延長羈押的比例為99.54%。6修改后的《刑事訴訟法》第93條將羈押必要性的審查與辦案期限的審查予以明確地分離，明確了審前羈押應然的獨立地位。

（二）審前羈押與取保候審：例外或常態(tài)

我國審前羈押比例2007年至2009年平均為77.2%，7而基層法院由于輕微犯罪案件比例高，審前羈押比例略低，以某基層檢察院的統(tǒng)計為例，2006年至2010年羈押率只有49.4%。8但是，2002年至2008年逮捕起訴的案件中被法院宣告無罪、免除刑罰、宣告緩刑、判處拘役、管制和單處附加刑的平均比例是34.45%，三年以下輕刑或免除刑罰平均比率56%。9一些西方國家情況有所不同，如英國犯罪嫌疑人羈押率一直在10%左右，大部分犯罪嫌疑人都獲得取保候審的機會。10從審前羈押比例和輕刑比例兩組數據比較可知，我國降低審前羈押比例的空間還很大，對一些被逮捕的犯罪嫌疑人可以考慮在審前變更強制措施。

自由受審原則，或稱“審前釋放”，即犯罪嫌疑人一般情況下應當不受監(jiān)禁等候審判，是一些法治國家刑事程序的基本原則之一。聯(lián)合國《公民權力和政治權力國際公約》第9條第3款規(guī)定，等候審判的人受監(jiān)禁不應作為一般原則，但可規(guī)定釋放時應保證在司法程序的任何其他階段出席審判，并在必要時報到聽候執(zhí)行判決。聯(lián)合國《保護所有遭受任何形式羈押或監(jiān)禁的人的原則》第39條也規(guī)定，除了在法律規(guī)定的特殊案件中，經司法機關根據司法利益決定羈押外，被追訴者有權在等待審判的過程中被釋放。審前釋放的理由在于犯罪嫌疑人在審前被羈押對其行使辯護權，調查案件事實，爭取緩刑判決，回歸社會都非常不利。11建立逮捕后的羈押必要性審查機制，減少“一捕到底”的情況，是確立自由受審原則和犯罪嫌疑人審前釋放基本權利的前提，明確了審前強制措施的適用中羈押為例外、取保為常態(tài)的應然狀態(tài)。

（三）訴訟保障和人權保障：偏重或并重

逮捕作為一種刑事訴訟強制措施，其直接目的是保障偵查和訴訟的順利進行；而審查逮捕和羈押必要性審查則是對適用逮捕的制約和把關程序，其直接目的是保障訴訟與保障人權并重。因此，開展審查逮捕和羈押必要性審查，必須既著眼于保障訴訟又著眼于保障人權，二者不可偏廢。然而，實踐中對于逮捕措施保障訴訟的功能有不正確的認識。表現之一是將羈押作為辦案手段，也就是“以捕代偵”，使犯罪嫌疑人陷于孤立，不能獲得外界資訊和幫助，以獲取犯罪嫌疑人的供述；還有一些辦案人員延長辦案期限或者退回補充偵查，以避免超期辦案，導致一些輕微犯罪的犯罪嫌疑人審前羈押時間超過其可能判處的刑罰。表現之二是將羈押作為治安手段。通過羈押犯罪嫌疑人安撫被害人，在影響較大的案件中還要照顧公眾的情緒和安全感。表現之三是將羈押作為刑罰預支。涉嫌重罪在各國司法實踐中都傾向于被單獨作為一種逮捕必要性，加之審前羈押折抵刑期的規(guī)定，實際上使羈押變成預支性的刑罰。

審前羈押的主要目的應是程序性的，不是實體性的，審前羈押與其他強制措施不能具有懲罰性功能，更不能演變成變相的預期刑罰，也不能服務于偵查方便、辦案需要等功利性原因。12修改后的《刑事訴訟法》第79條規(guī)定了適用逮捕條件的五種情形，13其中第三、四、五項內容涉及犯罪嫌疑人妨礙訴訟程序的行為，即可能毀滅、偽造證據，干擾證人作證或者串供的；可能對被害人、舉報人、控告人實施打擊報復的；企圖自殺或者逃跑的。因此，羈押的訴訟保障功能只限于防止兩種情況發(fā)生：一是犯罪嫌疑人逃亡或有逃亡可能，二是使調查案件真相的工作難以進行。14其他考慮不應當成為羈押的依據。羈押必要性審查制度的建立重新明確了審前羈押保障訴訟和保障人權兼顧的應然的價值選擇。

（四）訴訟化模式和審批模式：取舍或兼容

缺乏訴訟性是我國逮捕程序的重大缺陷，其表現為偵查機關提請批準逮捕只需要向檢察機關移送文書、案卷材料和證據，檢察機關只作書面審查即作出決定；犯罪嫌疑人缺乏參與和表達意見的渠道；律師在偵查階段不具有辯護人地位，也不能在逮捕前向檢察機關提出意見。15審前羈押在西方國家毫無例外需要經過司法機構的審查和授權，大體上都采取以下典型模式：警察、檢察官實施逮捕后，必須在盡可能短的時間內將犯罪嫌疑人提交給法官；后者經過聽證或者訊問，聽取被告人、辯護人、警察、檢察官等的意見，就羈押的理由和必要性進行審查，然后就是否羈押以及羈押期限做出明確的裁決。16我國理論界存在一種觀點，即要取消檢察機關審查批準逮捕的職權，成立預審法院裁判羈押，在當事人平等、法官居中裁判的訴訟構造下決定羈押。在西方的傳統(tǒng)中，只有法院是真正的司法機關，對偵查活動進行司法審查，這種觀點與我國法院、檢察院的憲法定位不吻合，與我國刑事訴訟法的基本原則和司法傳統(tǒng)不相容，羈押必要性審查的司法化改造應當是審查程序上的，而非審查主體上的司法化。17

在羈押必要性審查上可以發(fā)揮行政審批機制的效率優(yōu)勢，保障犯罪嫌疑人的權利。對未受羈押的犯罪嫌疑人決定是否羈押，可以采取較為周密的司法審查方式，但是對于羈押中的犯罪嫌疑人是否決定釋放，司法審查方式則未必適當。如犯罪嫌疑人在羈押中發(fā)生不適宜繼續(xù)羈押的重病、喪失自理能力，或者犯罪嫌疑人羈押時間接近其可能判處的刑罰，則應采取效率較高的行政審批方式進行審查，司法審查模式反而可能造成不必要的拖延。另外，修改后的《刑事訴訟法》的相應規(guī)定也為逮捕審查和羈押必要性審查的訴訟化改造和淡化行政審批色彩提供了配套機制。如明確律師在偵查階段辯護律師地位，賦予其偵查階段為犯罪嫌疑人申請變更強制措施的權利；檢察機關對于是否符合逮捕條件有疑問時，以及犯罪嫌疑人要求向檢察人員當面陳述的，應當訊問犯罪嫌疑人；偵查活動可能有重大違法行為的，要在審查逮捕時聽取辯護律師的意見，等等。

二、羈押必要性審查制度的基本定位

根據法律條文的內在要求和檢察機關的法律監(jiān)督職責，構建羈押必要性審查制度必須明確三個基本定位。

（一）法律性質為訴訟監(jiān)督機制

依據修改后的《刑事訴訟法》第93條，羈押必要性審查機制的職權主體是檢察機關，而且是一種建議機制。需要注意的是，其監(jiān)督對象還包括檢察機關本身。檢察機關直接受理的刑事案件中，偵查、審查決定逮捕、審查起訴、訴訟監(jiān)督職能相對集中，犯罪嫌疑人被羈押的，也應當由檢察機關進行羈押必要性審查。在這一部分監(jiān)督機制的構造上，可以采取檢察院內部橫向監(jiān)督和上下級檢察院的縱向監(jiān)督等多種方式加強監(jiān)督實效。因此，《刑事訴訟法》第93條中的“有關機關”實際上是指各刑事訴訟階段正在辦理該案件的機關。18

檢察機關依據《刑事訴訟法》第93條對犯罪嫌疑人、被告人是否需要羈押可以提出建議，然而《刑事訴訟法》第94條將建議的執(zhí)行權賦予了辦案機關，即如果人民法院、公安機關發(fā)現對犯罪嫌疑人、被告人采取強制措施不當的，應當及時變更。除第93條、第94條以外，還另有一些有關辦案機關變更強制措施的規(guī)定，如《刑事訴訟法》第36條規(guī)定辯護律師在偵查階段可以為犯罪嫌疑人申請變更強制措施；又如第154條至第157條公安機關延長偵查辦案期限的規(guī)定，第169條檢察機關延長審查起訴期限的規(guī)定，第202條審判機關延長審理期限的規(guī)定等等，實際上也包含對犯罪嫌疑人、被告人羈押期限的延長。在執(zhí)行上述規(guī)定時，辦案機關或者期限延長的決定、批準機關實際上也要對犯罪嫌疑人是否應當繼續(xù)羈押進行審查。第93條中的羈押必要性審查與上述條款中對羈押問題決定、批準的審查的關系有待明確，即如何處理檢察機關羈押必要性審查和辦案機關對強制措施的變更權的關系有待明確。

有觀點認為，檢察機關批準逮捕和變更強制措施的監(jiān)督權應當得到強化和尊重。如逮捕后公安機關根據辯護律師申請，或者自行決定取保候審的，應當加強監(jiān)督以維持審前羈押執(zhí)行的剛性。19又如法院在一審、二審期間發(fā)現有被告人不需要繼續(xù)羈押情形的，應當通報檢察機關監(jiān)所部門，建議進行必要性審查。20再如有關機關不接受檢察機關羈押必要性審查的建議，必要時檢察機關可以撤銷原逮捕決定，通知辦案機關執(zhí)行。21另有觀點指出，第93條規(guī)定的羈押必要性審查是“法律監(jiān)督型”審查，而負責各刑事訴訟階段的辦案機關對羈押問題和羈押期限的審查則是“法定職責型”審查，“法律監(jiān)督型”審查的作用是啟動和監(jiān)督“法定職責型”審查，對不需要繼續(xù)羈押的釋放或變更強制措施的決定仍然由辦案機關作出。22

公安機關、檢察院、法院根據分工負責原則，在各自負責的訴訟環(huán)節(jié)對羈押必要性進行審查，并做出變更的決定是其法定職權?！缎淌略V訟法》第93條規(guī)定的檢察機關羈押必要性審查是第二位的監(jiān)督機制，不能直接決定釋放或者變更，體現訴訟職能和監(jiān)督職能的分離。23羈押必要性審查的結論不應突破《刑事訴訟法》第93條建議性質的定性，代替其他訴訟環(huán)節(jié)的辦案機關對羈押的變更作決定，或者要求其執(zhí)行檢察機關的建議意見，也無必要先由檢察機關審查，辦案機關再根據檢察機關建議做出決定；或者辦案機關變更侵害小的強制措施還要經檢察機關同意。只要在作出變更后通知原批準逮捕的檢察院即可。1996年《刑事訴訟法》第73條、2012年修改后的《刑事訴訟法》第94條均規(guī)定逮捕后公安機關釋放或者變更強制措施的，應當通知原批準的檢察院。這一規(guī)定已經明確公安機關、法院有權將侵害性強的逮捕變更為侵害性低的取保候審、監(jiān)視居住。如果公安機關存在“以保代結”，放縱犯罪的情況，應當采取其他監(jiān)督手段。

（二）適用范圍及于所有羈押案件

有觀點認為，羈押必要性只能適用于特定案件，以免浪費司法資源，考慮到社會危害性因素，應當主要適用于：主觀惡性較小、犯罪情節(jié)輕微、初犯、偶犯、過失犯罪、數額不大的侵財犯罪、未成年人、老年人犯罪等。24修改后的《刑事訴訟法》第93條中并未限定案件范圍，應當及于所有適用逮捕的刑事案件。羈押是訴訟保障措施而非對犯罪嫌疑人的懲罰措施，羈押必要性審查既是檢察機關的權力又是其職責，不能放棄對嚴重犯罪案件強制措施適用的監(jiān)督和保障犯罪嫌疑人人權的職責。實踐中，超期羈押、久押不決，未決羈押超過數年的案件往往是涉嫌故意殺人等嚴重犯罪的案件，甚至對非法取證、造成冤案有助推作用。25將涉嫌嚴重犯罪并被長期羈押的犯罪嫌疑人納入羈押必要性審查，有利于落實無罪推定原則，有利于強化偵查監(jiān)督。

（三）審查程序的相對訴訟化模式

羈押必要性審查機制的訴訟化改造并無必要照搬西方國家的中立法官司法審查的模式。西方國家一般由法院的司法審查監(jiān)督刑事訴訟的全過程，由法院決定和監(jiān)督羈押適用是必然選擇。而我國是公檢法機關分工負責、互相配合、互相制約的刑事司法工作體制，只有檢察機關是銜接刑事訴訟前后各道環(huán)節(jié)的專門監(jiān)督機關，堅持檢察機關批準逮捕適用，并監(jiān)督羈押的實施是必要且合理的。1992年5月俄羅斯對其審前羈押制度進行了司法化改革，但是羈押和延長羈押期限的行為仍然由調查機關、偵查員、檢察機關依職權作出，犯罪嫌疑人、辯護人等當事人對羈押和延長羈押的決定不服，可以向羈押地法院提出申訴。26在德國，雖然偵查法官依法對檢察機關擬采取的，包括羈押在內的影響較大的偵查活動進行審批，但是它是檢察院的輔助機構，同樣也是基于檢察院的意見作出決定，性質為國家機關之間的行政互助行為而不是司法審判。27

為了保持羈押必要性審查的相對中立，在檢察機關的內部分工上，可以按照法定職責和訴訟監(jiān)督職責采取兩種模式。一是檢察機關在負責的程序節(jié)點依法定職責對羈押必要性進行審查，由負責該程序環(huán)節(jié)的業(yè)務部門負責，各業(yè)務部門在審查中應當聽取辯護律師和監(jiān)所檢察部門的意見。如在檢察機關直接受理的職務犯罪案件中，偵查終結前偵查部門應當聽取辯護律師意見，對羈押必要性進行審查；在公安機關偵查的案件中，公安機關延長偵查期限的，偵查監(jiān)督部門應當對羈押必要性進行審查；在審查起訴環(huán)節(jié)，公訴部門也應當在延長辦案期限時進行羈押必要性審查。二是在其它辦案機關負責的程序節(jié)點，檢察機關依當事人申請或者主動啟動對羈押必要性進行法律監(jiān)督型的審查。這種審查可以交由監(jiān)所檢察部門負責。此種情況下，如果繼續(xù)由偵查監(jiān)督、公訴等部門分階段負責審查，羈押必要性審查難免繼續(xù)成為辦案期限審查的附屬部分。由監(jiān)所部門審查，可以保障羈押必要性的審查超脫于偵查、指控犯罪的需要，避免羈押成為辦案工具，而且監(jiān)所檢察部門距離被羈押的人更近，對其羈押表現更加了解，能夠及時調查羈押時間、羈押適應性等因素。

在審查方式上，一般采取書面審查方式以保證審查的效率，應當訊問犯罪嫌疑人，聽取辯護人意見，必要時還可以聽取被害人的意見。特定案件可以采取聽證式審查程序，如事實、證據發(fā)生重大變化導致犯罪嫌疑人嫌疑程度明顯降低的；可能判處十年以上有期徒刑的犯罪嫌疑人出現不適宜繼續(xù)羈押的事由的。這樣，可以保證審查程序的公正和審查結果的公信力。監(jiān)所檢察部門經過審查發(fā)現犯罪嫌疑人可能需要釋放或者變更的，應當報檢察長審批，犯罪嫌疑人涉嫌十年以上徒刑犯罪需要釋放或者變更的，可以提請檢察委員會審議。

三、羈押必要性審查制度的主要構造

為了全面實現羈押必要性審查制度的目標，其主要構造應當包括內在結構和外部配置。內在結構除審查程序外，還包含羈押必要性的判斷標準體系，必要的外部監(jiān)督形式，而外部配置則是指保障訴訟的羈押替代措施。

（一）排除絕對羈押必要條件

一般認為，羈押必要性與審查批準逮捕時的逮捕必要性相同，仍然是重點審查逮捕時的適用條件是否發(fā)生變化，即是否有再次犯罪和妨礙訴訟的危險性，如果不繼續(xù)羈押不會發(fā)生新的犯罪危險，不會影響訴訟的正常進行，就應當釋放或者變更強制措施。28犯罪嫌疑人不具備羈押適合性的事由出現時，可以變更強制措施，如出現《刑事訴訟法》第72條規(guī)定的患有嚴重疾病、生活不能自理和懷孕或者正在哺乳自己嬰兒的婦女以及是生活不能自理的人的唯一扶養(yǎng)人等情形。但是，這些事由并非排除羈押必要性的絕對條件，因為《刑事訴訟法》第72條對此類情況適用監(jiān)視居住是授權性的規(guī)定?？词厮鶙l例就規(guī)定，患有嚴重疾病的不予收押，但“罪大惡極不羈押對社會有危險性的除外”。

有爭議的是，《刑事訴訟法》第79條規(guī)定的不必進行逮捕必要性審查就直接應予逮捕的三種情形之一的“有證據證明有犯罪事實，可能判處十年以上有期徒刑的”，是否也構成一項絕對的羈押必要性理由。在合眾國訴塞勒農（UnitedStatesv.Salerno）案中，美國聯(lián)邦最高法院指出預防性的羈押應當滿足兩個條件：限定于嚴重犯罪；即使嚴重犯罪也要有基于個案精心評估的危險性程序。如果州法明確將涉嫌某種特定罪行作為可保釋的例外，就是違反聯(lián)邦憲法的。29絕對的羈押必要性理由如同將某一類案件排除出羈押必要性審查范圍一樣，都有可能導致此項監(jiān)督職能出現機制性的監(jiān)督盲點，使涉嫌重罪的羈押普遍成為刑罰預支。

（二）符合比例原則的判斷標準

刑事訴訟法上的比例原則是指偵查機關在偵查活動中除了要有法律明確授權，還必須選擇對偵查對象侵害最小的方式進行，將這種損害限制在盡可能小的范圍和限度之內，偵查措施的選擇必須與偵查對象的危險性和嫌疑程度相適應。因此，羈押必要性標準的設定要排除絕對必須羈押或者絕對不必要羈押的條件，建立針對個案特點的必要性評估體系，以此防止部分案件中羈押的作用被異化，形成訴訟監(jiān)督的盲點。美國法上基于個案特點的危險性評估程序，在德國法上體現為遵循比例原則的判斷，歐洲人權條約第5條第3項第2段、第3段也要求羈押與案件的重要性及應科之刑罰或者保安處分成比例，“必須平衡犯罪的嚴重性、嫌疑的程度、保護證據或信息的措施可能帶來的價值與對所涉及的人所帶來的破壞或危害等因素”。30據此，在衡量犯罪嫌疑人羈押必要性時應該考慮以下因素。其一，是涉嫌犯罪的嚴重性，即是否涉嫌暴力犯罪、危害公共安全犯罪。一些國家的刑事訴訟法明確將危害較大的殺人、縱火、投毒、故意傷害、綁架、強奸等嚴重暴力和危害公共安全犯罪列為具有羈押必要性的罪行。如為了保護公共安全，美國有24個州憲法將涉嫌死刑犯罪作為取保候審的排除因素。其二，是再次犯罪的可能性，即是否屬于累犯、假釋期間再犯、慣犯。如盜竊、詐騙的常習犯，特定的性犯罪等。這些犯罪嫌疑人再犯的可能性比一般犯罪要高，有必要繼續(xù)羈押。其三，是犯罪嫌疑的程度，即現有事實、證據材料對犯罪嫌疑人犯罪行為的證明程度。當犯罪嫌疑人涉嫌可能判處十年以上有期徒刑的重罪時，具有很高的逃亡或者妨礙作證的可能性，犯罪嫌疑人的嫌疑程度是決定其是否應當被繼續(xù)羈押的重要因素。如果現有事實、證據發(fā)生重大變化，犯罪嫌疑人的嫌疑程度大大降低，則應考慮變更為監(jiān)視居住等侵害小的措施。其四，是逃亡和妨礙作證的可能性。不能單純因為犯罪嫌疑人涉嫌重罪，就認為其具有較高的逃亡、毀滅、偽造證據的可能性，而是要考慮犯罪嫌疑人的認罪態(tài)度、羈押期間的表現等因素。其五，是羈押的適合性，即犯罪嫌疑人是否適合于在羈押場所生活，是否有嚴重疾病、喪失自理能力、懷孕、哺乳、有需要扶養(yǎng)的家庭成員等。其六，是已經羈押的時間。犯罪嫌疑人已經羈押的時間超過了涉嫌犯罪可能判處的刑期是一項絕對排除羈押必要性的因素，實際上此時已不是羈押必要性的問題而是羈押合法性問題了。為了防止羈押時間超過涉嫌犯罪可能判處的刑期，建議規(guī)定審前羈押超過一年時間的，不論是否有當事人申請或者特定事由出現，檢察機關都必須主動啟動羈押必要性審查。

（三）引入必要的外部監(jiān)督形式

為了加強犯罪嫌疑人的羈押必要性評估的客觀、中立，20世紀60年代美國的保釋改革運動中，民間發(fā)起了一項曼哈頓保釋工程，即由民間組織的志愿者會見被羈押者獲取有關工作、社會關系、住所等信息資料，對其釋放的風險進行評估，提供給司法機關參考。31在我國的羈押必要性審查機制中也可以引入一定的外部監(jiān)督形式，通過中立的社會組織對犯罪嫌疑人的羈押必要性提供評估意見，以增強審查結論的客觀和公信力。目前在未成年人犯罪案件中，可以依托修改后《刑事訴訟法》規(guī)定的社會調查制度，由社區(qū)、學校、教育工作者同時對其羈押的必要性進行評估。

在檢察機關受理的職務犯罪案件中，由于偵查、審查決定逮捕、審查起訴全部由檢察機關負責，且職務犯罪沒有具體的被害人，羈押必要性審查機制的獨立性、公正性和司法化程度難以充分保證。因此，需要在職務犯罪案件中引入人民監(jiān)督員制度，在一定程度上平衡訴訟結構失衡現象。根據最高人民檢察院《關于實行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定》，檢察機關辦理直接受理立案偵查案件中有擬撤銷案件、擬不起訴等“七種情形”需要啟動人民監(jiān)督員監(jiān)督程序，其中“超期羈押或者檢察機關延長羈押期限決定不正確的”等“五種情形”均是針對檢察機關的偵查活動、強制措施的。職務犯罪案件中犯罪嫌疑人、被告人及其近親屬、法定代理人、辯護人申請變更強制措施時，檢察院可以提請上一級檢察院啟動人民監(jiān)督員監(jiān)督程序，由人民監(jiān)督員聽取辦案部門對羈押時間和執(zhí)行的意見，并將人民監(jiān)督員監(jiān)督決議與檢察機關的決定一同告知當事人，以說明檢察機關決定的理由，但是應當注意對人民監(jiān)督員身份保密。

（四）完善羈押的替代措施

降低審前羈押適用比例和減少審前羈押時間不能降低對訴訟的保障程度。羈押必要性審查制度可以減少成千上萬不必要的羈押，但是只要有一件取保后再次犯罪或者侵害證人的“錯誤”出現，就會成為新聞熱點，影響該項制度的繼續(xù)發(fā)展。因此，審前羈押的替代措施必須隨之完善。

可以區(qū)分兩類情況進行必要的制度完善：一是低風險犯罪嫌疑人，即犯罪嫌疑人涉嫌的罪行是可能判處拘役、三年以下有期徒刑的輕罪案件；犯罪嫌疑人涉嫌的是經濟犯罪、過失犯罪，只要剝奪其再犯機會就不具有社會危險性的案件等；二是高風險犯罪嫌疑人，即可能判處三年以上有期徒刑，甚至十年以上有期徒刑的重罪案件；犯罪嫌疑人有較高社會危險性的案件。第一類犯罪嫌疑人依據刑法可能被適用緩刑，犯罪嫌疑人逃跑或干擾作證的可能性較低。因此，只要案件事實基本查清，證明犯罪的主要證據已經收集，一般可以變更為取保候審。如果犯罪嫌疑人為外來人員，可以要求其定期向基層派出所、社區(qū)檢察室報到；如其無固定工作、固定住所的，可以效仿江蘇省無錫市人民檢察院2008年以來建立的“涉嫌犯罪外來人員管護教育基地制度”模式，在符合條件的社區(qū)、企業(yè)和福利機構中擇優(yōu)選擇管護教育基地對其進行必要安置，并將其取保候審期間的表現作為認罪態(tài)度因素，納入是否適用緩刑的考慮范圍。高風險犯罪嫌疑人需要變更強制措施的，一般應變更為監(jiān)視居住，符合《刑事訴訟法》規(guī)定時還可適用指定居所監(jiān)視居住。

注：

1參見王兆國：《關于〈中華人民共和國刑事訴訟法修正案草案〉的說明》。

2參見樊崇義：《監(jiān)督意識：司法民主的要求 程序法治的保障》，《檢察日報》2012年6月21日。

3、7、15萬春：《減少審前羈押的若干思考》，《河南社會科學》2011年第3期。

4、17參見易延友：《刑事強制措施體系及其完善》，《法學研究》2012年第3期。

5參見江涌：《未決羈押制度研究》，復旦大學2009年博士學位論文。

6參見孫寒梅：《試論羈押必要性審查制度——關于貫徹修改后刑事訴訟法第94條的探討》，載中國檢察學研究會第三屆刑事訴訟監(jiān)督論壇論文集。

8研究者一般認為我國的審前羈押比例偏高，而且均采取批準逮捕率這一數據作為佐證，把降低批準逮捕率與降低羈押比例掛鉤，這種看法并不妥當，在認識上并未將逮捕和審前羈押區(qū)分開來。潘博：《審查逮捕實務問題探析及構想——以H縣檢察院為樣本展開》，《中國檢察官》2012年第2期。

9李昌林：《審查逮捕程序改革的進路——以提高逮捕案件質量為核心》，《現代法學》2011年第1期。

10參見[英]麥高偉、威爾遜主編：《英國刑事司法程序》，姚永吉譯，法律出版社2003年版，第110-111頁。

11、29參見[美]偉恩·R·拉費弗等：《刑事訴訟法（上冊）》，卞建林、沙麗金等譯，中國政法大學2003年版，第717頁，第729頁。

12參見向澤選：《修改后刑訴法的實施與逮捕審查》，《人民檢察》2012年第12期。

13參見修改后的《刑事訴訟法》第79條。

14參見德國刑事訴訟法第112條。

16、30參見陳瑞華：《比較刑事訴訟法》，中國人民大學出版社2010年版，第290頁，第302頁。

18、22盧樂云：《論“逮捕后羈押的必要性繼續(xù)審查”之適用》，《中國刑事法雜志》2012年第6期。

19參見丁勝：《淺議加強逮捕執(zhí)行監(jiān)督工作》，《法制與社會》2010年10月（下）。

20參見《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則（征求意見稿）》第595條。

21參見劉晴：《逮捕羈押復查機制的程序設計》，《檢察日報》2012年6月15日。

23參見陳衛(wèi)東：《新刑訴法從九方面規(guī)范強化法律監(jiān)督》，《檢察日報》2012年4月1日。

24參見姚紅秋、韓新華：《審查起訴環(huán)節(jié)繼續(xù)羈押必要性審查機制的構建》，《中國檢察官》2010年第6期。

25參見《58歲農民被關押5年 缺乏證據陷入程序怪圈》，《法律與生活》2010年10月（下）。

26參見《俄羅斯聯(lián)邦刑事訴訟法典》，蘇方遒等譯，中國政法大學出版社1999年版，第220.1條和第220.2條。27參見[德]克勞思·羅科信：《刑事訴訟法》，吳麗琪譯，法律出版社2003年版，第82頁。

28童建明：《正確理解與適用修改后刑事訴訟法提升檢察工作能力的幾個問題》，《中國刑事法雜志》2012年第4期。

31參見EllenHochstedlerSteury,NancyFrank：《美國刑事法院訴訟程序》，陳衛(wèi)東等譯，中國人民大學出版社2002年版，第319頁。