◎ 宋立根 周純樸

2011年各級紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)嚴(yán)肅查處侵占各種惠農(nóng)補(bǔ)貼、土地補(bǔ)償、扶貧救災(zāi)、移民安置等財政專項(xiàng)資金的案件取得了很大成績。但是，注重頂層設(shè)計和總體規(guī)劃，建立健全懲治和預(yù)防腐敗長效機(jī)制很重要，而盡快建立財政資金問責(zé)機(jī)制是其中一個重要內(nèi)容。

為什么要強(qiáng)化財政資金問責(zé)

政府做任何事情，背后都必然有相應(yīng)財力做后盾，政府的任何職責(zé)，無論大小，沒有財力作為后盾，都不可能實(shí)現(xiàn)。財政是國家為了實(shí)現(xiàn)其職能需要，憑借國家政治權(quán)力進(jìn)行的國民收入分配和再分配，是隨著國家產(chǎn)生和發(fā)展從社會產(chǎn)品分配中獨(dú)立出來的一種特定的分配方式。財政的本質(zhì)是一種分配關(guān)系，屬于經(jīng)濟(jì)范疇，具有優(yōu)化資源配置、收入分配、經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定與發(fā)展等職能。通過政府財政收支活動以及相應(yīng)的預(yù)算政策、稅收政策等各方面政策的制定、調(diào)整與實(shí)施，對社會現(xiàn)有人力、物力、財力等經(jīng)濟(jì)資源的流向和結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整與選擇，滿足政府提供公共服務(wù)的財力需要，彌補(bǔ)市場缺陷，使全社會資源得到最有效的使用，獲得最大的經(jīng)濟(jì)和社會效益。

溫家寶總理強(qiáng)調(diào)：“政府做什么？花多少錢？取得什么成果？都要向人民公開”，要推行行政問責(zé)和績效管理制度，強(qiáng)化行政監(jiān)督、提高政府執(zhí)行力和公信力。政府及其財政部門履行公共財政的基本職能，必須依法理財，就是按照法律法規(guī)來管理財政事務(wù)。主要包括《中華人民共和國預(yù)算法》、《中華人民共和國審計法》、《中華人民共和國行政監(jiān)察法》、《中華人民共和國會計法》、《財政違法行為處分處罰條例》、《預(yù)算法實(shí)施條例》及《審計法實(shí)施條例》和作為地方政府規(guī)章的財政法律法規(guī)，也包括我國其他法律規(guī)定的財政條款。財政經(jīng)濟(jì)秩序就是為了實(shí)現(xiàn)財政職能、規(guī)范財政收支行為建立的各項(xiàng)制度和具體規(guī)定的總稱。違反財政經(jīng)濟(jì)秩序，財政職能就會遭到破壞，從而引起一系列嚴(yán)重問題。財政經(jīng)濟(jì)秩序的狀況，反映了一個區(qū)域的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行水平、社會管理水平和法制建設(shè)水平。近年來，違反財經(jīng)法紀(jì)現(xiàn)象仍然時有發(fā)生，財經(jīng)紀(jì)律松弛的狀況未得到根本好轉(zhuǎn)。財政管理中仍然存在著財政資金管理使用不合法、不合規(guī)、績效差和國有資產(chǎn)管理不善等許多問題。有的問題每年審計機(jī)關(guān)和財政監(jiān)督檢查中都有發(fā)現(xiàn)，卻整改不力、屢禁不止。其根本原因，與財政資金管理責(zé)任不清、問責(zé)機(jī)制不完善直接相關(guān)。這些違反財經(jīng)秩序問題的存在，影響了財政各項(xiàng)職能的順利實(shí)現(xiàn)，擾亂了市場競爭的公平有序進(jìn)行，阻礙了財政體制改革的順利推進(jìn)。

經(jīng)濟(jì)學(xué)中有“破窗效應(yīng)”概念，說的是有人打壞了建筑物窗戶，而這扇窗戶又得不到及時維修，別人受到某些暗示性縱容，去打爛更多的窗戶。久而久之，這些破窗戶給人造成無序的感覺。“法不責(zé)眾”就如同破窗戶無序一樣，在約束權(quán)力的制度構(gòu)建中，執(zhí)法者的現(xiàn)實(shí)執(zhí)行力，成為決定執(zhí)法整體完善程度的“短板”。執(zhí)法不嚴(yán)的結(jié)果,一定程度上造成“法不責(zé)眾”的感覺，會使公眾處在麻木不仁的氛圍中，違法行為就會滋生、蔓延。應(yīng)責(zé)怪第一個打壞窗戶的肇事者，如果從開始就及時制止，監(jiān)管者能迅速對肇事者進(jìn)行懲罰，并責(zé)令修補(bǔ)好窗戶。后來者懾于法律威嚴(yán)，就不會繼續(xù)效仿。延伸分析，對財政監(jiān)督而言，有的地方對財政監(jiān)管認(rèn)識不到位，存在“說起來重要，做起來次要，忙起來不要”的現(xiàn)象，因而“法不責(zé)眾”如同破窗戶造成無序感覺一樣，關(guān)鍵在于財政監(jiān)督不到位、問責(zé)力度不足以引起重視。有的地方尚未建立有效的責(zé)任追究機(jī)制，責(zé)任追究沒有落實(shí)，不敢追究、不愿追究的問題突出。財政資金管理是政府重要職責(zé)，推行行政問責(zé)和績效管理，強(qiáng)化行政監(jiān)督、提高政府執(zhí)行力和公信力，建立規(guī)范、有效的財政資金管理問責(zé)機(jī)制是完善行政問責(zé)制的必然要求。

怎樣強(qiáng)化財政資金問責(zé)

進(jìn)一步加強(qiáng)財政資金監(jiān)管，強(qiáng)化對財政資金管理責(zé)任追究，提高財政資金使用效益，必須堅持“用財政資金必問責(zé)”理念，堅持權(quán)責(zé)一致、失責(zé)必究、實(shí)事求是、客觀公正、依法有序的原則。

（一）財政資金問責(zé)的基本定位。一是財政資金問責(zé)依據(jù)。既必須依法進(jìn)行問責(zé)，凡是《財政違法行為處罰處分條例》及其他有關(guān)法律、法規(guī)、黨紀(jì)中已有的規(guī)定，不再重復(fù)。二是財政資金問責(zé)主體。定位為同級或者上級政府。政府對財政資金使用違規(guī)責(zé)任人問責(zé)，監(jiān)察、審計、財政等相關(guān)部門針對財政資金使用違法、違規(guī)具體情節(jié)提出行政問責(zé)建議。三是財政資金被問責(zé)主體。財政資金使用違法違規(guī)被問責(zé)主體，必須落實(shí)到具體領(lǐng)導(dǎo)干部，讓其切實(shí)承擔(dān)起對財政資金管理的責(zé)任，違法必問責(zé)。

（二）財政資金問責(zé)的情形。一是違反決策制度和程序?qū)е聸Q策失誤，造成財政資金嚴(yán)重浪費(fèi)、重大損失或者惡劣影響情形。二是違反財經(jīng)法律、法規(guī)、規(guī)章、制度和財政預(yù)算，截留財政收入、造成財政收入嚴(yán)重流失情形；擠占、挪用財政專項(xiàng)資金嚴(yán)重，造成損失、浪費(fèi)或無故滯留、緩撥資金，嚴(yán)重影響財政資金使用效益情形。三是管理措施不力，造成財政資金使用無績效、效益低下或產(chǎn)生損失浪費(fèi)造成嚴(yán)重社會影響情形。四是對審計、財政監(jiān)督、行政監(jiān)察發(fā)現(xiàn)的有關(guān)問題拒絕整改或者整改不到位情形。五是國有資產(chǎn)管理松弛，造成嚴(yán)重?fù)p失情形。六是其他造成財政資金、國有資產(chǎn)重大損失或惡劣影響情形。

（三）財政資金問責(zé)方式。按需要問責(zé)情形可歸納為“失誤性問責(zé)、違規(guī)性問責(zé)、績效性問責(zé)、整改性問責(zé)、資產(chǎn)性問責(zé)”幾種類型。根據(jù)違法違規(guī)情形采取通報批評、責(zé)令公開道歉、責(zé)令檢查、責(zé)令向上級政府或人大常委會做出說明、停職檢查、引咎辭職、責(zé)令辭職、免職。對領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)，同時需要追究紀(jì)律責(zé)任時，依照有關(guān)規(guī)定給予黨紀(jì)政紀(jì)處分；涉嫌犯罪時，移交司法機(jī)關(guān)依法處理。具有下列情形之一時，應(yīng)當(dāng)從重問責(zé)：干擾、阻礙行政問責(zé)核查；弄虛作假、隱瞞真相；屢查屢犯、情節(jié)嚴(yán)重；打擊、報復(fù)、陷害檢舉人、控告人。具有下列情形之一時，適度從輕問責(zé)：非主觀故意，造成國有資產(chǎn)、財政資金損失數(shù)額較?。恢鲃硬扇≌拇胧?，有效避免財政資金損失或者挽回社會影響；積極配合問責(zé)核查，并且主動承擔(dān)責(zé)任。

（四）財政資金問責(zé)程序。一是監(jiān)察、審計、財政部門根據(jù)履行監(jiān)督職責(zé)過程中發(fā)現(xiàn)的應(yīng)當(dāng)問責(zé)線索或者群眾舉報，依照權(quán)限和程序進(jìn)行問責(zé)調(diào)查，對需要問責(zé)的情形，向同級或上級政府提出問責(zé)建議；同時，應(yīng)當(dāng)向政府提供相關(guān)事實(shí)材料和情況說明，以及需要提供的其他資料。二是政府根據(jù)監(jiān)察、審計、財政部門問責(zé)的建議做出問責(zé)決定；做出行政問責(zé)事項(xiàng)決定前，應(yīng)當(dāng)聽取被問責(zé)部門或單位領(lǐng)導(dǎo)陳述和申辯，并且記錄在案。對其合理意見，應(yīng)予采納。三是政府做出問責(zé)決定后，責(zé)成有關(guān)部門按照干部管理權(quán)限和程序辦理相關(guān)事宜。對有關(guān)部門單位領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行財政資金管理問責(zé)，應(yīng)當(dāng)召開政府常務(wù)會集體討論決定，并正式下達(dá)違規(guī)事項(xiàng)問責(zé)決定，送達(dá)被問責(zé)事項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)人和所在單位。財政資金管理違規(guī)事項(xiàng)問責(zé)決定，一般應(yīng)當(dāng)向社會公開。

強(qiáng)化財政監(jiān)督問責(zé)力度

溫家寶總理指出：進(jìn)一步減少一些政府部門過于集中的權(quán)力。繼續(xù)推進(jìn)行政審批制度改革，減少行政審批事項(xiàng)；進(jìn)一步完善轉(zhuǎn)移支付制度，提高一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，清理和壓縮專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目。加快建立決策、執(zhí)行、監(jiān)督相互協(xié)調(diào)又相互制約的運(yùn)行機(jī)制。完善政府部門內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置，決策、執(zhí)行、監(jiān)督職能要相對分離、相互制約。加強(qiáng)對“一把手”權(quán)力行使的監(jiān)督制約。完善依法、科學(xué)、民主決策機(jī)制，加大決策過程和結(jié)果公開力度，防止個人獨(dú)斷專行。進(jìn)一步健全和加強(qiáng)決策責(zé)任制度和問責(zé)制度。2009年7月中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》的頒布實(shí)施，是加強(qiáng)反腐倡廉法規(guī)制度建設(shè)、完善領(lǐng)導(dǎo)干部行為規(guī)范的重要舉措。對強(qiáng)化財政監(jiān)督問責(zé)而言，特別需要“零容忍”管理。

（一）失職，就要追究責(zé)任。

“責(zé)任重于泰山”，關(guān)鍵看履職情況。無論責(zé)任大小，盡職盡責(zé)，事業(yè)一定成功。盡責(zé)，要分清責(zé)任；失職，就追究責(zé)任。把履職與問責(zé)結(jié)合起來，確立責(zé)任導(dǎo)向，有責(zé)必負(fù)。《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》對于加強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部管理和監(jiān)督，增強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部責(zé)任意識，更好地貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，不斷提高黨執(zhí)政能力和水平，具有重要意義。管好用好財政資金事關(guān)人民群眾根本利益，關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，所有公共部門使用財政資金必須遵守財經(jīng)法紀(jì)。因此，建立行之有效的問責(zé)機(jī)制，對違規(guī)單位和不稱職領(lǐng)導(dǎo)追究責(zé)任，就會起到“殺一儆百，以儆效尤”的作用，實(shí)行真正意義上的問責(zé)機(jī)制。

（二）問責(zé)，增強(qiáng)可操作性。財政監(jiān)督作為財政管理重要組成部分，是財政各項(xiàng)職能得以實(shí)現(xiàn)的基本條件和重要保證，對于維護(hù)財政資金的安全完整、財政政策順利實(shí)施以及完成預(yù)算收支任務(wù)，具有不可替代的作用。因此，提高財政資金使用效率，確保財政資金安全、規(guī)范、有效運(yùn)行必須深化財政資金管理問責(zé)機(jī)制。降低違法違規(guī)單位預(yù)期，規(guī)范使用財政資金行為。并不是想怎么用，就怎樣使用。違法違規(guī)問題之所以層出不窮，與懲處力度小、“隔靴搔癢”違法成本低有關(guān)。要改變監(jiān)管懲罰不給力的現(xiàn)狀，必須建立配套的問責(zé)機(jī)制。一是對重復(fù)類似財政資金違法違規(guī)行為，要敢于使用重罰措施。將重罰成為整改“問題”的“殺手锏”，加大違法成本。二是要依法對違法行為加大查處的力度。法律的條文，相關(guān)的規(guī)定不少，關(guān)鍵是落實(shí)和執(zhí)行。監(jiān)管部門對違法違規(guī)單位和領(lǐng)導(dǎo)“心慈手軟”，制度事實(shí)上形同虛設(shè)，才造成了不法單位可乘之機(jī)，在人情關(guān)系左右之下監(jiān)管成了擺設(shè)。問責(zé)不給力，財政資金違法違規(guī)現(xiàn)象才會屢查屢犯，監(jiān)管“乏力”與“給力”的差別在于是否真正落實(shí)和執(zhí)行財經(jīng)紀(jì)律。

（三）公開，給公眾提供更多信息。公開政府預(yù)算，實(shí)現(xiàn)陽光財政，是中央要求，也是百姓呼聲。能為政府部門施政行為提供正當(dāng)性；能成為聯(lián)結(jié)政府與人民的紐帶；防止政府浪費(fèi)與腐敗，保證公共資源不被濫用。預(yù)算公開并不是目的，而是過程。公開目的在于讓公眾知道政府部門對公共財政“錢袋子”怎么花，花在了何處，關(guān)鍵是該不該花，接受公眾監(jiān)督。政府部門對財政資金使用不過是一個管理者。要滿足公眾對財政資金的知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)，才會使公眾監(jiān)督更有力，財政資金運(yùn)用才會更合理，更有效。

（四）評價，建立績效結(jié)果應(yīng)用制度。發(fā)揮財政績效評價是加強(qiáng)管理的“助推器”功能，充分行使績效評價的“話語權(quán)”。一是強(qiáng)化激勵約束機(jī)制。將績效評價與部門預(yù)算緊密結(jié)合，使評價結(jié)果真正作為編制部門預(yù)算的重要依據(jù)。二是強(qiáng)化行政問責(zé)機(jī)制。問責(zé)機(jī)制是迅速提升績效理念最有效的措施，也是推進(jìn)績效評價最重要的“抓手”。只有績效問責(zé)追究到位，才能對部門或單位領(lǐng)導(dǎo)形成觸動，反之，缺乏績效問責(zé)的績效評價亦會流于形式。因此，建立“用財政資金必問責(zé)”的問責(zé)機(jī)制，提高問責(zé)剛性，將績效評價結(jié)果納入人大常委會對部門評價考核范圍和審計機(jī)關(guān)對單位負(fù)責(zé)人經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計范圍。建立從制度問責(zé)向組織問責(zé)、法律問責(zé)全方位涵蓋的問責(zé)體系。三是強(qiáng)化反饋機(jī)制。將評價中發(fā)現(xiàn)的問題與相關(guān)建議反饋給被評價單位，并督促整改落實(shí)。四是強(qiáng)化共享機(jī)制。將績效評價數(shù)據(jù)信息輸入部門預(yù)算管理系統(tǒng)，在財政內(nèi)部和政府部門之間實(shí)現(xiàn)共享，為政府和部門預(yù)算管理服務(wù)。五是強(qiáng)化績效信息公開機(jī)制。在一定范圍內(nèi)公開績效評價結(jié)果，主動接受監(jiān)督，提高財政資金使用公開性和透明度。六是強(qiáng)化績效考評機(jī)制。根據(jù)績效管理開展情況，財政每年對部門績效管理水平進(jìn)行考評，對考評結(jié)果獎懲并用，實(shí)行項(xiàng)目獎懲和管理經(jīng)費(fèi)獎勵。

財政資金的規(guī)范性、安全性和有效性是一個有機(jī)整體，規(guī)范性是前提，安全性是基礎(chǔ)，有效性是目的。財政部門重點(diǎn)是對財政收支政策的執(zhí)行和財政資金使用管理行為進(jìn)行監(jiān)督，對財政資金運(yùn)行全過程進(jìn)行監(jiān)控，及時發(fā)現(xiàn)并糾正財政資金使用過程中的違規(guī)違紀(jì)問題，確保財政資源的合理、有效配置；確保財政資金用到“刀刃”上，而不至于被截留和挪用；關(guān)鍵是需要問責(zé)機(jī)制跟進(jìn)，確保財政資金規(guī)范管理。