◎盧奇駿

我國電信業(yè)處于做大做強(qiáng)的關(guān)鍵歷史階段

改革開放以來，經(jīng)過近30年的高速發(fā)展，我國電信業(yè)實(shí)現(xiàn)了歷史性跨越，目前已經(jīng)躋身世界前列。在電信運(yùn)營方面，我國有三家世界500強(qiáng)企業(yè)：中國移動、中國電信和中國聯(lián)通，其中，中國移動擁有世界上質(zhì)量最好、規(guī)模最大的GSM網(wǎng)絡(luò)，其用戶數(shù)、市值均居全球第一，已經(jīng)具備較強(qiáng)的國際競爭力。伴隨著電信運(yùn)營規(guī)模的迅速擴(kuò)大以及技術(shù)升級換代，電信增值業(yè)務(wù)在近些年出現(xiàn)了爆發(fā)式增長，業(yè)務(wù)收入在運(yùn)營收入中的比重不斷上升。一大批SP（業(yè)務(wù)服務(wù)商）、CP（內(nèi)容服務(wù)商）企業(yè)快速成長，涌現(xiàn)了如騰訊、新浪、搜狐、網(wǎng)易等一批代表性企業(yè)，發(fā)展前景十分看好。

在電信設(shè)備制造方面，華為集團(tuán)的經(jīng)營額已經(jīng)位列全球前三，正在問鼎世界第一；大唐電信集團(tuán)擁有自主知識產(chǎn)權(quán)的TD-SCDMA技術(shù)，在產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟的支持下，商用化、產(chǎn)業(yè)化正在快速推進(jìn)，已與另外兩大制式WCDMA以及CDMA2000成鼎足抗衡之勢——如果TD-SCDMA（包括其升級版TD-LTE）在中國成為主導(dǎo)制式，將有望成為世界主流制式，則意味著中國在電信技術(shù)上實(shí)現(xiàn)全面趕超。在我國通信裝備制造企業(yè)趕超世界一流企業(yè)的同時，通信終端制造業(yè)、芯片以及軟件開發(fā)業(yè)發(fā)展步伐也很快。目前，我國已經(jīng)成為世界第一手機(jī)生產(chǎn)大國，手機(jī)產(chǎn)量占全球的50%以上。

在市場用戶方面，我國固話用戶、移動用戶以及互聯(lián)網(wǎng)用戶數(shù)均居世界第一，表明我國電信業(yè)具有世界最龐大的消費(fèi)群體。由于我國人口基數(shù)大，上述用戶數(shù)仍呈現(xiàn)快速增長之勢，尚未達(dá)到飽和期，這為我國電信服務(wù)消費(fèi)以及電信設(shè)備投資提供了源源不斷的強(qiáng)勁拉動力。

綜上可見，我國已經(jīng)成為電信大國，并處于由大變強(qiáng)的關(guān)鍵歷史階段。

我國電信業(yè)的健康發(fā)展面臨諸多矛盾和問題

雖然我國電信業(yè)發(fā)展勢頭較好，但是潛伏的問題多多、困難重重，甚至存在一定的危機(jī)，如果不從根本上予以解決，由電信大國向電信強(qiáng)國轉(zhuǎn)變的戰(zhàn)略目標(biāo)則很難實(shí)現(xiàn)。

一是在行業(yè)發(fā)展監(jiān)管體制上，行業(yè)管理與行業(yè)規(guī)制相互混淆相互矛盾。電信業(yè)是信息產(chǎn)業(yè)的核心組成部分，是國民經(jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)和前導(dǎo)性產(chǎn)業(yè)。為促進(jìn)和支持產(chǎn)業(yè)的快速健康發(fā)展，客觀上需要設(shè)立專門的行業(yè)管理部門，制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策；同時，由于電信運(yùn)營兼具規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)三大經(jīng)濟(jì)特性，為科學(xué)界定和有機(jī)協(xié)調(diào)產(chǎn)業(yè)鏈上各經(jīng)濟(jì)主體之間的利益關(guān)系，客觀上需要設(shè)立專門的規(guī)制機(jī)構(gòu)進(jìn)行電信立法。而在我國電信業(yè)管理實(shí)踐中，行業(yè)發(fā)展與行業(yè)管制混同，兩種職能集中在同一機(jī)構(gòu)中，導(dǎo)致兩者難以兼顧。通常的情況是，一方面，被錯綜復(fù)雜的利益糾葛所纏繞，無法集中精力制定科學(xué)適宜的發(fā)展規(guī)劃，尤其是產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略以及技術(shù)競爭戰(zhàn)略。另一方面，從促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的角度去規(guī)制企業(yè)競爭行為時又難以秉持客觀公正的立場，加之缺乏完備的法律支持，往往出現(xiàn)執(zhí)法不嚴(yán)、違法難究的問題,導(dǎo)致壟斷行為、不規(guī)范競爭行為乃至惡性競爭行為頻頻發(fā)生。

2008年電信重組，形成了中國移動、中國電信和中國聯(lián)通三家鼎足而立的市場格局，電信技術(shù)升級換代步伐大大加快。隨著3G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的大幅度推進(jìn)，電信市場將出現(xiàn)十分復(fù)雜的壟斷競爭形勢。無論是協(xié)調(diào)運(yùn)營商之間的利益關(guān)系還是調(diào)節(jié)上下游企業(yè)之間的利益關(guān)系都是目前的行業(yè)管理體制無法勝任的。如果體制改革滯后于市場改革，那么此次電信改革的目標(biāo)——形成相對均衡的市場格局的目標(biāo)則很難達(dá)到。事實(shí)上，從2008年實(shí)施電信重組到目前，電信失衡仍在加劇：中國移動的市場份額逐年上升，占有全行業(yè)絕大部分利潤；而兩家運(yùn)營商中國電信和中國聯(lián)通的市場地位則不斷下滑。

二是在技術(shù)制式的選擇上，存在政府決策與市場選擇的矛盾。關(guān)于政府和運(yùn)營商應(yīng)在電信技術(shù)發(fā)展中發(fā)揮何種作用，目前有兩種不同觀點(diǎn)：一種認(rèn)為應(yīng)該堅(jiān)持技術(shù)中立，遵從市場化選擇，完全交給市場，由運(yùn)營商自主選擇。另一種認(rèn)為在技術(shù)路徑選擇上政府應(yīng)發(fā)揮主導(dǎo)作用。我國政府一直在這個問題上搖擺不定，尤其是在發(fā)展具有自主知識產(chǎn)權(quán)的TD-SCDMA技術(shù)上缺乏足夠的信心和給予產(chǎn)業(yè)鏈內(nèi)各企業(yè)以最堅(jiān)定的支持，致使該技術(shù)的商用化和產(chǎn)業(yè)化一再拖后。鑒于電信發(fā)展戰(zhàn)略是國家戰(zhàn)略，在我國電信業(yè)競爭不規(guī)范、電信監(jiān)管體制尚有待完善的情況下，政府必須主導(dǎo)通信產(chǎn)業(yè)發(fā)展，做關(guān)鍵性決策，重點(diǎn)支持升級換代的戰(zhàn)略性通信技術(shù)，如3G（即第三代移動通信技術(shù)）乃至4G（即第四代移動通信技術(shù)）等。我國必須堅(jiān)定不移地支持TD-SCDMA，才能使之成為主導(dǎo)制式，這是國家戰(zhàn)略。

當(dāng)然，由于一再失機(jī)，在當(dāng)前TD-SCDMA的商用化產(chǎn)業(yè)化程度仍比較低而另外兩張網(wǎng)絡(luò)（指中國電信正在建設(shè)的CDMA20001XEV-DO網(wǎng)絡(luò)以及中國聯(lián)通建設(shè)的WCDMA網(wǎng)絡(luò)）的建設(shè)已基本完成的情況下，我國為了使具有自主知識產(chǎn)權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)成為主導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)，必須在短期內(nèi)出臺強(qiáng)有力的產(chǎn)業(yè)政策，包括資費(fèi)政策、運(yùn)營商績效考核政策、財(cái)稅政策以及必要的非對稱規(guī)制政策等一攬子政策。一方面通過政策約束使中國移動全力推進(jìn)TD-SCDMA的產(chǎn)業(yè)化和商用化；另一方面通過政策激勵增加其積極性。如果缺乏配套政策，長此以往，僅僅靠行政命令以及運(yùn)營商的責(zé)任心來求得國產(chǎn)技術(shù)的超常規(guī)發(fā)展則十分困難。就目前情況看，三家企業(yè)都上3G后，TD成功的可能性不是增加了，被邊緣化的可能則是大大增加了。

三是在重組后新的市場格局下，壟斷與競爭的矛盾日益加劇。眾所周知，傳統(tǒng)電信業(yè)是通過PSTN電路為用戶提供通信服務(wù)的自然壟斷行業(yè)。上世紀(jì)90年代以來，隨著通信技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)、光電子技術(shù)等的飛速發(fā)展，尤其是第二代移動通信技術(shù)和寬帶通信技術(shù)的大發(fā)展，電信產(chǎn)業(yè)的內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)以及存在形式發(fā)生了廣泛而深刻的變化。在經(jīng)濟(jì)全球化和信息化迅猛發(fā)展的今天，電信產(chǎn)業(yè)實(shí)質(zhì)上已經(jīng)完全轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合信息服務(wù)產(chǎn)業(yè)。在異質(zhì)性替代廣泛存在的情況下，電信業(yè)的自然壟斷色彩越來越少，而競爭性特點(diǎn)日益突出。因此，在很多發(fā)達(dá)國家，電信業(yè)已經(jīng)被視為競爭性行業(yè)。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展周期來看，電信業(yè)目前已經(jīng)進(jìn)入成熟期，差異化競爭正在成為主流競爭形式，市場競爭程度特別是產(chǎn)業(yè)外部的競爭壓力在不斷增強(qiáng)。順應(yīng)上述變化，國際上不少電信企業(yè)進(jìn)行了主動性的并購重組，目的是整合內(nèi)外部資源，構(gòu)筑核心競爭力，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)，降低經(jīng)營成本，提高運(yùn)營效率。而我國電信重組是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行的偏重資產(chǎn)結(jié)構(gòu)兼顧業(yè)務(wù)調(diào)整（成為全業(yè)務(wù)運(yùn)營商）的拆分合并，在表面上有助于實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)的同時，客觀上帶來兩個突出問題：一是中國電信和中國聯(lián)通的內(nèi)部整合難度很大，周期較長，成效難以預(yù)料；二是運(yùn)營商對產(chǎn)業(yè)鏈的控制力和對中下游的壟斷力大大增強(qiáng)，客觀上對整個產(chǎn)業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展構(gòu)成了很大威脅。

3G時代乃至4G時代應(yīng)該是眾多以運(yùn)營商為依托的中小企業(yè)興起的時代，后者的勃興是電信業(yè)煥發(fā)生機(jī)活力的關(guān)鍵。顯然，運(yùn)營商，尤其是移動運(yùn)營商為數(shù)甚少必然造成產(chǎn)業(yè)鏈上的不公平競爭，運(yùn)營商對中小企業(yè)利潤的剝奪必然扼殺產(chǎn)業(yè)活力和創(chuàng)造力。

可見，如果維持三家并存格局且缺乏有效的監(jiān)管政策的情況下，壟斷和競爭的矛盾將成為未來電信業(yè)發(fā)展中難以解開的一個死結(jié)。

四是電信運(yùn)營商競爭與同一出資人決策的矛盾。國有經(jīng)濟(jì)布局和結(jié)構(gòu)的戰(zhàn)略性調(diào)整是我國“十二五”時期的重要戰(zhàn)略任務(wù)。目前的六合三重組旨在實(shí)現(xiàn)電信國有資產(chǎn)的集中監(jiān)管，促進(jìn)電信產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級。同時，為了提供質(zhì)優(yōu)價廉的電信服務(wù)，提高行業(yè)運(yùn)營效率，電信行業(yè)要引入競爭。但重組后的三大電信運(yùn)營企業(yè)仍然都是國有企業(yè)，歸國務(wù)院國資委監(jiān)管。在同一出資人主體條件下，企業(yè)之間的競爭（尤其是同質(zhì)競爭和價格競爭）不利于出資人利益，也就是不利于國有資產(chǎn)保值增值。一方面，三大電信運(yùn)營商為取得有利的競爭地位，必然進(jìn)行激烈的市場競爭，在一定條件下，利潤下滑在所難免；另一方面，國務(wù)院國資委要對運(yùn)營商進(jìn)行業(yè)績考核，以實(shí)現(xiàn)電信國有資產(chǎn)的保值增值。這兩者之間的矛盾很難解決，會使運(yùn)營商在經(jīng)營決策中處于左右為難的境地。

在現(xiàn)行的行業(yè)管理體制下，運(yùn)營商更多地采用非規(guī)范競爭手段，其結(jié)果往往是置企業(yè)利益于不顧，致使國有資產(chǎn)減值乃至損失。如果這種狀況持續(xù)下去，將嚴(yán)重偏離電信重組的初衷。

新形勢下電信業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)型之路

針對上述矛盾和問題，為實(shí)現(xiàn)我國電信業(yè)持續(xù)快速健康發(fā)展，加快由電信大國向電信強(qiáng)國的轉(zhuǎn)變，必須從具體國情出發(fā)，學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國家在電信改革和電信管制上的成功經(jīng)驗(yàn)，探索具體對策，加快電信業(yè)監(jiān)管轉(zhuǎn)型。

首先，必須改革傳統(tǒng)的電信管理體制。現(xiàn)行的電信管理體制是在高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期形成的。在管制思維上偏重于管控，缺乏促進(jìn)、引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的超前思維以及現(xiàn)代管制理念。如前所述，在具體實(shí)踐中產(chǎn)業(yè)發(fā)展促進(jìn)與產(chǎn)業(yè)管制不分，導(dǎo)致兩方面的工作均存在嚴(yán)重的缺陷和不足。雖然歷經(jīng)三次重要的機(jī)構(gòu)改革，始終未能實(shí)現(xiàn)兩大職能的分離，致使我國電信業(yè)監(jiān)管一直難以取得明顯成效。突出表現(xiàn)在：多頭管理長期存在（以前是發(fā)改委、信產(chǎn)部、科技部、國資委等；目前是發(fā)改委、工信部、科技部、國資委）；對新業(yè)務(wù)和新技術(shù)（尤其是戰(zhàn)略性技術(shù)）的支持力度不夠，技術(shù)升級換代和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化遲緩；對運(yùn)營商給予過多的父愛主義，對中小企業(yè)的培育、扶持、支持和保護(hù)嚴(yán)重缺失；對運(yùn)營商的非正常競爭偏重于利益協(xié)調(diào)，缺乏具體管制制度設(shè)計(jì)和長效約束機(jī)制。凡此種種，現(xiàn)行體制安排已經(jīng)嚴(yán)重背離產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展的軌道，必須深化改革。

改革的重心是機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能定位。從我國電信產(chǎn)業(yè)發(fā)展實(shí)際出發(fā)，管理和管制分離勢在必行。我國應(yīng)該學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國家的做法，將電信管制職能從目前的電信多頭管理構(gòu)架中分離出來，設(shè)立專門的規(guī)制機(jī)構(gòu)（如類似美國的電信管制委員會），使之以企業(yè)、行業(yè)主管部門之外的第三方身份專事競爭政策和法律的制定和實(shí)施，促進(jìn)適度競爭，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈各類企業(yè)和諧發(fā)展。而原電信主管部門則將主要精力集中在產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)等方面，從國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展全局的高度引導(dǎo)和推動技術(shù)進(jìn)步、業(yè)務(wù)創(chuàng)新、資產(chǎn)重組、結(jié)構(gòu)調(diào)整等。

其次，轉(zhuǎn)變監(jiān)管思路。監(jiān)管思路應(yīng)立足于中長期、具有前瞻性。鑒于我國電信業(yè)發(fā)展的特殊歷史階段，電信監(jiān)管必須向發(fā)展具有自主知識產(chǎn)權(quán)的新技術(shù)傾斜，對于國產(chǎn)戰(zhàn)略性3G技術(shù)乃至超3G技術(shù)給予強(qiáng)有力的支持；必須向中小企業(yè)傾斜，鼓勵增值業(yè)務(wù)的發(fā)展；必須處理好競爭與壟斷的關(guān)系，實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)發(fā)展；必須優(yōu)化電信資源配置，促進(jìn)基礎(chǔ)電信資源的共享?？傊斜O(jiān)管工作應(yīng)該統(tǒng)一到實(shí)現(xiàn)有效競爭的大目標(biāo)。

如前所述，電信業(yè)存在典型的規(guī)模經(jīng)濟(jì)、范圍經(jīng)濟(jì)和網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致在位運(yùn)營商具有其它產(chǎn)業(yè)中所不具備的超然的競爭優(yōu)勢。平衡規(guī)模經(jīng)濟(jì)和競爭活力使兩者之間很容易陷入兩難，出現(xiàn)“馬歇爾沖突”。為解決這一問題，需要順應(yīng)世界電信業(yè)管制新趨勢，在管制原則上做如下調(diào)整：（1）強(qiáng)調(diào)適度競爭。各國管制實(shí)踐表明，盲目放開市場、放松管制的做法往往適得其反，既阻礙技術(shù)進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)規(guī)模效應(yīng)的形成，又會削弱電信業(yè)的國際競爭力。因此，電信監(jiān)管應(yīng)考慮到電信服務(wù)的特殊性，鼓勵和促進(jìn)電信企業(yè)一定程度的并購重組，實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)，形成適度競爭格局。（2）著重有效競爭。市場競爭及管制實(shí)踐表明，不僅存在市場失靈，也存在管制失靈，管制需要與市場競爭結(jié)合在一起，盡可能降低管制的代價。因而管制與市場競爭存在互補(bǔ)和協(xié)同作用。二者應(yīng)由原來的相互替代平行關(guān)系日益轉(zhuǎn)變?yōu)橄嗷ソ徊妗⑾嗷パa(bǔ)充的混合關(guān)系。其目的在于促進(jìn)和實(shí)現(xiàn)有效競爭。（3）把管制工作作為第一要務(wù)。電信行業(yè)會不同于一般競爭性行業(yè)，需要科學(xué)的管制措施。而且，在3G及后3G時代，隨著電信業(yè)務(wù)量、客戶量及運(yùn)營企業(yè)數(shù)量的增加，互聯(lián)互通、網(wǎng)間結(jié)算、計(jì)費(fèi)和收費(fèi)等問題以及由此造成的電信運(yùn)營商之間、電信運(yùn)營商與消費(fèi)者之間的利益關(guān)系均日益復(fù)雜，客觀上需要政府不斷加強(qiáng)管制以調(diào)整利益關(guān)系、解決市場失靈問題。因此，我國電信重組完成后，應(yīng)高度重視對復(fù)雜的競爭格局的研究，把管制工作置于更加重要的突出地位。（4）實(shí)現(xiàn)管制和競爭協(xié)同。市場結(jié)構(gòu)、技術(shù)狀況以及經(jīng)濟(jì)環(huán)境決定了市場競爭理論和管制理論的內(nèi)涵。市場競爭及管制實(shí)踐表明，不僅存在市場失靈，也存在管制失靈，管制需要與市場競爭結(jié)合在一起，盡可能降低管制的代價。因而管制與市場競爭存在互補(bǔ)和協(xié)同作用。二者由原來的相互替代平行關(guān)系日益轉(zhuǎn)變?yōu)橄嗷ソ徊?、相互補(bǔ)充的混合關(guān)系。

第三，探索階段性解決辦法。電信重組后，為解決前文所述四大突出矛盾和問題，需要在行業(yè)管理體制監(jiān)管思路上進(jìn)行根本性改革和調(diào)整。但鑒于很難一蹴而就，在現(xiàn)階段，仍需要具有緊迫性的政策措施：

（1）TD-SCDMA發(fā)展已經(jīng)到了十分關(guān)鍵的階段，為避免功虧一簣，強(qiáng)力政策支持是必需的。

（2）通過行政力量推進(jìn)電信基礎(chǔ)資源共享是可行的，必須堅(jiān)持不懈。

（3）可考慮采取、靈活多樣的管制方式。管制內(nèi)容、對象、范圍等的復(fù)雜性決定了管制的復(fù)雜性。這就需要在管制范圍、內(nèi)容、方式等方面根據(jù)行業(yè)及市場特征的變化進(jìn)行科學(xué)靈活地調(diào)整。

（4）對主導(dǎo)電信運(yùn)營商實(shí)施一定程度的非對稱管制。為實(shí)現(xiàn)有效競爭，防止市場失衡和市場失靈，對居于優(yōu)勢地位的主導(dǎo)運(yùn)營商實(shí)施一定程度的非對稱管制是十分必要的。

近年來，美國和歐盟逐步適應(yīng)市場和技術(shù)發(fā)展趨勢，管制政策也實(shí)現(xiàn)變革，其中最明顯的特征就是由壟斷性監(jiān)管走向競爭性監(jiān)管，防止大型電信運(yùn)營商濫用市場權(quán)力，采取不正當(dāng)?shù)母偁幨侄?，破壞競爭環(huán)境。較為典型的是歐盟的SMP（Significantmarkerpower，顯著的市場力量）管制體系。按照歐盟SMP政策體系，在細(xì)分市場上擁有SMP地位的運(yùn)營商要受到特別的“照顧”，對其施加一系列額外的管制義務(wù)。判斷在細(xì)分市場上是否具有SMP地位，主要看市場份額、利潤水平兩大標(biāo)準(zhǔn)（歐盟、南非、馬來西亞等國家以40%左右為上限來確定SMP的運(yùn)營商，而德國、奧地利、加拿大等國家以30%為標(biāo)準(zhǔn)）。

歐盟SMP概念及其政策體系反映了世界范圍內(nèi)電信管制發(fā)展的新思想。歐盟SMP政策思想已經(jīng)和正在歐盟之外的許多國家得到應(yīng)用，競爭監(jiān)管和電信監(jiān)管已越來越多地聯(lián)合起來共同發(fā)揮作用。如美國的反壟斷和電信管制雙體系、加拿大的《競爭法》、澳大利亞的ACCC（競爭和消費(fèi)者委員會）和電信監(jiān)管機(jī)構(gòu)ACA（澳大利亞通信管制局）聯(lián)合管制等等。我國電信失衡問題、不規(guī)范競爭問題遠(yuǎn)比發(fā)達(dá)國家嚴(yán)重，在現(xiàn)階段嘗試引入和建立SMP管制制度是十分必要的。