實(shí)現(xiàn)速度和效益的雙贏
——聚焦高速公路管理

編者按：作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展和社會(huì)生活質(zhì)量提升的標(biāo)志，高速公路的發(fā)展一直被寄予厚望。在實(shí)踐中，高速公路的建設(shè)、運(yùn)營(yíng)也的確滿足了人們對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的渴求。但隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)的轉(zhuǎn)型，高速公路的管理呈現(xiàn)出越來(lái)越多的問(wèn)題，比如，高速公路的安全保障、收費(fèi)制度、維護(hù)保養(yǎng)等。近年來(lái)，頻繁而連續(xù)發(fā)生的車(chē)禍、看不到終點(diǎn)的收費(fèi)制度、大規(guī)模的擁堵等，都讓高速公路的各項(xiàng)功能?chē)?yán)重退化。如何提升高速公路的管理與服務(wù)水平，使高速公路更好地發(fā)揮社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益是一個(gè)亟待研究的問(wèn)題。

案件鏈接

◆截止2011年底，我國(guó)高速公路通車(chē)?yán)锍桃呀?jīng)達(dá)到8.35萬(wàn)公里，僅次美國(guó)居世界第二位。高速公路車(chē)禍并沒(méi)有隨著高速公路網(wǎng)的擴(kuò)張而減少。中國(guó)道路交通安全協(xié)會(huì)披露的數(shù)據(jù)顯示，2010年度，高速公路發(fā)生事故、造成的死亡人數(shù)，同比分別上升5.2%、4%。超速行駛、疲勞駕駛是肇事致人死亡數(shù)量多的交通違法行為，導(dǎo)致事故死亡人數(shù)占高速公路死亡人數(shù)的18.9%。

◆全球收費(fèi)公路總長(zhǎng)約為14萬(wàn)公里，其中10萬(wàn)公里在中國(guó)，占70%。2011年6月14日，交通部等五部委聯(lián)合召開(kāi)全國(guó)收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)清理工作會(huì)議，決定從6月20日開(kāi)始，開(kāi)展為期一年的收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)清理工作。在此背景下，國(guó)內(nèi)首條高速公路上海滬嘉高速于2012年1月1日起開(kāi)始停止收費(fèi)，上海全市高速公路計(jì)費(fèi)起價(jià)也將減半。

◆高速公路堵車(chē)，早已成為汽車(chē)時(shí)代的一種常態(tài)。尤其是2011年夏，京藏高速公路110國(guó)道、105省道呼和浩特段出現(xiàn)大量的貨車(chē)滯留，擁堵車(chē)輛長(zhǎng)度超過(guò)了40公里，110國(guó)道、105省道堵車(chē)都超過(guò)了25公里。

高速公路安全，生命不能承受之重

◆楊紅光山東省人民檢察院研究室副主任

◆朱會(huì)民山東省人民檢察院助檢員

一、管理“短板”凸顯安全隱患

從各地發(fā)生的高速公路事故來(lái)看，造成交通事故的主要因素有：雨雪冰凍等自然因素、高速公路設(shè)施損壞、駕駛?cè)藛T疲勞駕駛、違章駕駛、超載等因素、駕駛?cè)藛T安全意識(shí)不強(qiáng)、行人及違禁車(chē)輛的擅自闖入等。事實(shí)上，這些問(wèn)題的發(fā)生，都暴露出了我國(guó)高速公路管理中存在的問(wèn)題和不足。毫無(wú)疑問(wèn)，長(zhǎng)期以來(lái)，我們高度重視高速公路建設(shè)，而對(duì)其管理的重視程度相對(duì)不足，高速公路管理明顯滯后，致使高速公路安全事故、事件多發(fā)頻發(fā)，影響了高速公路的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益的有效發(fā)揮。從管理主體上看，主要有路政管理部門(mén)、公安交通管理部門(mén)等，有時(shí)候高速公路運(yùn)營(yíng)公司也參與高速公路的運(yùn)營(yíng)和管理，而且每段高速公路由不同地區(qū)管理。由于各部門(mén)、各地區(qū)之間缺乏一定溝通和協(xié)調(diào)，高速公路管理存在一定的管理真空和盲區(qū)，有時(shí)甚至出現(xiàn)政出多門(mén)等現(xiàn)象。從管理模式上來(lái)看，高速公路和普通公路的駕駛環(huán)境有所不同，其管理方式也存在差異。但是在實(shí)際的管理實(shí)踐中，相關(guān)管理部門(mén)仍舊沿襲普通公路管理模式，并沒(méi)有建立起一套特殊的管理模式。加之長(zhǎng)期以來(lái)的交叉、多頭管理模式，高速公路的管理反倒不如市區(qū)內(nèi)道路管理得那樣到位。高速公路上經(jīng)常能夠看到非常惡性的交通違法現(xiàn)象，比如掉頭或逆行、大貨車(chē)長(zhǎng)時(shí)間占據(jù)超車(chē)道、隨意停車(chē)上下乘客等，但是這些現(xiàn)象并沒(méi)有都得到有效懲處。從管理手段來(lái)看，主要采取傳統(tǒng)的檢查、巡邏等人防方式，而且巡邏、檢查常常往往采取非定期的方式，沒(méi)有形成常態(tài)化的24小時(shí)巡查機(jī)制。對(duì)于現(xiàn)代高速公路管理中的先進(jìn)的智能化的管理系統(tǒng)沒(méi)有得到廣泛的推廣和使用。從管理制度來(lái)看，有關(guān)法律法規(guī)不健全，目前主要的法規(guī)是公安部頒布的《高速公路管理辦法》以及其他有關(guān)法律中的有關(guān)條款，涉及到高速公路管理的一系列重要制度和措施還沒(méi)有完全上升到立法的層面，這遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能適應(yīng)高速公路管理執(zhí)法的需要。從管理機(jī)制來(lái)看，信息發(fā)布、應(yīng)急管理、事故救援等機(jī)制不健全，一旦發(fā)生交通事故或者惡劣天氣臨時(shí)關(guān)閉時(shí)，往往會(huì)發(fā)生擁堵現(xiàn)象，車(chē)輛不能得到及時(shí)的疏散，傷亡人員不能得到有效的救治。另外，不規(guī)范的收費(fèi)制度，使車(chē)輛通行的費(fèi)用過(guò)高，一定程度上可能誘發(fā)違法超載等違法行為的發(fā)生。

二、六項(xiàng)舉措破解安全難題

交通事故安全管理是一項(xiàng)涉及多個(gè)單位和各個(gè)方面的系統(tǒng)工程，需要從整體上進(jìn)行規(guī)劃和部署，采取相應(yīng)的應(yīng)對(duì)和防范措施，更需要有關(guān)管理部門(mén)、機(jī)動(dòng)車(chē)駕駛?cè)藛T和全社會(huì)的共同努力。針對(duì)目前高速公路管理中存在的突出問(wèn)題，結(jié)合高速公路管理的現(xiàn)實(shí)情況，我們認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)高速公路管理：

一是加強(qiáng)高速公路的安全教育管理。高速公路具有自身的風(fēng)險(xiǎn)性，樹(shù)立安全防范意識(shí)，無(wú)論是對(duì)于車(chē)輛駕駛?cè)藛T和一般的普通民眾都顯得十分重要。要采取現(xiàn)代傳媒手段，加強(qiáng)對(duì)全社會(huì)的高速公路安全防范意識(shí)教育，使大家充分認(rèn)識(shí)到高速公路的風(fēng)險(xiǎn)，增強(qiáng)自覺(jué)防范安全防范的自覺(jué)性。駕駛?cè)藛T除了一般的交通規(guī)則外，更要具有更高的注意義務(wù)，嚴(yán)格遵守高速公路駕駛的規(guī)則，比如加強(qiáng)車(chē)輛的日常檢查和檢修、明確進(jìn)入高速公路的準(zhǔn)入要求、保持一定的速度要求、不能隨意停車(chē)、隨意在高速公路上下車(chē)等。對(duì)于高速公路沿線的村民或居民，要開(kāi)展有針對(duì)性的安全教育，嚴(yán)禁隨意進(jìn)入、穿越高速公路等，確保高速公路的安全暢通和自身的生命財(cái)產(chǎn)安全。從大量案例看，許多高速公路事故的發(fā)生，都與高速公路周邊的行人、兒童隨意進(jìn)入高速公路造成的，這應(yīng)當(dāng)引起我們的高度警惕。

二是加強(qiáng)對(duì)高速公路設(shè)施的維護(hù)和管理。高速公路設(shè)施的安全和完善，對(duì)于車(chē)輛的安全、順暢通行具有重要意義。影響高速公路安全的設(shè)施主要有路標(biāo)、警示牌、路面障礙物（比如廢棄輪胎等）、防護(hù)欄、隔離帶、服務(wù)區(qū)、收費(fèi)站等，這些設(shè)施一旦發(fā)生問(wèn)題，極有可能引發(fā)安全事故。要加強(qiáng)這些設(shè)施的日常檢查，定期進(jìn)行檢修，對(duì)出現(xiàn)問(wèn)題的設(shè)施，要及時(shí)進(jìn)行維護(hù)。特別是，要高速重視公路兩邊的警示牌和標(biāo)志牌的設(shè)置，根據(jù)國(guó)外高速公路的管理經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，標(biāo)志牌和警示牌是十分健全完善的，反觀我國(guó)的現(xiàn)狀，其建設(shè)還十分不完善，今后要加強(qiáng)標(biāo)志牌和警示牌的建設(shè)，這對(duì)于駕駛?cè)藛T及時(shí)了解路況信息，確保安全行車(chē)有重要作用。

三是加大高速公路交通違法的查處力度。路政執(zhí)法不嚴(yán)在一定程度上是交通事故頻發(fā)的原因之一。高速公路由于自身的封閉性和暢通性特點(diǎn)，顯然其交通安全的風(fēng)險(xiǎn)更大，反而交通管理的警力反而不如普通公路的密集，對(duì)于高速公路上發(fā)生的各種違法違章行為，其查處的力度不是很大，這不利于交通秩序的維護(hù)。要加強(qiáng)交通巡邏檢查，堅(jiān)持24小時(shí)巡邏，按照“有違則糾、無(wú)違則巡”的原則，強(qiáng)化路面秩序管理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、糾正和查處各種違章行為和事故隱患。要針對(duì)不同時(shí)期的違法違章特點(diǎn)，有針對(duì)性的進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)治理，比如高速公路開(kāi)通初期，因超速嚴(yán)重對(duì)超速進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)治理，對(duì)故障車(chē)停放進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)治理。對(duì)于不符合進(jìn)入高速公路行駛條件的摩托車(chē)、三輪車(chē)、拖拉機(jī)等違禁車(chē)輛，要及時(shí)采取制止措施。對(duì)于隨意翻越高速公路防護(hù)欄、向高速公路投擲石子或障礙物、故意破壞高速公路設(shè)施等行為，要加強(qiáng)處罰和打擊力度。

四是加強(qiáng)高速公路信息發(fā)布制度。高速公路上的機(jī)動(dòng)車(chē)輛，處于一種全封閉、高速度的行駛狀態(tài)，車(chē)輛駕駛?cè)藛T對(duì)高速公路天氣情況和路況信息的及時(shí)了解和掌握，對(duì)預(yù)防和減少交通事故具有十分重要意義。針對(duì)群眾反映高速公路路況信息發(fā)布渠道較少，不能及時(shí)了解路況信息，到達(dá)高速公路路口才了解相關(guān)管制信息的實(shí)際情況，可以推廣先進(jìn)的智能信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，加強(qiáng)與氣象部門(mén)的溝通聯(lián)系，及時(shí)通過(guò)固定式指示牌、可變情報(bào)板、可變限速標(biāo)志、無(wú)線廣播電臺(tái)等形式，及時(shí)發(fā)布路況信息和天氣狀況，使駕駛?cè)藛T及時(shí)掌握準(zhǔn)確的路況信息，果斷采取有效措施，保證行車(chē)安全和暢通。同時(shí)對(duì)出現(xiàn)冰凍、大霧等特殊天氣時(shí)候，要及時(shí)按照有關(guān)規(guī)定，采取臨時(shí)關(guān)閉高速公路等有效措施，避免因惡劣氣候而發(fā)生重大交通事故。

五是加強(qiáng)高速公路安全應(yīng)急體系建設(shè)。高速公路應(yīng)急體系建設(shè)是高速公路安全管理的一種重要措施。只有健全完善高速公路因惡劣氣候或事故等原因臨時(shí)關(guān)閉的應(yīng)對(duì)機(jī)制，才能盡最大努力減少堵車(chē)及人員傷亡事故，確保高速公路安全暢通。針對(duì)群眾反映路況信息發(fā)布渠道較少、施救時(shí)間較長(zhǎng)，效率不高、高速公路出現(xiàn)長(zhǎng)時(shí)間擁堵等情況，公安交警部門(mén)及高速公路支隊(duì)等多部門(mén)要健全聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)機(jī)制，積極制訂一系列應(yīng)對(duì)措施。交通主管部門(mén)要加大宣傳與處罰力度，引導(dǎo)群眾建立文明參與交通意識(shí)，在高速公路因惡劣氣候或事故造成擁堵時(shí)，做到車(chē)輛依次有序停放，不占用應(yīng)急車(chē)道通行或停車(chē)，保證救援力量能快速抵達(dá)現(xiàn)場(chǎng)，快速進(jìn)行處置，盡快恢復(fù)交通。加強(qiáng)與保險(xiǎn)等有關(guān)部門(mén)的聯(lián)系，完善對(duì)交通事故的賠償和救助措施，保證交通事故的傷亡人員能夠得到有效及時(shí)的救助。

六是加強(qiáng)高速公路交通管理的立法工作。隨著高速公路建設(shè)的日益發(fā)展，要堅(jiān)持建設(shè)和管理并重的原則，及時(shí)借鑒國(guó)外先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)，健全完善高速公路管理的立法工作，建立一套符合高速公路自身特點(diǎn)的管理法規(guī)體系，進(jìn)一步明確高速公路的主管部門(mén)，理順高速公路管理體制，完善對(duì)高速公路的養(yǎng)護(hù)、安全、應(yīng)急、事故救援和處置等管理措施。高速公路主管部門(mén)要加大警力配置和執(zhí)法人員隊(duì)伍建設(shè)，加大對(duì)高速公路違法違章行為的查處力度，有效防止和制止交通安全事故的發(fā)生。

高速公路行政監(jiān)管中公眾參與的思考

◆郭慶珠天津師范大學(xué)法學(xué)院副教授法學(xué)博士

一、高速公路行政監(jiān)管的公眾參與

近年來(lái)，我國(guó)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，對(duì)于交通便利提出了很高的要求，促進(jìn)了高速公路通車(chē)?yán)锍萄该驮黾?，形成了縱橫交錯(cuò)的高速公路網(wǎng)絡(luò)。從某種意義上來(lái)講，高速公路的占有量已經(jīng)成為國(guó)際上衡量一個(gè)國(guó)家或地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度的重要標(biāo)志之一。我國(guó)高速公路的發(fā)展是與我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度相對(duì)應(yīng)的，高速公路硬件的快速提升和發(fā)展是客觀規(guī)律的必然要求。與此同時(shí)，伴隨著高速公路而來(lái)的各種問(wèn)題也逐步呈現(xiàn)，比如高速公路擁堵、安全事故頻發(fā)、收費(fèi)不透明等，上述問(wèn)題往往會(huì)給人們?cè)斐韶?cái)產(chǎn)，甚至生命的損失。那么，問(wèn)題出現(xiàn)的根源是什么呢？筆者認(rèn)為，根源在于高速公路軟件建設(shè)的滯后。從事物發(fā)展的規(guī)律來(lái)看，這種滯后有其必然性，因?yàn)橛布慕ㄔO(shè)總是立竿見(jiàn)影的，并且與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展相對(duì)應(yīng)，而軟件建設(shè)往往是一個(gè)體系化的改進(jìn)過(guò)程，需要從制度、理念、技術(shù)、人員等各方面進(jìn)行綜合性的努力才會(huì)有成效。本文選取軟件中的核心問(wèn)題之一進(jìn)行審視，即重點(diǎn)從高速公路行政監(jiān)管法治化的視角進(jìn)行觀察，而這個(gè)觀察也非全面性的，而是從法律制度中比較受人們所關(guān)注的公眾參與作為切入。

高速公路行政監(jiān)管是指國(guó)家相關(guān)行政管理機(jī)關(guān)對(duì)于高速公路運(yùn)營(yíng)的監(jiān)督和管理，具體包括高速公路交通秩序、安全、經(jīng)營(yíng)、應(yīng)急、搶險(xiǎn)等方面的監(jiān)管。我國(guó)現(xiàn)有的高速公路有的是國(guó)家投資修建，有的是國(guó)家特許私人、企業(yè)等修建，無(wú)論何種形式，國(guó)家相關(guān)行政管理機(jī)關(guān)都有監(jiān)管的權(quán)力和職責(zé)。從我國(guó)目前情況來(lái)看，高速公路的行政監(jiān)管對(duì)于公眾的參與并沒(méi)有給予充分的重視，在高速公路的監(jiān)管過(guò)程中一般很少聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)。對(duì)于公眾參與的漠視顯然不利于高速公路運(yùn)營(yíng)中各種問(wèn)題的解決，因?yàn)楣娮鳛楦咚俟返氖褂谜?，是重要的利益相關(guān)方，在行政監(jiān)管的過(guò)程中，對(duì)于任何一方利益的忽略都會(huì)導(dǎo)致行政決策或管理缺乏公正性，從而導(dǎo)致問(wèn)題的出現(xiàn)，比如會(huì)過(guò)分傾向于高速公路運(yùn)營(yíng)方，而放任延期收費(fèi)，放任各種不安全因素等。為盡可能的避免上述問(wèn)題，公眾參與是非常重要的，正如行政法學(xué)者王錫鋅教授所言：“在現(xiàn)代社會(huì)的行政過(guò)程中，不論是行政決定還是政策制定過(guò)程，在本質(zhì)上都充滿了利益競(jìng)爭(zhēng)和協(xié)調(diào)。這一過(guò)程以及通過(guò)其而產(chǎn)生的決定和政策的合法性，在很大程度上需要依靠通過(guò)公眾參與而體現(xiàn)的利益代表和利益平衡。”

二、公眾參與高速公路監(jiān)管的功能

一是有助于充分和公眾進(jìn)行協(xié)商，保障監(jiān)管內(nèi)容的科學(xué)性。俗語(yǔ)云：“兼聽(tīng)則明，偏聽(tīng)則暗?！迸c利益相關(guān)方進(jìn)行協(xié)商可以充分了解各方的利益訴求，在利益衡量基礎(chǔ)上作出決定是保障監(jiān)管內(nèi)容科學(xué)的重要基礎(chǔ)?，F(xiàn)代行政往往是一種協(xié)商行政，但從實(shí)踐來(lái)看，高速公路監(jiān)管中的公眾參與和協(xié)商是明顯有欠缺的，這往往會(huì)成為人們質(zhì)疑某些決定的重要原因，如對(duì)于收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和期限的質(zhì)疑等。近兩年來(lái)，多次發(fā)生天價(jià)拖車(chē)費(fèi)的事件，在高速公路上從事拖車(chē)業(yè)務(wù)的基本上都是高速管理部門(mén)指定的企業(yè)，在事先沒(méi)有征詢公眾意見(jiàn)的情況下，那么人們有理由懷疑這種指定和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的科學(xué)性。

二是有助于調(diào)動(dòng)公眾的積極性，充分發(fā)揮其監(jiān)督作用。除了國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督之外，公眾的監(jiān)督是現(xiàn)代社會(huì)最重要的監(jiān)督方式之一，公眾的監(jiān)督作用有時(shí)會(huì)比國(guó)家機(jī)關(guān)的監(jiān)督更有實(shí)效性，因?yàn)楣娡抢嫦嚓P(guān)方，對(duì)自身利益的關(guān)注會(huì)成為監(jiān)督的最大動(dòng)力。而公眾監(jiān)督作用的發(fā)揮是以參與為前提的，若缺乏參與的管道則監(jiān)督往往就無(wú)從談起。目前，由于公眾參與的缺失，我國(guó)高速公路監(jiān)管的公眾監(jiān)督基本上付諸闕如，筆者認(rèn)為，這是很多問(wèn)題重復(fù)發(fā)生，遲遲得不到解決的重要原因之一。

三是有助于高速公路監(jiān)管的公開(kāi)、公正。公開(kāi)是現(xiàn)代行政法治化的一個(gè)基本潮流和趨勢(shì)。資訊的公開(kāi)是公眾參與的前提，而公眾的參與又會(huì)推動(dòng)資訊的進(jìn)一步公開(kāi)。公開(kāi)必然有助于行政監(jiān)管的公正性，正如法諺云：“陽(yáng)光是最好的殺毒劑，路燈是最好的警察?！蔽覈?guó)高速公路監(jiān)管中資訊不夠公開(kāi)是多年來(lái)的一個(gè)頑疾，雖經(jīng)多方呼吁依然改觀不大。

三、公眾參與高速公路監(jiān)管的領(lǐng)域

一是和高速公路有關(guān)的收費(fèi)事項(xiàng)及決定應(yīng)該聽(tīng)取公眾意見(jiàn)。主要包括（1）高速公路的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該在聽(tīng)取公眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上作出。我國(guó)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》第15條規(guī)定：“車(chē)輛通行費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)當(dāng)依照價(jià)格法律、行政法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行聽(tīng)證……?！痹摋l規(guī)定實(shí)際上是一個(gè)強(qiáng)制性的規(guī)范，要求收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)必須在公眾參與的情況下作出，但是實(shí)踐中該條規(guī)定并未得到充分的遵循。在各省頒布的高速公路管理?xiàng)l例中，一般都未規(guī)定確定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)需要聽(tīng)證的內(nèi)容，如《遼寧省高速公路管理?xiàng)l例》第29條僅僅規(guī)定：“車(chē)輛通行費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)，由省物價(jià)部門(mén)會(huì)同省財(cái)政部門(mén)、省交通行政管理部門(mén)擬定，報(bào)省人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施?！保?）高速公路內(nèi)服務(wù)項(xiàng)目的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該在聽(tīng)取公眾意見(jiàn)的基礎(chǔ)上作出。如在高速公路上拖車(chē)、服務(wù)區(qū)內(nèi)相關(guān)服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等。因?yàn)楦咚俟繁旧硎且粋€(gè)封閉的系統(tǒng)，在這個(gè)封閉系統(tǒng)內(nèi)的任何服務(wù)往往都是缺乏競(jìng)爭(zhēng)性的，公眾參與的壓力可以一定程度起到類(lèi)似于競(jìng)爭(zhēng)者角色的制衡作用。（3）高速公路的收費(fèi)總體數(shù)額和使用情況應(yīng)該定期向公眾公開(kāi)，并接受公眾的監(jiān)督。多年來(lái)，此類(lèi)信息鮮有公開(kāi)，不利于公眾知曉高速公路修建貸款的還款進(jìn)程，客觀上造成了收費(fèi)的期限成了一個(gè)糊涂帳，公眾根本沒(méi)有監(jiān)督的條件和可能。如在2008年三位北京大學(xué)法學(xué)院的教授曾經(jīng)申請(qǐng)公開(kāi)首都機(jī)場(chǎng)高速公路的收費(fèi)數(shù)額、流向等信息，有關(guān)部門(mén)并未提供詳細(xì)的收費(fèi)信息，最終也不了了之。（4）高速公路收費(fèi)性質(zhì)的改變應(yīng)該聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)并接受公眾的監(jiān)督。根據(jù)有關(guān)法規(guī)，對(duì)于政府貸款修建的高速公路，不以營(yíng)利為目的，貸款還清后就應(yīng)該停止收費(fèi)，有的高速公路產(chǎn)權(quán)部門(mén)為了延長(zhǎng)收費(fèi)期限，會(huì)通過(guò)各種辦法把此類(lèi)公路轉(zhuǎn)變?yōu)椤敖?jīng)營(yíng)性公路”，這對(duì)于高速公路的使用者顯然是不利的，類(lèi)似的收費(fèi)性質(zhì)改變應(yīng)該聽(tīng)取公眾意見(jiàn)。如據(jù)媒體報(bào)道首都機(jī)場(chǎng)高速當(dāng)初立項(xiàng)時(shí)是“政府收費(fèi)還貸公路”，不以營(yíng)利為目的，但建成收費(fèi)3年多后，北京市政府把該公路的性質(zhì)改為“經(jīng)營(yíng)性公路”，并重新核定了30年的收費(fèi)權(quán)。類(lèi)似的還有京石高速公路北京段等收費(fèi)公路。

二是高速公路的治理?yè)矶麓胧?yīng)該可能的聽(tīng)取公眾意見(jiàn)。在我國(guó)某些流量比較大的高速公路路段，擁堵已經(jīng)成為一種司空見(jiàn)慣的現(xiàn)象。如媒體廣泛報(bào)道的京藏高速、廣深高速等。至于擁堵的原因，最根本的當(dāng)然是車(chē)流量的急劇增加，但是除此之外，也有收費(fèi)站、出入口設(shè)置不合理、分流措施不到位等因素，對(duì)于類(lèi)似問(wèn)題應(yīng)盡可能的聽(tīng)取公眾意見(jiàn)。如據(jù)媒體報(bào)道民間有大量的呼聲建議盡快取消廣深高速收費(fèi)，免費(fèi)放行，打開(kāi)出入口的瓶頸。對(duì)于類(lèi)似的建議，管理部門(mén)應(yīng)該進(jìn)行考量。

三是高速公路非緊急情況下的限行措施應(yīng)該事前聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)。根據(jù)法律的一般原理，當(dāng)作出不利決定時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽(tīng)取對(duì)方的意見(jiàn)。若非緊急情況，擬限行的時(shí)間、路段、原因等應(yīng)該通過(guò)媒體、公告等方式告知公眾，使得公眾可以發(fā)表意見(jiàn)，對(duì)于公眾的合理化的建議應(yīng)該采納，必要時(shí)可能對(duì)擬限行的決定作出變更。

四是高速公路測(cè)速點(diǎn)的設(shè)置，應(yīng)該事先聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)。通過(guò)技術(shù)手段對(duì)高速公路進(jìn)行管理是比較常見(jiàn)的，如在高速公路上超速是最普遍的一種車(chē)輛違法現(xiàn)象，因此設(shè)置測(cè)速點(diǎn)對(duì)車(chē)輛超速進(jìn)行拍照就成為很重要一種管理手段。但是如何科學(xué)的設(shè)置測(cè)速點(diǎn)卻是一個(gè)和公眾的安全出行密切相關(guān)的事項(xiàng)，充分聽(tīng)取公眾意見(jiàn)既可以保證測(cè)速點(diǎn)的設(shè)置更為科學(xué)合理，也可以起到事先告知的作用，有助于防止超速違法現(xiàn)象的出現(xiàn)。

五是高速公路行車(chē)安全的管理應(yīng)該多聽(tīng)取公眾的意見(jiàn)，采取公私協(xié)力的方式讓公眾真正參與到管理之中。高速公路上的行車(chē)安全是關(guān)乎生命和財(cái)產(chǎn)的重大問(wèn)題，近年來(lái)，高速公路上的重特大事故屢屢出現(xiàn)。而很多重大事故的發(fā)生都是由一些違章引起的，如在高速公路上倒車(chē)；客車(chē)在高速公路停車(chē)載客等。由于高速公路行車(chē)安全管理的特殊性，有很多違章行為交警并不能發(fā)現(xiàn)并制止，那么在這種情況下應(yīng)該調(diào)動(dòng)公眾的積極性，讓其協(xié)助交警來(lái)進(jìn)行安全管理。比如可以多采取行政獎(jiǎng)勵(lì)的方式鼓勵(lì)公眾舉報(bào)高速公路上發(fā)生的違章現(xiàn)象?，F(xiàn)在很多的車(chē)上有行車(chē)記錄儀，那么在高速公路上行駛時(shí)很容易把一些違章現(xiàn)象攝錄下來(lái)，對(duì)于提供相關(guān)影像的可以予以獎(jiǎng)勵(lì)。

四、公眾參與高速公路監(jiān)管的方式

一是聽(tīng)證。聽(tīng)證是一種常見(jiàn)的公眾參與方式，主要適用于對(duì)相對(duì)人權(quán)益有重大影響的行政事項(xiàng)。如上文提到的法律規(guī)定車(chē)輛通行費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該進(jìn)行聽(tīng)證。聽(tīng)證中需要重點(diǎn)注意的一個(gè)問(wèn)題是如何保證聽(tīng)證的公正性。解決這一問(wèn)題的基本思路是確保聽(tīng)證主持人的中立性。筆者認(rèn)為，對(duì)于政府貸款修建的高速公路收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)聽(tīng)證不宜由負(fù)責(zé)收費(fèi)的交通管理部門(mén)人員主持，可以由政府法制部門(mén)的人員作為聽(tīng)證主持人；對(duì)于特許企業(yè)修建并經(jīng)營(yíng)收費(fèi)的，可以由監(jiān)管的交通管理部門(mén)的人員作為主持人。同時(shí)，聽(tīng)證人員代表遴選機(jī)制應(yīng)該科學(xué)，應(yīng)該有充分的代表性。應(yīng)杜絕由行政機(jī)關(guān)指定聽(tīng)證代表的作法，類(lèi)似的做法一直為人們所詬病。

二是聽(tīng)取專(zhuān)家意見(jiàn)。高速公路監(jiān)管部門(mén)應(yīng)該多聽(tīng)取專(zhuān)家的意見(jiàn)，因?yàn)閷?zhuān)家的意見(jiàn)往往更具專(zhuān)業(yè)性和科學(xué)性。比如收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和治堵措施等，相關(guān)領(lǐng)域的專(zhuān)家發(fā)表意見(jiàn)的空間都非常大。

三是利用座談會(huì)等形式聽(tīng)取公眾意見(jiàn)。相對(duì)于聽(tīng)證，座談會(huì)更為靈活和便利，高速公路管理部門(mén)在時(shí)間和地點(diǎn)上也容易安排，是不錯(cuò)的一種方式。

四是采取電話、網(wǎng)絡(luò)等方式聽(tīng)取公眾意見(jiàn)。對(duì)于公眾而言，這基本上是成本最低的一種形式，也是現(xiàn)代社會(huì)聽(tīng)取意見(jiàn)中常用的法律手段。需要強(qiáng)調(diào)的是聽(tīng)取公眾意見(jiàn)應(yīng)該有成熟的反饋機(jī)制，以防聽(tīng)取意見(jiàn)流于形式，甚至成為“作秀”的道具。高速公路管理部門(mén)對(duì)于意見(jiàn)采納與否等情況應(yīng)該向公眾定期公布，保證相關(guān)制度的實(shí)效性。

五是公眾以公私協(xié)力等形式直接參與到高速公路行政監(jiān)管過(guò)程之中。公眾參與意義上的公私協(xié)力主要是指公民、法人或其他組織運(yùn)用自己專(zhuān)有的技術(shù)或條件對(duì)行政機(jī)關(guān)的行政行為提供一定的便利，促使其有效實(shí)施的一種行為。此種意義上的公私協(xié)力在現(xiàn)代社會(huì)比較常見(jiàn)，出現(xiàn)這種情況的緣由主要包括：一是公共管理任務(wù)極大的復(fù)雜化，單靠行政機(jī)關(guān)有時(shí)候會(huì)力不從心，公眾的協(xié)助就會(huì)非常重要；二是行政職權(quán)行使的目的是為了公共利益和公共福祉，公眾為了自身權(quán)益的考量，會(huì)積極協(xié)助行政機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)行政目的；三是在現(xiàn)代給付行政的背景下，行政機(jī)關(guān)和公眾不再是單純的高權(quán)行政模式下管理者與被管理者的關(guān)系，更多的是一種服務(wù)與合作的關(guān)系，這為公私協(xié)力創(chuàng)造了一種很好的條件和氛圍，公眾也樂(lè)于協(xié)助行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為。我國(guó)現(xiàn)有的交通管理法律、法規(guī)中實(shí)際上是隱含著公私協(xié)力的規(guī)定的，如《道路交通安全法》第70條第1款規(guī)定：“在道路上發(fā)生交通事故，車(chē)輛駕駛?cè)藨?yīng)當(dāng)立即停車(chē)，保護(hù)現(xiàn)場(chǎng)；造成人身傷亡的，車(chē)輛駕駛?cè)藨?yīng)當(dāng)立即搶救受傷人員，并迅速報(bào)告執(zhí)勤的交通警察或者公安機(jī)關(guān)交通管理部門(mén)。因搶救受傷人員變動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)的，應(yīng)當(dāng)標(biāo)明位置。乘車(chē)人、過(guò)往車(chē)輛駕駛?cè)恕⑦^(guò)往行人應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助?！痹摋l中“乘車(chē)人、過(guò)往車(chē)輛駕駛?cè)?、過(guò)往行人應(yīng)當(dāng)予以協(xié)助”就充分體現(xiàn)了公私協(xié)力的精神。

關(guān)于高速公路管理法治化的理性思考

◆林雪標(biāo)福建省人民檢察院法學(xué)博士

一、邏輯起點(diǎn)：從關(guān)注免費(fèi)高速到透明高速

收費(fèi)問(wèn)題，是研討高速公路管理無(wú)法回避的首要問(wèn)題，更是論及管理法治化應(yīng)當(dāng)遵循的邏輯起點(diǎn)。新年之交，國(guó)內(nèi)首條高速滬嘉高速停止收費(fèi)的消息加深了公眾對(duì)于停止高速公路收費(fèi)的期待。期待之余，我們更該保持足夠清醒，進(jìn)行理性研判。

（一）免費(fèi)高速并非常態(tài)措施

深入探究不難發(fā)現(xiàn)，滬嘉高速停止收費(fèi)的舉動(dòng)雖然值得稱道，卻是預(yù)料之中。早在2011年6月，交通部等國(guó)家五部委聯(lián)合開(kāi)展收費(fèi)公路專(zhuān)項(xiàng)清理工作之時(shí)，滬嘉高速已在整改名單之列，此次推陳出新、取消收費(fèi)，無(wú)疑有著配合專(zhuān)項(xiàng)清理的重要原因。另外，基于路網(wǎng)規(guī)劃調(diào)整，上海對(duì)于取消收費(fèi)的滬嘉高速重新定位為城市快速路，而上海城市快速路都將以免費(fèi)為主，重新定位、改造的，也并不止滬嘉高速一條公路。可見(jiàn)，當(dāng)前高速公路取消收費(fèi)，乃是區(qū)域城市重新定位的可預(yù)見(jiàn)性抉擇，并非落實(shí)公路管理的常態(tài)措施。

（二）收費(fèi)高速具有現(xiàn)實(shí)國(guó)情

當(dāng)前，我國(guó)的收費(fèi)高速公路，有著政府還貸收費(fèi)公路和經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路之分。資料顯示，上世紀(jì)80年代初期，落后的交通運(yùn)輸成為我國(guó)改革開(kāi)放和經(jīng)濟(jì)建設(shè)的最大阻力，被稱作國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸產(chǎn)業(yè)。在國(guó)家投入極為有限的情況下，地方政府逐漸摸索實(shí)踐出“貸款修路、收費(fèi)還貸”的建設(shè)模式，政府還貸收費(fèi)公路、經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路大量出現(xiàn)，有力推動(dòng)高速公路事業(yè)的蓬勃發(fā)展，促使我國(guó)在短期內(nèi)扭轉(zhuǎn)交通運(yùn)輸?shù)穆浜竺婷?，為公眾出行帶?lái)極大便利，卻也為后續(xù)發(fā)展中頻頻出現(xiàn)的高速公路收費(fèi)高、亂收費(fèi)等現(xiàn)象埋下隱患。

（三）高速公路收費(fèi)亟待規(guī)范透明

誠(chéng)然高速公路收費(fèi)具有明顯國(guó)情因素，公眾仍然熱衷于探究細(xì)節(jié)，畢竟，高速公路收費(fèi)牽一發(fā)動(dòng)全局，直接影響國(guó)內(nèi)運(yùn)輸物流成本高低，與百姓生活息息相關(guān)。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確指出，加強(qiáng)城鄉(xiāng)市場(chǎng)流通體系建設(shè)，提高流通效率，降低物流成本；交通管理部門(mén)也已形成降低和規(guī)范路橋收費(fèi)的意見(jiàn)、制定降低收費(fèi)的目標(biāo)，但規(guī)章制度執(zhí)行不到位、不徹底仍然是較為普遍的問(wèn)題，京藏高速頻頻堵車(chē)與當(dāng)前的收費(fèi)失序現(xiàn)象不無(wú)關(guān)系。期待各地能夠?qū)φ章鋵?shí)，切實(shí)規(guī)范高速收費(fèi)方式、收費(fèi)年限及核算標(biāo)準(zhǔn)，達(dá)到規(guī)定年限的依法納入免費(fèi)高速之列，并通過(guò)具體方式向公眾加以說(shuō)明，從而消除公眾對(duì)于公路收費(fèi)的疑慮、督促責(zé)任部門(mén)加強(qiáng)規(guī)范管理。

二、司法進(jìn)路：厘清高速公路糾紛中的法律界限

（一）高速經(jīng)營(yíng)管理者應(yīng)當(dāng)承當(dāng)安全保障義務(wù)

安全保障義務(wù)概指從事經(jīng)營(yíng)活動(dòng)或者其他社會(huì)活動(dòng)的自然人、法人、其他組織，在經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所對(duì)消費(fèi)者、潛在的消費(fèi)者或者其他進(jìn)入服務(wù)場(chǎng)所的人，在應(yīng)盡的合理限度范圍內(nèi)依法承擔(dān)的使他人免受人身、財(cái)產(chǎn)損害的義務(wù)。最高人民法院《關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第6條明確規(guī)定了該項(xiàng)義務(wù)。賓館、商店、餐館、公園以及銀行、證券公司的營(yíng)業(yè)廳乃至高速公路、服務(wù)區(qū)、停車(chē)區(qū)等向公眾提供服務(wù)的場(chǎng)所，均屬服務(wù)場(chǎng)所；對(duì)服務(wù)場(chǎng)所負(fù)有安全保障義務(wù)的主體為服務(wù)場(chǎng)所的經(jīng)營(yíng)者，包括服務(wù)場(chǎng)所的所有者、管理者、承包經(jīng)營(yíng)者等對(duì)該場(chǎng)所負(fù)有法定安全保障義務(wù)或者具有事實(shí)上控制力的公民、法人或其他社會(huì)組織?！叭珖?guó)高速公路侵權(quán)第一案”乃至后續(xù)多起類(lèi)似案件，均是以高速公路經(jīng)營(yíng)管理部門(mén)敗訴而告終，無(wú)疑在司法路徑中確認(rèn)了高速公路經(jīng)營(yíng)管理者應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的安全保障義務(wù)，督促著經(jīng)營(yíng)管理部門(mén)在重整管理秩序中加以關(guān)注和重視。

（二）高速公路管理經(jīng)營(yíng)者的具體安全保障義務(wù)

主要包括硬件和軟件兩個(gè)方面。硬件方面：高速公路路面、服務(wù)區(qū)配套服務(wù)設(shè)施、設(shè)備應(yīng)當(dāng)安全可靠，符合國(guó)家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)要求；沒(méi)有國(guó)家強(qiáng)制標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)當(dāng)符合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)或者達(dá)到進(jìn)行此等場(chǎng)所所需安全標(biāo)準(zhǔn)。具體管理中，應(yīng)當(dāng)對(duì)高速公路盡到保養(yǎng)、維護(hù)職責(zé)，履行保障公路完好、安全、暢通的義務(wù)，努力為道路使用者提供安全、暢通的道路狀況，并根據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，做好道路巡查和清掃工作。軟件方面：一是消除內(nèi)部不安全因素。主要指高速公路經(jīng)營(yíng)管理者提供的服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)過(guò)程存在對(duì)駕乘人員人身或財(cái)產(chǎn)造成損害的危險(xiǎn)，如路面未及時(shí)維護(hù)致使車(chē)輛顛覆、不合理的驚險(xiǎn)未事先告知等。二是防范外部不安全因素。通過(guò)高速公路經(jīng)營(yíng)管理人員的服務(wù)工作，照顧、保護(hù)駕乘者的人身和財(cái)產(chǎn)安全不至遭受來(lái)自外界、第三人的侵害。三是不安全因素的提示、說(shuō)明、勸告、協(xié)助。對(duì)各種可能出現(xiàn)的傷害和意外情況等做出明顯的警示。如在交通事故多發(fā)地段，應(yīng)當(dāng)明確警示“事故多發(fā)區(qū)，小心駕駛”字樣的警示等。

（三）高速公路交通事故中的歸責(zé)方式

設(shè)定安全保障義務(wù)的目的在于平衡利益和分配社會(huì)正義，雖然當(dāng)前并無(wú)明文規(guī)定具體的追責(zé)方式，司法實(shí)踐仍然傾向于對(duì)較為弱勢(shì)一方的高速公路使用者進(jìn)行傾斜。由于收費(fèi)公路有政府還貸收費(fèi)公路、經(jīng)營(yíng)性收費(fèi)公路之分，收費(fèi)性質(zhì)不同，所形成的法律關(guān)系不盡相同，歸責(zé)方式亦有區(qū)別。簡(jiǎn)言之，前者收費(fèi)性質(zhì)為國(guó)家憑借公權(quán)力變相征收公路建設(shè)費(fèi)用于償還國(guó)家建設(shè)公路的貸款，其管理瑕疵造成的損害是基于公權(quán)力的侵權(quán)，屬于國(guó)家賠償范疇，司法實(shí)踐中變通為民事侵權(quán)責(zé)任，適用過(guò)錯(cuò)推定原則；后者收費(fèi)性質(zhì)則是特許經(jīng)營(yíng)權(quán)，使用者通過(guò)繳納費(fèi)用與公路經(jīng)營(yíng)管理者之間形成平等的合同關(guān)系，其管理瑕疵造成的損害屬于未履行合同約定義務(wù)，屬于違約責(zé)任范疇，以此督促管理人必須盡更大的管理注意義務(wù)。區(qū)分歸責(zé)方式，是立足管理現(xiàn)狀，對(duì)弱勢(shì)一方的受害人提供必要可行的傾斜性保護(hù)，也在一定程度上緩沖甚至避免了對(duì)安全保障義務(wù)人課以過(guò)重的無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任可能引發(fā)的消極影響。

三、現(xiàn)實(shí)抉擇：規(guī)范加強(qiáng)高速交通事故風(fēng)險(xiǎn)防范

（一）切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任感和大局觀

努力采用科學(xué)管理方法和先進(jìn)技術(shù)手段，提高公路管理水平，完善公路服務(wù)設(shè)施，盡可能地減少各類(lèi)交通安全事故的發(fā)生。在加強(qiáng)高速公路管理同時(shí)，管理經(jīng)營(yíng)者還應(yīng)著力提高法律意識(shí)和法律素質(zhì)，了解和掌握維護(hù)自身合法權(quán)益的合理渠道，主動(dòng)加強(qiáng)與相關(guān)部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，促成完善高速公路立法完善，減少適用模糊的制度規(guī)范或是籠統(tǒng)的法律原則可能帶來(lái)的消極影響，盡快制定出臺(tái)平衡和保護(hù)各方利益的較為具體的良法。

（二）規(guī)范加強(qiáng)路政巡查力度

督促路政部門(mén)加強(qiáng)及時(shí)合理的巡查，謹(jǐn)慎注意各類(lèi)安全隱患，通過(guò)高速公路全程監(jiān)控、路況信息適時(shí)發(fā)布等方式，及時(shí)發(fā)現(xiàn)、排除高速公路上的各類(lèi)危險(xiǎn)因素，確保道路安全暢通，減少各類(lèi)道路交通事故的發(fā)生。基于當(dāng)前較為不利的追責(zé)方式，路政巡查應(yīng)當(dāng)努力做到詳細(xì)、完整，發(fā)現(xiàn)隱患的應(yīng)當(dāng)做好現(xiàn)場(chǎng)記錄并及時(shí)采取臨時(shí)防護(hù)措施，切實(shí)消除影響行車(chē)安全的隱性因素，以免頻發(fā)的事故追責(zé)進(jìn)一步惡化公路管理秩序。

（三）探索設(shè)置專(zhuān)門(mén)法制機(jī)構(gòu)

在條件允許下，路段公司可考慮設(shè)置專(zhuān)門(mén)的法制機(jī)構(gòu)，具體負(fù)責(zé)高速公路相關(guān)法律、法規(guī)培訓(xùn)，代表管理部門(mén)起訴、應(yīng)訴，監(jiān)督教育內(nèi)部各部門(mén)的法紀(jì)遵守情況，進(jìn)行法制研究、法制交流等項(xiàng)工作。當(dāng)前，隨著高速公路建設(shè)的繁榮發(fā)展，各地高速公路公司資產(chǎn)份額在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)總量中所占比例明顯提高，規(guī)模、員工數(shù)量等指標(biāo)較大，而相應(yīng)地高速公路涉法糾紛也逐漸增多，影響高速公路管理法治化進(jìn)程。設(shè)立專(zhuān)門(mén)法制機(jī)構(gòu)的條件已經(jīng)漸趨成熟，也應(yīng)盡早提上議事日程。

（四）警醒高速公路管理中的公眾責(zé)任

當(dāng)我們熱議高速公路管理中的諸多失序行為，或許也應(yīng)當(dāng)冷靜反思秩序重整中的公眾責(zé)任。正如上文所述，高速公路管理法治化需要管理經(jīng)營(yíng)者付諸系列努力，卻也需社會(huì)公眾法治責(zé)任和文明交通意識(shí)的共同提高。高速公路管理者應(yīng)當(dāng)立足普及公路法律法規(guī)及高速公路行車(chē)常識(shí)，促使公眾知法守法，關(guān)注行車(chē)事項(xiàng)，保障文明安全行車(chē)；公眾媒體也應(yīng)力求輿論導(dǎo)向理性化，防止熱議事件偏離事實(shí)或是脫離理性爭(zhēng)議的基本軌道。

借鑒美國(guó)公司寬恕政策治理高速公路的“三高”

◆覃福曉廣西大學(xué)法學(xué)院講師法學(xué)博士

中國(guó)人民大學(xué)商學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)博士后

一、高速公路建設(shè)的成就和高成本、高回扣、高返修率

從上個(gè)世紀(jì)九十年代開(kāi)始，中國(guó)公路建設(shè)，特別是其中的高速公路投資數(shù)量之大、開(kāi)工項(xiàng)目之多舉世矚目。2011年12月30日召開(kāi)的2012年全國(guó)交通運(yùn)輸工作會(huì)議公布的數(shù)據(jù)顯示，截至2011年底我國(guó)高速公路總里程達(dá)8.5萬(wàn)公里，居世界第二位，僅次于美國(guó)，而且已經(jīng)相當(dāng)逼近美國(guó)，在今年或者最遲明年內(nèi)超過(guò)美國(guó)。

我們?cè)跒檫@些成績(jī)感到高興和自豪的同時(shí)，還有必要對(duì)已建成的公路質(zhì)量，對(duì)在過(guò)去建設(shè)這些高速公路的過(guò)程中出現(xiàn)過(guò)的不必要的浪費(fèi)進(jìn)行理性的思考。

由于種種原因，在部分高速公路建設(shè)當(dāng)中，出現(xiàn)較為嚴(yán)重的三高現(xiàn)象，即高成本、高回扣、高返修率。而出現(xiàn)上述的三高現(xiàn)象，一個(gè)重要的原因是，被稱為投資和建設(shè)領(lǐng)域的“陽(yáng)光法案”的《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》，在許許多多的高速公路建設(shè)當(dāng)中被成功規(guī)避，相當(dāng)一部分項(xiàng)目招投標(biāo)只是走過(guò)場(chǎng)，結(jié)果不少的高速公路建設(shè)成本被推高了還不算，拿了回扣的單位和個(gè)人因?yàn)槟昧巳说氖周洠ㄒ话銥楦咚俟饭こ淘靸r(jià)的5%-10%，當(dāng)然還有更高的），在質(zhì)量控制上不敢從嚴(yán)把關(guān)，這就像最高人民檢察院職務(wù)犯罪預(yù)防廳預(yù)防處處長(zhǎng)趙武安2011年12月初對(duì)《法制日?qǐng)?bào)》記者表示的有些建設(shè)工程的“六分之一甚至三分之一的工程款都拿去行賄了，這些工程的建設(shè)質(zhì)量可想而知?！?/p>

工程質(zhì)量得不到保證，高返修率就來(lái)了，嚴(yán)重的，有時(shí)甚至整條高速公路全部重建；不嚴(yán)重的，也可能影響高速公路本該有的最起碼的行車(chē)速度和安全度。因?yàn)檫@樣的案子比較多，例如，1996年以來(lái)，大陸31個(gè)省、市、自治區(qū)至少已有近半數(shù)的省區(qū)市的交通廳（局）廳長(zhǎng)在公路工程建設(shè)中因操縱招投標(biāo)過(guò)程并收受巨額賄賂被判十年以上有期徒刑、無(wú)期徒刑或者死刑，其中有的省竟然連續(xù)三四任廳長(zhǎng)前赴后繼，都在干預(yù)和插手公路工程，特別是高速公路建設(shè)工程的招投標(biāo)中，因收受巨額賄賂而倒下，這不能不引起我們極端重視，并想方設(shè)法將這一問(wèn)題盡快根本解決，其中也包括借鑒國(guó)外這方面的經(jīng)驗(yàn)。

二、美國(guó)打擊串謀招投標(biāo)

歐美國(guó)家的高速公路相當(dāng)普及，而且建設(shè)的質(zhì)量相當(dāng)好，使用壽命普遍都比較長(zhǎng)。其實(shí)，歐美以前也有人在包括高速公路的招投標(biāo)活動(dòng)中進(jìn)行串謀，但是這些國(guó)家最遲在七十年代至九十年代已經(jīng)找到了比較好的辦法大幅度地減少這種現(xiàn)象，即重罪重罰。

以美國(guó)為例。與我們的要求大不一樣，美國(guó)的官員、公司、公司職員不是要到了在招投標(biāo)中行賄受賄，或者損害國(guó)家、集體、公民的合法利益的，才構(gòu)成犯罪，才要被追究刑事責(zé)任，而是只要在招投標(biāo)中進(jìn)行了串通行為即被有罪起訴，一經(jīng)查實(shí)，公司被重罰，個(gè)人被判重罪?；蛘哌€沒(méi)有完全查實(shí)，但公司或個(gè)人為了爭(zhēng)取主動(dòng)，爭(zhēng)取寬大處理，或者為了避免被司法機(jī)關(guān)更深地挖掘，查出更多的有罪證據(jù)，或擔(dān)心后續(xù)的偵查活動(dòng)對(duì)公司造成更多的負(fù)面影響，往往早早認(rèn)罪，乖乖同意被判刑、被判罰金。

美國(guó)負(fù)責(zé)打擊招投標(biāo)串謀行為的是司法部下屬的反壟斷局。因?yàn)槊绹?guó)人認(rèn)為招投標(biāo)串謀行為是為了限制和排除競(jìng)爭(zhēng)，理應(yīng)由保護(hù)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)特性的反壟斷局來(lái)主管。當(dāng)然，在查處高速公路建設(shè)工程串謀招投標(biāo)過(guò)程中司法部經(jīng)常還會(huì)與聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）和美國(guó)交通部進(jìn)行密切的合作。

從1890年至2004年6月22日，參與串通投標(biāo)的公司要被判處100萬(wàn)美元以下的罰金，參與串通招投標(biāo)的個(gè)人或單位直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，要被判處不超過(guò)35萬(wàn)美元的罰金或不超過(guò)3年的有期徒刑（或并處）；根據(jù)2004年《反托拉斯刑事處罰加強(qiáng)與改革法》的規(guī)定，2004年6月22日或之后犯有該罪的，則可判處公司不超過(guò)一億美元的罰金，判處個(gè)人不超過(guò)一百萬(wàn)美元的罰金或不超過(guò)10年的有期徒刑。在一些情形下，因?yàn)榱P金要兩倍于壟斷協(xié)議實(shí)施期間所得或壟斷協(xié)議期間受害人的損失額，因此罰金完全有可能超過(guò)法律規(guī)定的罰金上限。例如，根據(jù)美國(guó)司法部2012年1月30日的布告，日本矢崎總業(yè)株式會(huì)社和日本電裝株式會(huì)社由于在投標(biāo)前通過(guò)開(kāi)會(huì)或談話協(xié)商投標(biāo)事宜，以及共同固定銷(xiāo)往美國(guó)的汽車(chē)零配件的價(jià)格，受到美國(guó)司法部的重罪指控后，矢崎總業(yè)株式會(huì)社同意繳納4.7億美元的罰金，電裝株式會(huì)社同意繳納7800萬(wàn)美元的罰金，同時(shí)，矢崎總業(yè)株式會(huì)社的四名高管同意被判處15個(gè)月至兩年的有期徒刑。

三、美國(guó)如何發(fā)現(xiàn)招投標(biāo)過(guò)程中的串謀

由于參與串通投標(biāo)行為的公司和個(gè)人為了防止被發(fā)現(xiàn)，都想盡一切辦法使這些犯罪行為變得十分隱蔽。更為重要的是，官方的打擊力度愈大，則參與串通投標(biāo)的公司和個(gè)人的反偵察愿望越強(qiáng)，而且反偵察能力也會(huì)相應(yīng)地得到重視和提高；在這種情況下，如果參與串通投標(biāo)的行為沒(méi)有被發(fā)現(xiàn)，或者沒(méi)有任何證據(jù)證明某個(gè)人、某個(gè)公司參與了串通招投標(biāo)，那么，法律即使再健全也是無(wú)濟(jì)于事的。

換個(gè)角度看，健全的制度本身就應(yīng)該有使搞串謀招投標(biāo)的公司和個(gè)人被發(fā)現(xiàn)并被繩之以法的保障制度。考慮到堡壘最容易從內(nèi)部被攻破，美國(guó)司法部于1978年出臺(tái)了一項(xiàng)政策，規(guī)定有串通投標(biāo)的公司與個(gè)人如果在調(diào)查中全力合作，可以得到寬恕。寬恕意味著對(duì)被揭露的行為不再進(jìn)行處罰，包括對(duì)公司可以免除罰金，對(duì)個(gè)人則可以免除罰金和牢獄之災(zāi)。由于主要指向公司，因此這項(xiàng)政策被起名為公司寬恕政策。

在這項(xiàng)政策出臺(tái)后的最初十多年，雖然在理論上講政策具有很大的吸引力，但是人們還是很少運(yùn)用這項(xiàng)政策，因此政策的優(yōu)越性遠(yuǎn)不能充分發(fā)揮出來(lái)。原因是寬恕申請(qǐng)能否獲得批準(zhǔn)存在著不確定性。尤其是如果司法部“預(yù)期”到即使沒(méi)有申請(qǐng)者幫助的條件下也能夠調(diào)查清楚案情，那么就會(huì)拒絕給予申請(qǐng)者以寬恕。結(jié)果，寬恕政策實(shí)施了15年，平均每年才只有大約一份寬恕申請(qǐng)。

1993年8月，美國(guó)司法部為了進(jìn)一步節(jié)約司法成本，提高執(zhí)法效率，使公司寬恕政策更易于操作、更有實(shí)在的吸引力，對(duì)其進(jìn)行了三個(gè)方面的重大修正：第一，如果沒(méi)有事先的調(diào)查，就自動(dòng)寬恕申請(qǐng)人；第二，即使司法部已經(jīng)開(kāi)始調(diào)查違法行為，公司仍有可能獲得寬恕；第三，公司一旦獲得寬恕，那么該公司所有提供合作的經(jīng)理、董事、職員也都可以自動(dòng)免于有罪起訴。

此外，美國(guó)司法部還為來(lái)部里申請(qǐng)寬恕的公司和個(gè)人保守秘密。包括提出寬恕申請(qǐng)者的身份和從申請(qǐng)者那里獲知的任何信息都將被嚴(yán)格保密。沒(méi)有得到申請(qǐng)者的事先同意，司法部將不得透露申請(qǐng)者的身份，除非有法院的命令授權(quán)。

修正案更清晰地規(guī)定了申請(qǐng)獲得批準(zhǔn)需要達(dá)到的條件，增加了透明度，從而大大減少了不確定性。修正后的政策由于增加了寬恕的確定性、可預(yù)期性，成為司法部反壟斷局“強(qiáng)大的發(fā)動(dòng)機(jī)”，公司寬恕政策也成為了“美國(guó)司法部最成功的寬恕政策”。修正案通過(guò)不久，涉嫌違法壟斷（包括串謀招投標(biāo)和串謀集體漲價(jià)）的公司提出寬恕的申請(qǐng)劇增到每月一至兩份！

最值得注意的，是寬恕政策修正案還允許對(duì)已經(jīng)開(kāi)始調(diào)查的案子也適用相應(yīng)的寬恕規(guī)定。如果政府絲毫沒(méi)有察覺(jué)串通投標(biāo)行為的存在，公司一般也不會(huì)去司法部申請(qǐng)豁免；而只有當(dāng)政府懷疑存在串通投標(biāo)行為時(shí)，公司才會(huì)有較強(qiáng)的動(dòng)機(jī)去申請(qǐng)豁免，其實(shí)這也是人之常情。

公司寬恕政策強(qiáng)調(diào)獲得寬恕的條件之一是司法部反壟斷局“還沒(méi)有從任何其它渠道獲得已被揭露的非法行為的信息”，這意味著在一個(gè)案子當(dāng)中，只對(duì)參與串通投標(biāo)行為的數(shù)個(gè)公司中的一個(gè)進(jìn)行寬恕！公司會(huì)僅僅由于擔(dān)心其他公司率先自首而“爭(zhēng)先”而且“恐后”地跑到司法部提出寬恕申請(qǐng)。

這就是“自首競(jìng)賽”效應(yīng)！

據(jù)司法部的報(bào)告稱，司法部經(jīng)常碰到這樣的事：在參與串通投標(biāo)的一個(gè)公司來(lái)自首后沒(méi)幾天，有時(shí)甚至不到一個(gè)工作日，就會(huì)有另一個(gè)同案公司也來(lái)到司法部自首。當(dāng)然，最終只有第一家來(lái)自首的公司獲得寬恕。雖然做的事一模一樣，但是，早到一步和晚到一步，所得到的待遇竟是如此的天壤之別！

從司法部的布告當(dāng)中可以看到，由于這一機(jī)制的存在，美國(guó)本土越來(lái)越少的公司和個(gè)人人敢以身試法，而高速公路建設(shè)過(guò)程中的假招投標(biāo)就更少了，至于官員在高等級(jí)公路建設(shè)中利用招投標(biāo)收受賄賂，那就更是鮮有所聞！

2004年8月11日，當(dāng)時(shí)的助理總檢察長(zhǎng)兼反壟斷局局長(zhǎng)休伊特·派特(R.Hewitt Pate)在堪薩斯城起訴密蘇里道路建設(shè)公司和該公司的副總裁在密蘇里的一次高速公路招標(biāo)活動(dòng)中與競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手串謀以獲得位于密蘇里州吉納維夫縣境內(nèi)標(biāo)值7百萬(wàn)美元的高速公路建設(shè)工程時(shí)說(shuō)，“美國(guó)的道路和橋梁用的是聯(lián)邦、州和地方的稅收建設(shè)的。我們的有罪追訴顯示我們懲罰公路建設(shè)行業(yè)損害競(jìng)爭(zhēng)性招投標(biāo)過(guò)程的反競(jìng)爭(zhēng)行為，嚴(yán)懲侵害美國(guó)納稅人利益的行為?！?/p>

從打擊招投標(biāo)中的串謀行為的美國(guó)司法部反壟斷局局長(zhǎng)的話，我們可以看出，在美國(guó)人看來(lái)：第一，美國(guó)的道路和橋梁用的是聯(lián)邦、州和地方的稅收建設(shè)的，這一點(diǎn)跟我們國(guó)家的情況是一樣的；第二，反壟斷局的有罪追訴說(shuō)明，美國(guó)非常珍惜公路建設(shè)招投標(biāo)過(guò)程中的競(jìng)爭(zhēng)特性，因?yàn)橹挥懈?jìng)爭(zhēng)，才可能導(dǎo)致更低的價(jià)格、更好的服務(wù)和更高的質(zhì)量，因此，任何損害招投標(biāo)過(guò)程的這種競(jìng)爭(zhēng)特性，都將是美國(guó)政府無(wú)法容忍的；第三，誰(shuí)也無(wú)權(quán)糟蹋美國(guó)納稅人的錢(qián)，無(wú)權(quán)侵害美國(guó)納稅人的利益，當(dāng)然也就不能拿納稅人的錢(qián)去做人情了。