潘榮坤

(廣東警官學(xué)院 公共管理系，廣東 廣州 510232)

當(dāng)前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型、體制轉(zhuǎn)軌、利益調(diào)整的特殊時期。利益格局的調(diào)整與社會控制模式的變更，社會分化與社會流動的加速，使社會矛盾和沖突日漸增多。而在這些群體性事件中，有一類事件被稱為無直接利益沖突事件，其“社會沖突的眾多參與者與沖突事件本身并沒有直接的利益訴求”，［1］近年來此類事件時有發(fā)生，其數(shù)量雖然并沒有普通的群體性事件多，但是其影響十分惡劣，一旦暴發(fā)，就會導(dǎo)致群體性事件迅速演化升級成大規(guī)模的社會沖突事件。而且無直接利益沖突的暴發(fā)一般都和干群關(guān)系有關(guān)，往往造成沖擊國家機關(guān)，圍攻政府工作人員，導(dǎo)致人員傷亡或者堵塞交通甚至引起社會局部騷亂等嚴(yán)重后果。無直接利益沖突已成為影響我國社會穩(wěn)定的重大隱患和病灶，也是我們構(gòu)建和諧社會所必須突破的障礙。而這一類事件其預(yù)警的困難及后期處置的要求對公安機關(guān)提出了較大的挑戰(zhàn)，過往的群體性事件處理方法往往無法處理這類事件，甚至?xí)U大和激化矛盾。

一、無直接利益沖突事件及其特征

對于群體性事件，學(xué)界對其的界定并不統(tǒng)一，實踐操作方面也有一套界定的標(biāo)準(zhǔn)，但是無論是法律的角度、政治學(xué)的角度、社會學(xué)的角度抑或是公安管理的角度，其界定都離不開群體、事件以及違法性與否等幾個要素，本文廣義地認(rèn)為群體性事件即是一定數(shù)量的集群成員在一定的條件下采取的特定時空場景下的集體行為。該類集體行為可能是違法的，也可能是合法的。

作為群體性事件的一種類型，無直接利益沖突事件，早在2006年，記者鐘玉明與郭奔勝發(fā)現(xiàn)“一些地方的社會矛盾呈現(xiàn)出‘無直接利益沖突’的特殊現(xiàn)象:社會沖突的眾多參與者與事件本身無關(guān)，只是表達、發(fā)泄一種情緒?！保?］學(xué)者于建嶸則認(rèn)為群體性事件可分為“維權(quán)行為、社會泄憤事件、社會騷亂、社會糾紛和有組織犯罪五類”，“其中最需要關(guān)注的就是事件的參與者，他們與誘發(fā)事件并‘無直接利益關(guān)系’，主要是一種‘泄憤性沖突’”［2］。一般意義上，可以這樣界定無直接利益沖突事件，是一種特殊的群體性事件，具備群體性事件的所有要素，同時其參與者體現(xiàn)了一種與事件的發(fā)生無直接利益性，事件的發(fā)生具有強烈的突發(fā)性以及事件的解決的綜合性的特點。

首先，參與者的無直接利益性。所謂參與者的無直接利益性，即參與群體性事件的主要成員并不是與事件的初始發(fā)生緣由有直接的利益關(guān)系，呈現(xiàn)出一種無直接利益關(guān)系特征，并且往往是即興參與。比如重慶萬州事件，起因只是兩個普通民眾之間的糾紛，卻引起了上萬人的參與;甕安事件同樣是一起學(xué)生溺水事件，卻造成了萬人參與的大型公共危機。

其次，事件發(fā)生的強烈突發(fā)性。常規(guī)的群體性事件，從有苗頭開始至活動的正式形成，往往有較長時間的醞釀，社會矛盾一般已經(jīng)通過各種途徑如訴訟、信訪、上訪等尋求解決，在無法解決并且群眾的情緒積蓄到一定程度后才發(fā)生群體性事件。但是無直接利益沖突事件，萬州事件、池州事件、大竹事件、瑞安事件、甕安事件等無直接利益沖突的事件都具有一個非常明顯的特征:事件的發(fā)生、發(fā)展以及處理結(jié)束時間都不長，短則幾天，長則月余。

最后，事件解決的綜合性。拆遷矛盾也好，征地矛盾也好，就業(yè)問題等有明確緣由的直接利益沖突事件，其處理模式是針對拆遷、征地、就業(yè)等具體的問題協(xié)商解決，群體性事件的處理相對簡單，周期也相對較短。但是無直接利益沖突事件，本質(zhì)上并不是無任何瓜葛和利益糾纏的事件，正如“事不關(guān)己高高掛起”所表述的，無任何關(guān)聯(lián)的事件與緣由一般形不成群體性事件，馬克思也指出“人們奮斗所爭取的一切，都是同他們的利益有關(guān)?！?。［3］82無直接利益沖突事件的參與者是紛繁復(fù)雜的，具有各種不同的利益訴求或者說是具有相同或相似的當(dāng)前的或者歷史的利益受損經(jīng)歷尋求一個平臺一并爆發(fā)，最終匯聚而成嚴(yán)重的往往是暴力性、破壞性很強的群體性事件。其解決，正如于建嶸所說，甚至“找不到磋商對象”。［4］不同的利益、多樣的訴求往往與當(dāng)?shù)氐拈L期社會生活環(huán)境尤其是政府密切相關(guān)，如甕安事件，貴州省委常委、政法委書記，公安廳廳長崔亞東就解析其深層次原因為“社會矛盾積累過多，群眾怨氣大;社會治安狀況不好，群眾意見大;執(zhí)政 (法)為民思想不牢，黨群、干群、警民關(guān)系緊張，公信力、滿意率低”。［5］故無直接利益沖突事件的解決并不是單方面單一部門能做到的，要采取以地方黨委政府為主體的多部門聯(lián)合的綜合性解決措施才能真正處理好這一類事件。

二、公安機關(guān)傳統(tǒng)處置的問題

以往公安機關(guān)處理無直接利益沖突事件往往存在一些問題，未能及時處理化解問題，甚至有時激化了矛盾，主要體現(xiàn)為:

第一，事件處理的前期，存在認(rèn)識誤區(qū)、情報盲區(qū)。認(rèn)識上存在“過硬”或“過軟”誤區(qū)。目前中國處于經(jīng)濟社會的轉(zhuǎn)型時期，而且人均GDP是處于1000至3000美元之間，社會矛盾和問題必然較之前多，導(dǎo)致群體性事件的頻發(fā)。一些地方領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為群體性事件是一些“刁民”所為，認(rèn)為他們有意與黨委、政府過不去，才會采取聚眾上訪、非法集會、游行、沖擊黨政機關(guān)、阻塞交通等過激行為，因此對他們不能遷就和手軟，必須“硬”起來。正是在這種心理支配下，一些地方在處置群體性事件的過程中，不問青紅皂白，動輒把公安機關(guān)推到最前面，要求公安機關(guān)出動警力和采取強硬措施解決問題。在相當(dāng)多的情況下，公安機關(guān)出面不但解決不了問題，反而容易被群體看成是“鎮(zhèn)壓”，導(dǎo)致激化矛盾，產(chǎn)生暴力沖突，甚至導(dǎo)致人身傷亡、財產(chǎn)損失，擴大事態(tài)，嚴(yán)重?fù)p害了黨和政府的形象。另有一些地方在處置群體性事件中，認(rèn)為群眾的要求有合理成分，一味采取“息事寧人”的態(tài)度，工作中不講原則的退讓，甚至對極少數(shù)煽動群體鬧事、打砸搶的為首分子，也不及時依法查究，直接導(dǎo)致的群體性事件的法律懲處不到位，客觀上助長了一些人“法不責(zé)眾”的心理。還有的地方領(lǐng)導(dǎo)片面理解“穩(wěn)定壓倒一切”的方針，為了粉飾太平和掩蓋矛盾，往往只注重眼前暫時解決問題，采取“花錢買平安”的作法，表面上看似阻止和緩解了事態(tài)的發(fā)展，其實并未從根本上解決矛盾，并給一些人造成“不鬧白不鬧、鬧了不白鬧”的心理錯覺，在社會上產(chǎn)生負(fù)面效仿效應(yīng)，造成群體性事件頻頻發(fā)生。

情報信息工作往往存在盲區(qū)。有關(guān)部門沒有在一些容易引發(fā)事端的重點行業(yè)、重點部位，建立起靈敏高效的情報信息渠道，導(dǎo)致情報信息和陣地控制的基礎(chǔ)工作十分薄弱。發(fā)生群體性事件后，難以及時獲取深層次、內(nèi)幕性、高質(zhì)量的情報信息，在情報信息的來源上缺失了。即使現(xiàn)有的部分信息，由于在信息的傳遞和處理上的不合理，也導(dǎo)致現(xiàn)有的情報信息未發(fā)揮其功用，遑論情報主導(dǎo)警務(wù)了。

第二，在事件的處理過程中，存在反應(yīng)遲滯、配合不當(dāng)、處置不穩(wěn)以及執(zhí)法不公的問題。決策體系上的層層匯報以及指令的層層下達消耗過多的時間，處置隊伍的臨時抽調(diào)調(diào)整的整合時間較長等導(dǎo)致了在信息掌握之后，處置的速度往往跟不上事態(tài)的發(fā)展;事件處置力量是臨時抽調(diào)組成，相互陌生的關(guān)系狀態(tài)，其處置行動的展開多是各自為戰(zhàn)，協(xié)同支持配合很少，難以形成整體合力。所以會在一些事件個案的處置現(xiàn)場看到個別正在受到鬧事者攻擊的警員或小組常常孤軍奮戰(zhàn)，未能及時得到有力的警務(wù)支持與協(xié)助，周邊其他小組的警員多處于觀望狀態(tài)。這種散亂的處置情形容易助長鬧事者的哄鬧氣焰，削弱警隊在處置現(xiàn)場的威懾氣勢，不利于事件的平息。［6］一些傳統(tǒng)思維導(dǎo)致部分公安機關(guān)在處置一些民事糾紛或刑事案件時，出于種種“考慮”，沒有秉公處置，引發(fā)民眾對公權(quán)力不信任，導(dǎo)致社會怨氣積聚，某些突發(fā)事件成為“導(dǎo)火索”，最終引發(fā)沖突。［7］

第三，事件后期缺乏有效的追蹤處理，未能及時化解暫時“壓制”的一些問題，是壓服而不是理服，治標(biāo)而不治本，往往導(dǎo)致下一次且可能是更嚴(yán)重的沖突事件。

三、公安機關(guān)新型介入機制的構(gòu)建

著眼于社會發(fā)展的歷史進步的標(biāo)準(zhǔn)，可以發(fā)現(xiàn)群體性事件對社會的影響是雙重的，其中一些群體性事件導(dǎo)致了社會功能的失調(diào)，而另外一些群體性事件對社會的發(fā)展起到了推動作用，群體性事件對社會的負(fù)面影響最明顯的是造成社會功能的失調(diào)。［8］23－25正如甕安事件發(fā)生后，貴州省公安部門成立了“打黑除惡”工作領(lǐng)導(dǎo)小組，通過一年多的嚴(yán)打整治，打黑除惡、打擊吸毒販毒、整頓作風(fēng)等措施取得了良好效果，甕安縣社會治安大為好轉(zhuǎn)，據(jù)貴州省統(tǒng)計局2009年度安全感調(diào)查顯示，群眾安全感從2007年的59.09%上升至2009年的95.57%。［9］故對于無直接利益沖突事件，認(rèn)識上一方面是既要控制其危害，也要引導(dǎo)其產(chǎn)生有益的影響;另一方面是意識清楚在現(xiàn)代化的過程中必然會存在不穩(wěn)定，不可能消除群體性事件，只能著眼于減少與控制。正如美國政治學(xué)家亨廷頓所指出，“一個高度傳統(tǒng)化的社會和一個已經(jīng)實現(xiàn)了現(xiàn)代化的社會，其社會運行是穩(wěn)定而有序的，而一個處在社會急劇變動、社會體制轉(zhuǎn)軌的現(xiàn)代化之中的社會 (或曰過渡性的社會)，往往充滿著各種社會沖突和動蕩”。［10］40－41

針對無直接利益沖突事件這一不同于傳統(tǒng)群體性事件的新情況，公安機關(guān)不能一成不變，應(yīng)構(gòu)建新型的介入處理機制:時間介入機制、空間介入機制以及人員介入機制三個方面的機制。

(一)時間介入機制

公安機關(guān)對無直接利益沖突事件應(yīng)避免以往的“被動響應(yīng)式”處理，時間上必須在事件發(fā)生之前著手介入。這一時間介入機制主要從以下兩個方面入手:

1.情報主導(dǎo)警務(wù)機制。情報導(dǎo)向警務(wù)產(chǎn)生于20世紀(jì)90年代的歐美各國，是主動先發(fā)警務(wù)模式的一種延續(xù)，主要基于情報信息的收集、處理以及以情報信息主導(dǎo)行動的一種模式。信息的收集利用方面應(yīng)建立全方位、立體化的信息收集、存儲、分析與利用的體系。信息應(yīng)對上既要健全上下相通、左右相聯(lián)、公秘結(jié)合的信息網(wǎng)絡(luò)，又要建立人聯(lián)絡(luò)，機聯(lián)網(wǎng)，人機相結(jié)合的信息平臺。黨委、政府、公安、安全、地震、氣象、軍分區(qū)等重點單位實施聯(lián)網(wǎng);政情、敵情、社情、民情進行綜合收集研判;重點人員、重點群體，重點單位、重點地區(qū)、重點時期實施監(jiān)控。廣泛收集重點時期的各種信息，爭取時間和空間上的超前性。成立危機研判中心，加強敵情、社情、氣象、地質(zhì)等情況調(diào)研，分析各種危機的規(guī)律和特點，綜合設(shè)計應(yīng)對策略。定期和不定期召開聯(lián)席會，分析研判預(yù)警信息，同時進行網(wǎng)上分析和比對，為預(yù)防和處置危機提供支持?？偟膩碇v，這一層面上應(yīng)力求:一是信息的準(zhǔn)確、及時、全面、持續(xù)的收集;二是信息的充分、共通、比較、有效地分析研判，為行動提供指南。

2.預(yù)防、化解機制。群體性事件都是由各種消極因素、各種社會矛盾、沖突極化所引發(fā)的，產(chǎn)生原因多、參與人員復(fù)雜、表現(xiàn)形式多、事態(tài)變化快，預(yù)防和解決起來工作量大、政策性強、難度大，僅靠公安機關(guān)一家很難預(yù)防和妥善解決，且無論哪個部門也無法包攬。［11］206而無直接利益沖突事件這一特征尤為明顯，其無直接利益性與強烈的突發(fā)性事實上是一種長期積累的問題與矛盾在一個特定的時機與條件下的突然爆發(fā)，其根源和問題并不是一時一事，觸發(fā)其發(fā)生的當(dāng)時事件充其量也就是一定意義上的導(dǎo)火索。因此，基于充分分析研判的有效信息，公安機關(guān)作出一定的“預(yù)處理”顯得十分迫切。而這一“預(yù)處理”，根據(jù)前文已分析的無直接利益沖突事件處理的綜合性特點，應(yīng)立足于兩點:一是體系內(nèi)綜合包括公安機關(guān)在內(nèi)的政府力量，公安機關(guān)應(yīng)提出并建議相應(yīng)的政府職能部門重視并主動糾正不當(dāng)?shù)?、引起問題的行政作為或不作為，并與相應(yīng)的政府職能部門一并共同協(xié)商化解導(dǎo)致群眾利益受損的矛盾與問題;二是在社會管理創(chuàng)新背景下，公安機關(guān)應(yīng)引入新型的渠道和力量共同應(yīng)對無直接利益沖突事件，因為公安機關(guān)社會管理創(chuàng)新，應(yīng)該跳出公安機關(guān)，在公安機關(guān)外的立場上看并引入社會組織力量，培育社會自治能力。“公民社會組織將有助于形成社會力量與政府力量互補的社會矛盾化解機制。公民社會組織對和諧社會的矛盾化解作用具體說來，可以形成利益表達機制、社會公正維護機制、社會協(xié)調(diào)發(fā)展機制?！保?2］治理理論認(rèn)為對社會的治理應(yīng)充分發(fā)揮政府、企業(yè)、社會組織等多中心的功能，拋開單一的政府統(tǒng)治模式，而這也正是社會管理創(chuàng)新的題中之意。

(二)空間介入機制

公安機關(guān)在處理無直接利益沖突事件時，在空間介入機制上，應(yīng)摒棄過去的“主動越位”與“被動越位”誤區(qū)，準(zhǔn)確定位，精確介入。

無直接利益沖突事件的產(chǎn)生和發(fā)展有很深的當(dāng)?shù)匕l(fā)展過程的長期問題烙印，公安機關(guān)作為政府的一個職能部門，既要防止“主動越位”，又要注意“被動越位”，依法、依權(quán)、依職處理，做到合法、合理、合規(guī)。所謂“主動越位”，就是說公安機關(guān)大包大攬，在事件現(xiàn)場一個部門代表了整個政府機關(guān)，處理不屬于其職能范圍的問題，尤其是無直接利益沖突事件一類，涉及的政府部門和問題必然較復(fù)雜，甚至有些是多部門、歷史遺留的問題，公安機關(guān)承攬下來，必定是處理不好，吃力不討好;所謂“被動越位”，就是說地方領(lǐng)導(dǎo)認(rèn)為公安機關(guān)出動見效快，事事把公安機關(guān)擺在一線，造成公安機關(guān)與人民群眾矛盾尖銳，而且只是短期內(nèi)壓制了矛盾和問題，正如趙鼎新所說“一個允許沖突表達的社會更加具有彈性，因而更加持續(xù)穩(wěn)定，一個不允許沖突表達的社會只會積累沖突的能量，而沖突一旦表達出來，對原來的社會體制將是毀滅性的”。［13］302短期壓制的結(jié)果可能會是毀滅性的。

公安機關(guān)的職能限于“公安機關(guān)是黨委、政府的參謀和助手，現(xiàn)場秩序的維護者，查處違法犯罪的執(zhí)法者，宣傳法律的疏導(dǎo)教育者?！保?4］在處理體系上，應(yīng)當(dāng)是地方黨委政府為主體的、公安機關(guān)及其他相關(guān)職能部門協(xié)助的共同處理體系。因此，在空間介入機制上，公安機關(guān)應(yīng)恪守職責(zé)，準(zhǔn)確定位，維護秩序，控制場面，既不“越位”，也不“缺位”，處置“到位”即可。

(三)人員介入機制

在無直接利益沖突事件的人員介入機制層面上，主要體現(xiàn)為三個方面的內(nèi)容:內(nèi)部力量的整合機制，其他國家與政府力量的合作機制以及社會組織與公民力量的引入機制。內(nèi)部力量的整合機制主要指的是公安機關(guān)內(nèi)部力量在應(yīng)對無直接利益沖突事件時，各個派出所、不同警種之間的整合，形成一股力量而不是散沙狀，似“個別正在受到鬧事者攻擊的警員或小組常常孤軍奮戰(zhàn)，未能及時得到有力的警務(wù)支持與協(xié)助，周邊其他小組的警員多處于觀望狀態(tài)?！保?5］

其他國家與政府力量的合作機制主要指的是應(yīng)制定一套預(yù)案，并有一定的演練，明確在何種狀況下，從何處調(diào)集何種力量，調(diào)集的路線、合作的方式等應(yīng)有明確的規(guī)范。通過預(yù)案與一定程度的實戰(zhàn)演習(xí)，必要時最大限度地、高效發(fā)揮武警力量乃至軍隊力量的功能。

社會組織與公民力量的引入機制。社會組織與公民往往能在政府大船不易進入的領(lǐng)域發(fā)揮其靈活機動的高效功能。如在輿論引導(dǎo)上，過往的無直接利益沖突事件往往存在一個“誤輿論”的發(fā)酵與形成時段，在這一時段內(nèi)，政府機關(guān)及公安機關(guān)往往未能及時正確引導(dǎo)輿論，到時群眾“不明真相”，此時如有有責(zé)任心的媒體記者、公民個人、社會組織等參與正確信息的發(fā)布與傳播，其輿論導(dǎo)向作用較之于當(dāng)時“政府不被信任”情境下的信息發(fā)布存在巨大的差別，甚至能直接扭轉(zhuǎn)輿論的風(fēng)向標(biāo)。

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