杜 娟

吉林省舒蘭市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)室，吉林 舒蘭 132600

縣級(jí)中心城控制性詳細(xì)規(guī)劃初探

杜 娟

吉林省舒蘭市城鄉(xiāng)規(guī)劃設(shè)計(jì)室，吉林 舒蘭 132600

控制性詳細(xì)規(guī)劃（簡(jiǎn)稱：控規(guī)）發(fā)揮著向上落實(shí)城市總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃，向下引導(dǎo)和控制項(xiàng)目建設(shè)的重要作用。因此本文著眼于縣級(jí)中心城區(qū)控規(guī)的編制，通過(guò)全面分析我國(guó)城市化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展所面臨的新形勢(shì)、新要求，明確了城市規(guī)劃的新責(zé)任和新任務(wù)，并就當(dāng)前我國(guó)城市規(guī)劃編制和管理過(guò)程中，尤其是縣級(jí)城市規(guī)劃建設(shè)中存在的問(wèn)題和不足提出了作者的看法和認(rèn)識(shí)，最后提出了相關(guān)建議。

縣級(jí)市；控制性詳細(xì)規(guī)劃；城鎮(zhèn)化

1 城鎮(zhèn)化建設(shè)面臨的新形勢(shì)及新要求

1.1 城市化、城鎮(zhèn)化的進(jìn)程日益加快

我國(guó)正處在“十二五”國(guó)民經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綱要實(shí)施的新形勢(shì)下，對(duì)全面推進(jìn)城市化、城鎮(zhèn)化提出了新的發(fā)展目標(biāo)與任務(wù)；特別是繼續(xù)推進(jìn)和全面深化改革開(kāi)放、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)新體制不斷自我完善，更加促進(jìn)了城市化、城鎮(zhèn)化建設(shè)新發(fā)展。隨之而來(lái)的是城市及縣級(jí)中心城區(qū)人口日益增多，城鎮(zhèn)用地需求不斷擴(kuò)大，城鎮(zhèn)體系不斷健全與完善。

1.2 經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)城鎮(zhèn)化建設(shè)

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)多元化并存與發(fā)展，直接成為城市化建設(shè)及城鎮(zhèn)化建設(shè)和發(fā)展的新動(dòng)力。個(gè)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、城鄉(xiāng)企業(yè)的發(fā)展、合資企業(yè)的發(fā)展，推動(dòng)了城市建設(shè)格局的變化和新的調(diào)整，這也促使多元化經(jīng)濟(jì)體制與城市化建設(shè)進(jìn)一步完善；隨著招商引資項(xiàng)目的不斷引進(jìn)，新城區(qū)、特別是開(kāi)發(fā)區(qū)建設(shè)開(kāi)辟了新的城市用地發(fā)展新途徑和空間，隨之將產(chǎn)生新的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益；城市化進(jìn)程的不斷加快，提供了更多的就業(yè)崗位，吸引了農(nóng)村勞動(dòng)力大量進(jìn)入城市與城鎮(zhèn)，這將有力保證城市發(fā)展對(duì)勞動(dòng)力的需求。特別是城市土地有償使用及房地產(chǎn)大量開(kāi)發(fā)，極大的推動(dòng)了城市住宅、市政及公共設(shè)施的建設(shè)步伐和速度，城市規(guī)劃編制體系的完善，發(fā)揮控規(guī)對(duì)建設(shè)的引導(dǎo)就顯得更為重要。

1.3 城市建設(shè)快速發(fā)展的需要

城市管理體制改革帶來(lái)了各種新變化與新轉(zhuǎn)變。即:城市用地管理的轉(zhuǎn)變和城市開(kāi)發(fā)改建方式的轉(zhuǎn)變，使城市建設(shè)、縣級(jí)中心城鎮(zhèn)建設(shè)、按照城市規(guī)劃有序的進(jìn)行，必將日益凸現(xiàn)良好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。同時(shí)，在一些地方和一些城市由于片面追求經(jīng)濟(jì)效益和高利潤(rùn)，導(dǎo)致城市建設(shè)容積率、建筑高度、建筑密度、人口密度等諸方面的人為失控，直接損害了社會(huì)的整體利益。這就要求，必須制定有效的引導(dǎo)和控制管理城市開(kāi)發(fā)建設(shè)規(guī)劃，其中包括詳細(xì)建設(shè)要素控制，達(dá)到保證經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和環(huán)境效益的高度統(tǒng)一?？茖W(xué)、合理的城市規(guī)劃是引導(dǎo)城市協(xié)調(diào)發(fā)展的關(guān)鍵，對(duì)此，必須進(jìn)一步完善城市管理法規(guī)體系，健全城市規(guī)劃的法制化體制。

2 縣級(jí)中心城區(qū)建設(shè)現(xiàn)狀與傳統(tǒng)規(guī)劃實(shí)施存在的問(wèn)題

2.1 規(guī)劃依據(jù)缺陷與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求的矛盾

一些地方的總體規(guī)劃修編工作跟不上城市發(fā)展與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求，傳統(tǒng)規(guī)劃直接阻礙了城鎮(zhèn)化建設(shè)的全面實(shí)施，必然造成規(guī)劃依據(jù)不足。城市中的規(guī)劃是對(duì)城市總體布局的考量，不可能對(duì)每一個(gè)地塊，提出比較詳細(xì)明確的規(guī)劃要求，詳細(xì)規(guī)劃設(shè)計(jì)如果對(duì)規(guī)劃范圍內(nèi)外的現(xiàn)狀、環(huán)境、發(fā)展功能、建設(shè)配套等一系列問(wèn)題的整體綜合研究不夠，就容易脫離總體規(guī)劃、脫離實(shí)際，甚至缺乏地方特點(diǎn)和城市建設(shè)特色，其結(jié)果還會(huì)造成建設(shè)性的破壞，這是十分可怕的。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，無(wú)論是城市建設(shè)、中心城建設(shè)還是村鎮(zhèn)建設(shè)的不確定因素，往往是不可預(yù)期的。在這種情況下，也不可能按照一個(gè)固定的模式進(jìn)行規(guī)劃，尤其是在建設(shè)計(jì)劃、任務(wù)、投資等均未落實(shí)的情況下，編制的詳細(xì)規(guī)劃就很容易出現(xiàn)脫離實(shí)際，甚至出現(xiàn)靈活性差的后果。對(duì)此，這種傳統(tǒng)的詳細(xì)規(guī)劃將遠(yuǎn)不能適應(yīng)城市建設(shè)和村鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展的需要，這就要求我們規(guī)劃立法部門(mén)、規(guī)劃主管部門(mén)、規(guī)劃設(shè)計(jì)部門(mén)，在實(shí)踐中認(rèn)真探索加以解決。

2.2 城市體制改革的新變化與規(guī)劃管理的可操作性缺失

隨著城市體制改革的不斷深入，給城市建設(shè)帶來(lái)許多新的變化，主要反映在城市用地管理上新的轉(zhuǎn)變，將過(guò)去無(wú)計(jì)劃撥用地調(diào)整為有計(jì)劃用地，零星分散撥地變?yōu)槌善瑩艿?，無(wú)償使用土地變?yōu)橛袃斒褂猛恋?，單純行政行為管理變?yōu)樾姓⒔?jīng)濟(jì)、法律并用的手段。這就要求，在撥地開(kāi)發(fā)前提出明確而詳細(xì)的規(guī)劃要求和控制指標(biāo)。由于城市開(kāi)發(fā)改建方式的轉(zhuǎn)變，過(guò)去零星建設(shè)的“見(jiàn)縫插針”，直接影響城市布局的合理有序和城市風(fēng)貌的完整性，造成市政公用設(shè)施建設(shè)的不配套、不完善、環(huán)境質(zhì)量差等問(wèn)題。當(dāng)前，急需要求制定出有效的引導(dǎo)和控制管理城市開(kāi)發(fā)建設(shè)的規(guī)劃等。

在規(guī)劃編制、設(shè)計(jì)與規(guī)劃管理實(shí)施中，監(jiān)管城市規(guī)劃的意圖要通過(guò)規(guī)劃管理來(lái)實(shí)現(xiàn)，但由于總體規(guī)劃過(guò)于原則化，詳細(xì)規(guī)劃又缺乏靈活性和彈性，在執(zhí)行規(guī)劃管理的過(guò)程中，勢(shì)必出現(xiàn)規(guī)劃的可操作性不夠，受人為的因素影響較大，甚至因?yàn)樽非髥渭兊慕?jīng)濟(jì)利益而放棄了規(guī)劃的基本原則，使城市建設(shè)受到不可估量的損失，這些應(yīng)引起人們的思考與解決。

2.3 城鎮(zhèn)化建設(shè)中控制性詳細(xì)規(guī)劃存在的問(wèn)題急待引起關(guān)注

就縣級(jí)中心城區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃總體而言，主要問(wèn)題是：總體規(guī)劃與控制性詳細(xì)規(guī)劃缺乏科學(xué)的銜接，總規(guī)的原則性與詳規(guī)的靈活性缺乏合理的彈性。一是在控制性詳細(xì)規(guī)劃的制定與執(zhí)行和修改，缺乏法制化程序，缺乏法制力保證，甚至缺乏公開(kāi)和公眾參與的程序，在實(shí)際工作中容易受到各方面不同干擾，同時(shí)又缺少有效的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)和相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，對(duì)市場(chǎng)的公平性產(chǎn)生負(fù)面影響。同時(shí)在規(guī)劃編制程序上，控制性詳細(xì)規(guī)劃延續(xù)了規(guī)劃體系內(nèi)部化操作方式，并且由于編制周期縮短而更加強(qiáng)化，便加深了規(guī)劃與公眾之間的本已存在的隔閡。二是控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制與執(zhí)行本應(yīng)為政府行為，代表全民利益，但在實(shí)施過(guò)程中，一些地方的行政主管部門(mén)將控制性詳細(xì)規(guī)劃的編制由開(kāi)發(fā)商委托、控制和決定，成為為局部或直接為某單位或?yàn)槟硞€(gè)人服務(wù)的工具。三是在規(guī)劃實(shí)施上控制性詳細(xì)規(guī)劃放棄整體控制而取地塊控制，無(wú)暇顧及建設(shè)策略而追求“全覆蓋”，妥協(xié)與市場(chǎng)選擇的無(wú)序性和隨意性。四是在編制內(nèi)容上，控制性詳細(xì)規(guī)劃存在過(guò)分追求可“操作性”，這樣只能滿足開(kāi)發(fā)建設(shè)的基本功能而對(duì)城市建設(shè)的地方特點(diǎn)、城市特色、城市美學(xué)和人的行為環(huán)境涉及甚少，其結(jié)果就會(huì)造成城市景觀混亂與城市特色的消失，長(zhǎng)此下去，城市建設(shè)就沒(méi)有新的生機(jī)和活力。

3 控制性詳細(xì)規(guī)劃今后發(fā)展建議

3.1 突出控規(guī)的法定作用

鑒于目前我國(guó)控制性詳細(xì)規(guī)劃屬于規(guī)劃部門(mén)編制的技術(shù)文件，其審批也是由各級(jí)人民政府進(jìn)行，尚達(dá)不到法律條文的地位。這樣，在管理中就不可避免的迫于壓力而進(jìn)行不斷調(diào)整。一方面要完善城市規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定，通過(guò)法定程序加以明確和肯定，有國(guó)家強(qiáng)制力保證法規(guī)作總體控制。另一方面在控制規(guī)劃的基礎(chǔ)上制定法定圖則，它也是通過(guò)立法產(chǎn)生的法律成果。

3.2 培養(yǎng)一支高素質(zhì)的規(guī)劃管理隊(duì)伍

這是規(guī)劃、建設(shè)與管理工作中的重中之重。這就需要一方面從中央部委到地方各級(jí)主管部門(mén)，要有計(jì)劃、定期培訓(xùn)，從省級(jí)到鄉(xiāng)鎮(zhèn)各級(jí)地方主管領(lǐng)導(dǎo)干部及其相關(guān)部門(mén)管理人員，應(yīng)學(xué)習(xí)掌握國(guó)家和地方相關(guān)法律法規(guī)，每年進(jìn)行一次考試，合格后方能在工作崗位上任職。另一方面由各級(jí)主管部門(mén)指定相關(guān)院校和培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，每年定期分批對(duì)各級(jí)規(guī)劃設(shè)計(jì)及其管理人員進(jìn)行培訓(xùn)、定期考試，一律實(shí)行持證上崗。

3.3 完善公眾參與制度

公眾包括各種利益團(tuán)體、專業(yè)團(tuán)體、社會(huì)團(tuán)體、社區(qū)和廣大市民，不僅控制性詳細(xì)規(guī)劃的實(shí)施過(guò)程要引入公眾參與，其編制過(guò)程也應(yīng)反映公眾的意愿和要求，方能達(dá)到預(yù)期的目的和效果，使控制性詳細(xì)規(guī)劃做到更加公開(kāi)、公平、公正。

3.4 增強(qiáng)規(guī)劃的科學(xué)性、合理性和可操作性

有必要在控制性詳細(xì)規(guī)劃編制階段，加強(qiáng)技術(shù)分析，這也有助于市政府建立可持續(xù)發(fā)展的調(diào)控機(jī)制。與控制性詳細(xì)規(guī)劃密切有關(guān)的規(guī)劃管理技術(shù)規(guī)定，土地使用強(qiáng)度控制，控制性詳細(xì)規(guī)劃的技術(shù)經(jīng)濟(jì)分析等問(wèn)題，都是規(guī)劃相關(guān)人員必須了解和可能遇到的重要問(wèn)題。同時(shí)還需要進(jìn)一步研究，控制性詳細(xì)規(guī)劃的內(nèi)容深度問(wèn)題。然而，對(duì)不同規(guī)模、不同特點(diǎn)的城市，以及同一城市內(nèi)，不同區(qū)域的控制性詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)采取不同深度、做法和要求，采取不同方式進(jìn)行調(diào)控，以擴(kuò)大控制性詳細(xì)規(guī)劃的覆蓋面，以適應(yīng)市場(chǎng)對(duì)建設(shè)用地的需要。

[1]城市規(guī)劃資料集（第4分冊(cè)、控制性詳細(xì)規(guī)劃.

[2]中國(guó)建筑工業(yè)出版社（2002）第067182號(hào).

10.3969/j.issn.1001-8972.2012.20.100