王友云

（銅仁學(xué)院，貴州銅仁554300）

一、我國(guó)行政決策程序法制化面臨的觀念障礙

觀念障礙是我國(guó)行政決策程序法制化前進(jìn)歷程中一塊沉重的絆腳石，也是制度障礙產(chǎn)生的深層原因。理念的轉(zhuǎn)型是一場(chǎng)比實(shí)踐建設(shè)更具決定意義的革命，[1]要真正實(shí)現(xiàn)中國(guó)行政決策程序的法律限定，必須完成觀念轉(zhuǎn)型。

1.“重實(shí)體、輕程序”和“重結(jié)果、輕過(guò)程”的實(shí)用主義觀制約

我國(guó)千百年來(lái)一直存在“重實(shí)體、輕程序”的法治觀，只追求實(shí)體公正，不追求程序公正，這不是真正意義上的法治。如果法治只講求實(shí)體公正的話(huà)，那么我國(guó)古代封建社會(huì)一些帝王君主也曾追求實(shí)質(zhì)公正，但這不是真正意義的法治，而是人治。“程序公正”的功能不僅表現(xiàn)為其是實(shí)現(xiàn)實(shí)體公正的前提和保障，還表現(xiàn)在其對(duì)于限制隨意性，化解矛盾，緩解沖突，滿(mǎn)足要求，補(bǔ)救權(quán)利，防止權(quán)力濫用有十分積極的作用。[2]（P63）法律程序的價(jià)值可以概括為：公正的法律對(duì)待；約束專(zhuān)橫權(quán)力；解決社會(huì)爭(zhēng)議；實(shí)現(xiàn)法律權(quán)威；實(shí)現(xiàn)社會(huì)合意、效率與和諧。“現(xiàn)代行政法治的核心是行政程序法制建設(shè)”。[3]（P32）對(duì)行政權(quán)的正當(dāng)行使，行政程序起著極為重要的保障作用。我們既要注意行政的結(jié)果，更要注意達(dá)到這種結(jié)果的過(guò)程是否合法合理，這是一種更大的公平正義。我國(guó)程序文化傳統(tǒng)缺失，“重實(shí)體、輕程序”的法治觀和“重結(jié)果、輕過(guò)程”的實(shí)用主義觀根深蒂固，不重視程序法制，以為程序是形式，實(shí)體是內(nèi)容，內(nèi)容是重要的，形式是次要的，尤其在我國(guó)行政決策領(lǐng)域，規(guī)避程序的情況較普遍。正當(dāng)程序不僅保障實(shí)體公正，而且保障了行政相對(duì)人的權(quán)益，我們一定要從程序正義觀念出發(fā)，遵循重大行政決策程序制度，并努力使之法制化，以保證科學(xué)決策、民主決策、依法決策。

2.“重經(jīng)驗(yàn)、輕法制”的思想傳統(tǒng)和由此產(chǎn)生的經(jīng)驗(yàn)決策模式制約

在我國(guó)決策領(lǐng)域，一直存在“重經(jīng)驗(yàn)、輕法制”的思想傳統(tǒng)，形成經(jīng)驗(yàn)決策模式。政府重要事項(xiàng)的決策建立在行政領(lǐng)導(dǎo)者的經(jīng)驗(yàn)之上，這是極不可靠的，難以保證決策的科學(xué)與民主。當(dāng)然，領(lǐng)導(dǎo)者從政的經(jīng)歷和經(jīng)驗(yàn)是進(jìn)行決策極其寶貴的財(cái)富，可以用來(lái)指導(dǎo)工作實(shí)踐，尤其是決策者對(duì)所要決策的問(wèn)題是有法可依、有章可循、有先例可參考的結(jié)構(gòu)性較強(qiáng)、重復(fù)性的日常事務(wù)時(shí)，這種決策可對(duì)過(guò)往經(jīng)驗(yàn)和先例進(jìn)行參考，有一定規(guī)律可循，不可忽視經(jīng)驗(yàn)的作用。但隨著社會(huì)生活的急劇變化，政府尤其是領(lǐng)導(dǎo)者面對(duì)更多的是非常規(guī)性決策，決策的問(wèn)題是無(wú)法可依、無(wú)章可循、無(wú)先例可供參考、非重復(fù)性、非結(jié)構(gòu)性的決策，對(duì)這種決策我們不能僅憑經(jīng)驗(yàn)，甚至根本就沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)可循，比如面對(duì)非典、雪凝災(zāi)害等突發(fā)公共危機(jī)事件。決策認(rèn)識(shí)是一個(gè)復(fù)雜的過(guò)程，它不能僅依據(jù)感官經(jīng)驗(yàn)所獲得的知識(shí)求解，它擔(dān)負(fù)著抉擇，運(yùn)行著問(wèn)題求解，滲透著思維創(chuàng)造，依托著知識(shí)工程。行政領(lǐng)導(dǎo)者有豐富的經(jīng)驗(yàn)固然是好事，但經(jīng)驗(yàn)認(rèn)識(shí)在某種程度上也會(huì)損害人的創(chuàng)造力，老子曾說(shuō)的“復(fù)歸于嬰兒”就是這個(gè)道理。在政府決策時(shí)，應(yīng)講求決策的程序過(guò)程，以及這一過(guò)程所應(yīng)遵循的重要程序制度，不可亂憑經(jīng)驗(yàn)盲目決策，尤其在我國(guó)“人治型”公共決策文化比較濃厚，“重經(jīng)驗(yàn)、輕法制”的思想傳統(tǒng)依然存在，我們應(yīng)進(jìn)行重大決策事項(xiàng)的程序法律控制，避免經(jīng)驗(yàn)決策。

3.慣性決策思維制約

我國(guó)行政領(lǐng)導(dǎo)者習(xí)慣于“拍腦袋、拍胸脯、拍板定調(diào)”做決策，根據(jù)自己掌握的客觀情況進(jìn)行主觀臆斷，習(xí)慣于個(gè)人智謀決策，最后由個(gè)人決斷。我國(guó)這種“三拍”定決策的思維比較深厚，這同我國(guó)以個(gè)人智慧取勝的決策傳統(tǒng)有一定關(guān)系，我國(guó)早就有“運(yùn)籌帷幄之中、決勝千里之外”的光輝決策思維，有著名的36計(jì)，這種古代的智慧謀略對(duì)我國(guó)的行政決策一直有深遠(yuǎn)影響。應(yīng)該說(shuō)，這種智慧謀略有一定價(jià)值，我們應(yīng)該發(fā)掘它的歷史文化價(jià)值，使之發(fā)揚(yáng)光大，為領(lǐng)導(dǎo)決策服務(wù)，但這種智慧謀略不是真正現(xiàn)代意義的科學(xué)決策，有其固有缺陷。隨著現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展，決策面臨的情景發(fā)生了很大變化，公共決策涉及的因素多，規(guī)模大，影響廣，單靠個(gè)人或幾個(gè)人的經(jīng)驗(yàn)和智慧是難以勝任的，決策活動(dòng)朝著集團(tuán)化、程序化和技術(shù)化方向發(fā)展，必須突破個(gè)人智慧謀略建立真正現(xiàn)代意義的科學(xué)決策。慣性決策其實(shí)是一種心理障礙，它受限于既有認(rèn)識(shí)，堅(jiān)信自己的理性，憑直覺(jué)決策，很容易造成決策失誤，而我國(guó)又缺乏決策失誤救濟(jì)和責(zé)任追究制度，最后一旦造成失誤就“拍屁股走人”，國(guó)家和人民承擔(dān)失誤的損失。我們必須實(shí)現(xiàn)從慣性決策思維向決策程序法制化的方向轉(zhuǎn)型，既發(fā)揮個(gè)人理性作用，又通過(guò)法決策程序控制個(gè)人非理性的負(fù)面影響，從而實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策。

4.神秘和專(zhuān)制決策思維制約

我國(guó)行政決策領(lǐng)域中，領(lǐng)導(dǎo)者秉持決策過(guò)程是決策制定者獨(dú)有的“秘密藝術(shù)”的神秘和專(zhuān)制思想，缺乏決策程序最大化公開(kāi)理念。我國(guó)的決策過(guò)程向來(lái)缺乏公開(kāi)性，受傳統(tǒng)思想影響，“民可使由之，不可使知之”，決策神秘性自覺(jué)或不自覺(jué)地成為維護(hù)決策者權(quán)威的一種手段。加之我國(guó)建國(guó)初期形成的決策體制很大程度上是戰(zhàn)時(shí)決策體制的延續(xù)，過(guò)分強(qiáng)調(diào)保密工作的重要性。從某種意義而言，決策是“秘密藝術(shù)”的神秘和專(zhuān)制思想，就是褊狹型和順從型的政治文化反映，[4]（P36－40）是我國(guó)傳統(tǒng)行政文化中消極的一面，且影響深遠(yuǎn)，必須加以突破。行政決策程序公開(kāi)，實(shí)質(zhì)上是政治活動(dòng)公開(kāi)化在行政程序上的體現(xiàn)，是公民參政權(quán)的延伸，提高了公民對(duì)行政決策的信任度，也增強(qiáng)了決策的后續(xù)執(zhí)行效果。隨著公平正義成為這個(gè)時(shí)代的首要價(jià)值，這種決策就是領(lǐng)導(dǎo)者獨(dú)有的“秘密藝術(shù)”的神秘和專(zhuān)制思想必須實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型。我們應(yīng)以公開(kāi)為原則，以不公開(kāi)為例外，實(shí)現(xiàn)“權(quán)力清單”的透明化與公開(kāi)化，這是“讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行”的客觀要求，是打造陽(yáng)光政府和透明政府，實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光行政、透明行政、依法行政的客觀需要。

二、我國(guó)行政決策程序法制化面臨的制度障礙

1.決策者把遵循程序視為走過(guò)場(chǎng)的形式主義

在行政決策實(shí)踐中，法律規(guī)范上的行政程序沒(méi)有轉(zhuǎn)變?yōu)樾姓I(lǐng)導(dǎo)者的決策實(shí)踐，起不到約束作用，程序制度變成了擺設(shè)，往往是結(jié)論先行，遵循程序變成了走過(guò)場(chǎng)，演變成純粹的形式主義。法決策程序模式是一種控權(quán)模式，其宗旨是限制決策主體盲目行使決策職權(quán)和濫用權(quán)力，通過(guò)法律嚴(yán)格規(guī)定決策主體盲目實(shí)施決策行為的程序。現(xiàn)代行政決策的精髓在于經(jīng)過(guò)行政程序形成行政決定，因此，我們一定要杜絕這種行政決策領(lǐng)域的形式主義決策程序缺陷問(wèn)題。

2.決策者以利益為導(dǎo)向選擇性遵循程序

這就是決策者遵循程序時(shí)總是有所選擇，對(duì)于政府行政有利的決策程序便遵守，而對(duì)于政府行政不利的決策程序便不遵守，[5]（P23）程序遵循完全取決于行政領(lǐng)導(dǎo)者的主觀愿望。歸根結(jié)蒂，這是決策者對(duì)公共決策價(jià)值取向認(rèn)識(shí)的偏離，因此，決策者必須構(gòu)建合理的決策認(rèn)識(shí)論，通過(guò)深邃的哲學(xué)思考，抽象到?jīng)Q策認(rèn)識(shí)論應(yīng)有的理論高度，從辯證唯物主義哲學(xué)觀出發(fā)，構(gòu)建以人為本的行政決策價(jià)值取向，而不再是以政府自身利益為導(dǎo)向選擇性遵循行政程序。行政決策模式也應(yīng)是一種保權(quán)模式，以保護(hù)決策相對(duì)人在決策程序中的程序權(quán)利為重心，這是控權(quán)模式的發(fā)展，要求我們?cè)跒闆Q策主體設(shè)定程序義務(wù)時(shí)，也必須規(guī)定決策相對(duì)人的程序權(quán)利以及救濟(jì)程序，這是決策相對(duì)人實(shí)體權(quán)益實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)，也有利于行使對(duì)決策權(quán)的制約和監(jiān)督，也是現(xiàn)代民主憲政思想的必然要求。

3.決策時(shí)重特別程序，輕統(tǒng)一程序

行政領(lǐng)導(dǎo)者對(duì)特別程序比較注重，但往往對(duì)統(tǒng)一程序遵循不夠，這也是造成決策失靈的一個(gè)原因。其主要表現(xiàn)為只注重有重大影響事項(xiàng)的決策程序，只注重重大事項(xiàng)中的重大決策程序，只注重在某些特別點(diǎn)上遵循某項(xiàng)重要的甚至是輿論難以回避的程序制度，不注重程序的普遍性、普遍面和運(yùn)行過(guò)程的順序性。規(guī)范的決策程序是一個(gè)流程，是一環(huán)扣一環(huán)的統(tǒng)一鏈條，科學(xué)的行政決策必須經(jīng)過(guò)問(wèn)題確定、目標(biāo)確立、方案設(shè)計(jì)、預(yù)測(cè)分析、比較擇優(yōu)、評(píng)估反饋等環(huán)節(jié)，這些環(huán)節(jié)都以制度和法律為依據(jù)，程序化運(yùn)行，不可逃避，從而保證決策主體活動(dòng)按順序進(jìn)行，保證決策行為的有效性。

4.法律上缺乏有關(guān)決策程序的約束和糾錯(cuò)機(jī)制

建立行政決策程序的約束和糾錯(cuò)機(jī)制，這是決策程序法制化的應(yīng)有之義，也是行政決策程序本身得以運(yùn)行的有力保障。決策程序約束和糾錯(cuò)機(jī)制的建立，將從根本上杜絕我國(guó)大量因規(guī)避程序而造成決策失誤的情況；杜絕失誤以后損失由國(guó)家埋單，人民受損的狀況；杜絕失誤以后一方領(lǐng)導(dǎo)干部拍屁股走人而逍遙“責(zé)”外的現(xiàn)象。當(dāng)前，我國(guó)行政決策的改革尤其要注重對(duì)決策權(quán)的約束、監(jiān)督和責(zé)任追究制度。應(yīng)加強(qiáng)對(duì)決策行為的監(jiān)督，保證決策主體行使決策職權(quán)的合理合法，同時(shí)對(duì)違反決策程序的主體進(jìn)行處罰，對(duì)違反程序法的決策行為視情況限制執(zhí)行和禁止執(zhí)行。對(duì)盲目規(guī)避重要程序制度的決策所造成的損失要領(lǐng)導(dǎo)自行埋單，建立嚴(yán)格的決策失誤責(zé)任追究制度、司法審查制度和失誤救濟(jì)制度，這是面對(duì)中國(guó)決策失誤的嚴(yán)重現(xiàn)狀而進(jìn)行決策程序法制化建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要。

三、我國(guó)行政決策程序法制化建設(shè)現(xiàn)狀分析

1.我國(guó)現(xiàn)行決策程序規(guī)范性法律文件建設(shè)情況

對(duì)行政決策程序法制化的研究離不開(kāi)對(duì)我國(guó)決策程序法制化建設(shè)狀況的考察?？疾炱駷橹褂嘘P(guān)我國(guó)決策程序規(guī)范性法律文件情況，①主要通過(guò)檢索北大法意網(wǎng)法律法規(guī)中心（http：／www.lawyee.net／Act／Act.asp），本部分所涉及到的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)由北大法意網(wǎng)法律法規(guī)檢索系統(tǒng)加工整理而成，其各數(shù)據(jù)的截至日期為2011年1月1日。進(jìn)行文本的實(shí)證分析，得出現(xiàn)階段我國(guó)決策程序法制化建設(shè)情況，找出其不足，為我國(guó)決策程序法制化的立法完善提供現(xiàn)實(shí)對(duì)照的依據(jù)和對(duì)策建議。

通過(guò)檢索北大法意網(wǎng)法律法規(guī)中心，以“行政程序”作為搜索關(guān)鍵詞，要求法律法規(guī)名稱(chēng)包含該詞，共搜到3條法規(guī)。②這三條法規(guī)是《湖南省行政程序規(guī)定》、《涼山州行政程序規(guī)定（試行）》、《鄂州市行政程序制度建設(shè)工作方案》。這說(shuō)明就行政程序立法情況來(lái)看，中央立法缺失；地方立法才起步，還處于初創(chuàng)探索階段。行政決策程序是行政程序的一種，由此可見(jiàn)一斑。

以“決策”做為檢索關(guān)鍵詞，要求法律法規(guī)名稱(chēng)包含該詞，其檢索結(jié)果共有417條記錄，但僅有一條是行政法規(guī)，其余大部分為部委規(guī)章和地方法規(guī)，說(shuō)明我國(guó)決策立法層級(jí)低、效力低、約束力低等問(wèn)題。我國(guó)正在以決策程序等單項(xiàng)行政行為的程序完善為突破口向以后我國(guó)制定統(tǒng)一的行政程序法目標(biāo)邁進(jìn)，我國(guó)地方政府對(duì)決策程序?qū)ｉT(mén)進(jìn)行立法的步伐加快。以“決策程序”做為檢索關(guān)鍵詞，要求法律法規(guī)名稱(chēng)包含該詞，搜索結(jié)果顯示共有72項(xiàng)地方規(guī)章等地方規(guī)范性法律文件就決策程序?qū)ｉT(mén)立法。自2003年以來(lái)，我國(guó)共有杭州、武漢、重慶等72個(gè)地方政府或者政府工作部門(mén)對(duì)重大事項(xiàng)決策程序作出規(guī)定。但中央層面的決策程序立法缺失，只是在一些行政法規(guī)和部委規(guī)章中有一些條款涉及到對(duì)決策程序的規(guī)定。因此，就決策程序法制化的總體情況而言，中央立法缺位，地方立法不夠，有待完善。

我國(guó)決策事項(xiàng)公示制度、決策信息公開(kāi)制度、決策咨詢(xún)制度、決策專(zhuān)家論證制度、決策聽(tīng)證制度、決策說(shuō)明理由制度這6項(xiàng)決策程序制度的法制化建設(shè)已得到各級(jí)地方政府的重視，對(duì)這些程序制度都制定了專(zhuān)門(mén)的法規(guī)性文件（見(jiàn)表3—1）。

表3 —1我國(guó)重大決策程序制度專(zhuān)門(mén)法數(shù)量統(tǒng)計(jì)表

但我國(guó)還有一些重大決策程序制度存在規(guī)范缺失，這些重大程序制度主要有決策參與制度、決策評(píng)估反饋制度、決策方案?jìng)溥x制度、決策監(jiān)督審查制度、決策責(zé)任追究制度等，這些程序制度從地方到中央都還沒(méi)有專(zhuān)門(mén)的法律和法規(guī)進(jìn)行規(guī)定，只是散見(jiàn)于一些法律法規(guī)條款中，因此要加快這些程序制度的專(zhuān)門(mén)立法，以提高其在決策實(shí)踐中的權(quán)威性。

2.我國(guó)現(xiàn)行決策程序規(guī)范性法律文件分析結(jié)論

我國(guó)決策程序制度法制化近年來(lái)取得了很大成就，特別是地方立法進(jìn)行了大膽探索，取得了很大成績(jī)。當(dāng)然，我們不應(yīng)只看到立法的數(shù)量，導(dǎo)致決策程序規(guī)范性文件遍地開(kāi)花，四處分散。我們更要注重立法的質(zhì)量和統(tǒng)一性，而這恰恰是我國(guó)決策程序法制化的最大缺陷。就我國(guó)法制化現(xiàn)狀來(lái)看，不論是就“行政程序”、“決策”、“決策程序”和“行政決策程序”進(jìn)行專(zhuān)門(mén)或非專(zhuān)門(mén)立法，還是就各重要決策程序制度的專(zhuān)門(mén)與非專(zhuān)門(mén)立法，其最高立法層級(jí)就是國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)，大部分都是部委規(guī)章和地方法規(guī)類(lèi)層級(jí)。雖然聽(tīng)證制度在《行政處罰法》、《中華人民共和國(guó)價(jià)格法》等法律中做出規(guī)定，但畢竟不是決策聽(tīng)證制度的專(zhuān)門(mén)法。由此可見(jiàn)，我國(guó)決策程序法制化的層級(jí)不高，立法位階較低，專(zhuān)門(mén)性不足，必然導(dǎo)致約束力不強(qiáng)。因此，提高立法層級(jí)，彌補(bǔ)中央立法缺位現(xiàn)象，待時(shí)機(jī)成熟，由全國(guó)人大、國(guó)務(wù)院等部門(mén)對(duì)各決策程序制度進(jìn)行統(tǒng)一的專(zhuān)門(mén)立法，這對(duì)規(guī)范我國(guó)行政決策實(shí)踐將起到巨大作用。

四、完善我國(guó)行政決策程序法制化的思路與對(duì)策探討

1.理念轉(zhuǎn)型：“官本位”向“人本位”的行政哲學(xué)思維轉(zhuǎn)型

實(shí)現(xiàn)由“官本位”向“人本位”行政哲學(xué)思維轉(zhuǎn)型，這是實(shí)現(xiàn)我國(guó)公共決策創(chuàng)新的文化基礎(chǔ)，也是政府管理價(jià)值觀的轉(zhuǎn)型。決策程序說(shuō)到底是一種對(duì)決策實(shí)體權(quán)的制約，要達(dá)到這種程序制約，在我國(guó)必須克服“官本位”思想，樹(shù)立程序正義理念，樹(shù)立程序正義是現(xiàn)代法治理念核心的價(jià)值觀?！肮俦疚弧本褪且詧?zhí)政者自己為本位，說(shuō)到底是一種“人治”，是一種專(zhuān)制和唯“我”情結(jié)，應(yīng)該說(shuō)，我國(guó)一些政府官員的“官本位”思想還極其濃厚，已成為制約我國(guó)行政決策程序走向法制化的重要觀念障礙，必須從根本上予以鏟除。政府執(zhí)政，必須樹(shù)立正確的行政哲學(xué)觀。在當(dāng)今中國(guó)，政府決策者應(yīng)該大力弘揚(yáng)“立黨為公、執(zhí)政為民”的理念，把建立服務(wù)型政府作為政府及其成員的共同目標(biāo)，真正樹(shù)立“人本位”的行政哲學(xué)觀?！肮俦疚弧奔础皺?quán)力本位”思想，還內(nèi)含了“物質(zhì)本位”思想。權(quán)力本位的公共決策觀隱含精英決策的思想，決定了決策過(guò)程的重心和核心在擁有權(quán)力的領(lǐng)導(dǎo)，而不在民眾，會(huì)有意無(wú)意地剝奪公眾參與的權(quán)利，形成權(quán)力的話(huà)語(yǔ)霸權(quán)，輕視和規(guī)避決策過(guò)程合理合法的程序。物質(zhì)本位的決策觀使政府決策的一切以有形的能體現(xiàn)為政績(jī)的“物”所左右，形成重經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，輕社會(huì)發(fā)展，重形象輕實(shí)質(zhì)，重眼前輕持續(xù)，重效率輕公平的行政理念?？茖W(xué)發(fā)展觀的提出表明，中國(guó)的公共決策觀正在從傳統(tǒng)的“權(quán)力本位”、“物質(zhì)本位”向“以人為本”過(guò)渡，就是要求我們政府做決策時(shí)把人的全面發(fā)展看做是目標(biāo)，充分尊重人的價(jià)值，滿(mǎn)足人的合理需求。要實(shí)現(xiàn)我國(guó)“官本位”向“人本位”行政哲學(xué)思維轉(zhuǎn)型，必須克服中國(guó)傳統(tǒng)文化中不利于創(chuàng)新的消極因素，比如等級(jí)文化觀念，“以官為本”、“唯命是從”、“祖宗之法不可變”等思想；必須構(gòu)建權(quán)利性、公共性、公平性、公開(kāi)性、多元性的行政決策程序價(jià)值定位；必須融入民主、科學(xué)、法治、現(xiàn)代的精神內(nèi)涵并使之作為行政決策程序設(shè)計(jì)的價(jià)值追求，把民主作為行政決策程序建設(shè)的道德基礎(chǔ)；把科學(xué)作為行政決策程序建設(shè)的理性?xún)?nèi)涵；把法治作為行政決策程序建設(shè)的制度追求；把現(xiàn)代作為行政決策程序建設(shè)的機(jī)制建構(gòu)。

2.現(xiàn)實(shí)路徑

2.1 政府決策必須遵照科學(xué)合理的程序制度和法律程序

抵御傳統(tǒng)習(xí)慣，避免改革倒轉(zhuǎn)的最好辦法就是法制化，進(jìn)行法律限定，因此，我們應(yīng)建立政府決策重要合理的程序制度，并使之法律化，成為法決策程序，產(chǎn)生法律上的約束力，使政府決策按法律規(guī)定的內(nèi)容和以法律程序?yàn)橐罁?jù)進(jìn)行。這些重大的行政決策程序制度即是：重大決策事項(xiàng)公示制度；決策信息公開(kāi)制度；決策技術(shù)、方法運(yùn)用及科學(xué)考評(píng)制度；決策方案?jìng)溥x制度；重大行政決策聽(tīng)證制度；決策參與制度；決策說(shuō)明理由制度；決策效果評(píng)估反饋制度；決策前中后的監(jiān)督審查制度；決策失誤救濟(jì)和責(zé)任追究制度，我們應(yīng)以這十大制度為內(nèi)容構(gòu)建和完善我國(guó)重大行政決策程序制度體系。我們?cè)谶M(jìn)行決策法制化建設(shè)中必須使建設(shè)與遵守二者都得到重視，并行發(fā)展，互相促進(jìn)。就制度構(gòu)建和立法完善來(lái)說(shuō)，當(dāng)前重要而緊迫的任務(wù)是建立健全決策程序失誤的責(zé)任追究制度和決策程序的監(jiān)督制度，這兩項(xiàng)制度是行政決策程序法制化的救濟(jì)制度，是行政決策程序法制化的保障制度。

2.2 完善我國(guó)行政決策機(jī)制、體制和法制建設(shè)

我們?cè)谶M(jìn)行重大行政決策程序制度法制化建設(shè)的同時(shí)，必須與完善我國(guó)行政決策機(jī)制、體制建設(shè)配套進(jìn)行，行政決策機(jī)制、體制建設(shè)是法制得以運(yùn)行和實(shí)現(xiàn)的有效保障。決策機(jī)制建設(shè)主要是指決策各重要制度的運(yùn)行情況，如決策的參與機(jī)制，決策的監(jiān)控機(jī)制、發(fā)揮民主集中制在決策中的作用、完善集體決策的議事規(guī)則等。就我國(guó)行政決策體制建設(shè)而言，就是建立現(xiàn)代行政決策體制，它是由行政決策中樞系統(tǒng)、咨詢(xún)系統(tǒng)、信息系統(tǒng)組成的民主決策體制，各個(gè)系統(tǒng)之間既要分工負(fù)責(zé)，各司其職，又要密切配合、互相協(xié)調(diào)。行政決策中樞系統(tǒng)是承擔(dān)全面決策責(zé)任并行使最后決策權(quán)的核心集團(tuán)，行政咨詢(xún)和信息系統(tǒng)分別是行政決策的輔助機(jī)構(gòu)和信息服務(wù)機(jī)構(gòu)。行政決策機(jī)制、體制、法制建設(shè)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，三者的統(tǒng)一構(gòu)成現(xiàn)代行政決策組織體系，我們必須加強(qiáng)各個(gè)系統(tǒng)及其制度建設(shè)，以科學(xué)合理的重要決策程序制度為基礎(chǔ)，完善我國(guó)行政決策機(jī)制、體制和法制建設(shè)，我國(guó)行政決策程序法制化目標(biāo)才能實(shí)現(xiàn)。

2.3 通過(guò)決策程序規(guī)范法律文件建設(shè)，使各重要程序制度有步驟地進(jìn)入立法

當(dāng)前，我國(guó)很多重要的、對(duì)決策的科學(xué)性和民主性有重大影響的行政決策程序制度已逐漸建立起來(lái)，并且有的提上了立法的重要議事日程。但我們?cè)诰唧w的決策程序設(shè)計(jì)和法制化進(jìn)程中，一定要有選擇有步驟穩(wěn)妥進(jìn)行，千萬(wàn)不能操之過(guò)急，否則，就會(huì)適得其反，一切都變成紙上的法律，起不到對(duì)決策實(shí)踐真正的指導(dǎo)作用。決策程序正義的實(shí)現(xiàn)在中國(guó)是一個(gè)較艱難的過(guò)程，觀念的障礙阻礙了決策程序正義實(shí)現(xiàn)的源頭。決策程序正義理念的形成和決策程序制度的建設(shè)都必須跟隨社會(huì)前進(jìn)的整體步伐逐漸前行，它必須隨著我國(guó)對(duì)外開(kāi)放進(jìn)程的加快，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)、文化體制等各項(xiàng)改革的進(jìn)行，隨著國(guó)民文化素質(zhì)和法律素養(yǎng)的提高而逐步形成。這就要求我們不論是中央層級(jí)還是地方政府的決策程序規(guī)范性法律文件的建設(shè)，必須緊密結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行程序制度的建設(shè)和法制化進(jìn)程，必須選擇重要的程序制度有步驟地進(jìn)入立法層面，這的確是結(jié)合我國(guó)實(shí)際且符合我國(guó)歷史基礎(chǔ)的實(shí)現(xiàn)中國(guó)行政決策程序法制化目標(biāo)的可行路徑和現(xiàn)實(shí)選擇。當(dāng)前，尤其是要完善決策信息公開(kāi)制度，專(zhuān)家咨詢(xún)論證制度，重大行政決策聽(tīng)證制度，決策監(jiān)督制度和責(zé)任追究制度等，因?yàn)檫@些決策程序制度在我國(guó)已具備一定的法制化基礎(chǔ)，并且又是對(duì)行政決策的科學(xué)化、民主化和法制化具有重大影響和作用的行政程序制度。

2.4 走從地方到中央自下而上程序立法和重大決策事項(xiàng)程序單行立法相結(jié)合道路

我國(guó)應(yīng)走從地方到中央自下而上的程序法制化建設(shè)路徑和重大決策事項(xiàng)程序單行立法相結(jié)合的道路，進(jìn)行兩條腿走路，并注重二條腿配合，共同推進(jìn)我國(guó)行政決策程序法制化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。之所以出于這樣的考慮是因?yàn)樾姓I(lǐng)域的立法具有特殊性，需要規(guī)范的問(wèn)題多，牽涉面廣，行政權(quán)極具敏感性，其改革必須穩(wěn)步推進(jìn)。在行政決策程序領(lǐng)域，應(yīng)先就重大決策事項(xiàng)程序單行立法，為以后決策程序的統(tǒng)一立法打下基礎(chǔ)和積累經(jīng)驗(yàn)。應(yīng)走從地方到中央自下而上的程序法制化建設(shè)路徑，通過(guò)地方規(guī)章或地方性法規(guī)等立法形式先行立法，就一些重要的行政決策程序制度結(jié)合本地的實(shí)際情況進(jìn)行立法。這種有選擇有重點(diǎn)區(qū)域地試點(diǎn)推進(jìn)和由點(diǎn)及面由下而上穩(wěn)步推進(jìn)，容易為中央立法形成經(jīng)驗(yàn)而波及的面又不大。如重慶市人民政府2004年頒布的《重慶市行政決策聽(tīng)證程序暫行辦法》是我國(guó)從中央到地方第一個(gè)有關(guān)決策程序的規(guī)范性文件，從此之后，很多地方政府就決策程序進(jìn)行立法，這為我國(guó)將來(lái)制定統(tǒng)一的行政決策程序規(guī)范性法律文件打下了基礎(chǔ)。又如行政決策信息公開(kāi)制度的立法進(jìn)程，也是各地方政府在推進(jìn)政務(wù)、財(cái)務(wù)、信息公開(kāi)等制度立法的基礎(chǔ)上逐步展開(kāi)的，特別是經(jīng)2003年非典疫情的洗禮，信息公開(kāi)成為社會(huì)公眾的熱切期盼和基本訴求，一個(gè)信息公開(kāi)程序制度走向法治化的時(shí)代在中國(guó)開(kāi)啟，最后上升到國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)立法層面，2008年正式實(shí)施《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》，特別值得一提的是這部條例剛實(shí)施就對(duì)突如其來(lái)的汶川地震救援科學(xué)決策發(fā)揮了巨大作用，該條例運(yùn)行到一定時(shí)期，應(yīng)上升到法律層級(jí)，通過(guò)《行政信息公開(kāi)法》規(guī)范政府信息公開(kāi)問(wèn)題。這些都充分說(shuō)明必須走從地方到中央自下而上和重大決策事項(xiàng)程序單行立法相結(jié)合的中國(guó)決策程序法制化建設(shè)路徑。

五、結(jié)語(yǔ)

本文對(duì)我國(guó)決策程序法制化制度和觀念障礙透視，并考察了我國(guó)決策程序法制化建設(shè)現(xiàn)狀，從理念轉(zhuǎn)型和現(xiàn)實(shí)路徑兩個(gè)方面來(lái)尋求我國(guó)決策程序法制化的實(shí)現(xiàn)道路。說(shuō)實(shí)話(huà)，在中國(guó)這樣一個(gè)有兩千余年漫長(zhǎng)封建社會(huì)歷史的國(guó)家，“人治”和“官本位”色彩極其濃厚的國(guó)家，去研究政府行政決策程序走向法制化，這無(wú)異于給政府和官員戴“緊箍咒”，甚至可以說(shuō)是“枷鎖”，是要政府自身“作繭自縛”。文章只是提出了我國(guó)重大行政決策程序法制化需要進(jìn)一步深入研究的問(wèn)題，至多也只是拋磚引玉罷了，期待更多的同仁、專(zhuān)家學(xué)者和政府官員不吝賜教和深入研究，共同為我國(guó)行政決策的民主化、科學(xué)化和法制化作出貢獻(xiàn)。

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