王叔良 史建三

為了深入了解中國特色社會主義法律體系形成后上海市法治建設的現(xiàn)狀和存在的問題，反映和評估法治建設的質量，上海社會科學院法學研究所于2011年制作了《上海市法治建設狀況調查問卷》（以下簡稱“調查問卷”），開展了以上海地區(qū)為調查的空間范圍，以普通市民、專業(yè)人士（此處特指人大、政協(xié)、政府、法院、檢察院、仲裁機構、上海市法學會、上海社科院法學所的組成人員或工作人員）和律師三類群體為受訪對象的法治建設滿意度問卷調查。需要說明的是，民意測評與法治客觀水平不能劃等號，因為法治有自身的發(fā)展邏輯，不能單純以群眾是否滿意作為評價標準。然而，此次通過對三類受訪對象的問卷調查和比較分析，有助于我們作出接近于法治現(xiàn)狀的客觀評價，并以此為基礎，在將來對上海法治建設作縱向比較和發(fā)展規(guī)劃。

從問卷調查的結果和分析來看，令筆者感觸頗深的是，中國特色社會主義法律體系的形成，總體上解決了我國社會有法可依的問題，在中國法治建設的道路上無疑具有里程碑式的意義，但是法律的制定與法律的實施并不是一回事，法律制定完畢并不意味著其就能夠自動地得到實施。在法治社會的建設過程中，法律的實施無疑具有極其重要的意義，誠如吳邦國委員長在全國人大常委會工作報告中所指出的，法律的生命力在于實施。因此，在中國特色社會主義法律體系形成的情況下，有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究等法律實施方面的問題顯得更為突出、更加緊迫，這也是廣大人民群眾普遍關注、各方面反映強烈的問題。較之于法律的制定，中國社會在法律的實施方面所面臨的任務更加繁重，距離目標實現(xiàn)的路途則更為遙遠。

一、法律實施的現(xiàn)狀不容樂觀

此次問卷調查結果表明，大多數(shù)受訪者對上海的法治建設的總體狀況表示滿意。其中普通市民和法律專業(yè)人士中作出“非常滿意”和“比較滿意”的正面評價超過了三分之二，對法治現(xiàn)狀持較多批判性意見的律師群體的正面評價也達到了58.68%（見表1）。在分項測評中，有三項內(nèi)容獲得了較高的滿意度：（1）治安狀況得到了普遍的好評；（2）政府部門窗口服務辦事效率和便民措施得到了正面的肯定；（3）上海市的各級法院審判工作得到了較高的評價。筆者認為，對于受訪者來說，他所置身的城市或地區(qū)是否具有安全感，政府部門辦事是否高效、便民，司法機關辦案是否公正，決定著其對該城市或地區(qū)法治建設狀況的滿意程度。

表1 對上海法治建設的總體評價

然而，有個現(xiàn)象非常值得關注，即在本次問卷所列的40項評價性問題中，與法治建設總體狀況滿意度較高形成強烈反差的是，與法律實施密切相關的部分領域出現(xiàn)了滿意度較低的情況（見圖1至圖6）。如何看待受訪者看似矛盾的評價呢？這是值得我們認真思考的。

圖1 市民正面評價最低的五項指標

圖2 專業(yè)人士正面評價最低的五項指標

圖3 律師正面評價最低的五項指標

從上述圖1至圖6所反映的內(nèi)容來看，受訪者對上海市在法律實施評價最低的領域主要集中在政府依法行政方面，反映了社會各界對上海市政府部門依法行政方面工作的不滿，同時也折射出政府在依法行政方面的不足會造成對法律權威的損害。政府部門長期以來一直被稱為“強勢政府”，也就是說政府依靠對各種社會資源的直接配置，在本區(qū)域的社會、經(jīng)濟、文化發(fā)展中居于絕對的優(yōu)勢地位，發(fā)揮著決定性的作用。這種強勢政府的模式在改革開發(fā)過程中對上海市的社會經(jīng)濟發(fā)展起到了無法替代的作用。然而，與此同時保證政府部門的依法行政即政府職能不缺位、不越位成為社會各界普遍關切的問題，也是法治社會的一個基本要求和重要衡量標準。值得深思的是，從上海近年來發(fā)生的幾起社會關注的重大事件（如2009年的“倒樓”事件、2010年的靜安區(qū)特大火災、2011年的“問題饅頭”事件）來看，背后都不同程度地存在著行政執(zhí)法缺位，對違法違規(guī)現(xiàn)象打擊不力、監(jiān)管失靈、監(jiān)督不力、管理空心化等弊病，暴露出上海市在依法行政方面存在的嚴重問題。而這些事件又直接關系到老百姓的民生需求和切身利益，社會影響很大，造成的后果非常惡劣，由此調查問卷的匯總數(shù)據(jù)所顯示的受訪者對于政府依法行政評價最低的結果也就不難理解了。事實上，法律、法規(guī)、行政規(guī)章及其他規(guī)范性文件對相關事項均有相應規(guī)定，如果各個環(huán)節(jié)執(zhí)法到位、監(jiān)督得力，前述大部分事故都是可以避免的。如果執(zhí)法不到位，監(jiān)督不得力，立法再多也無濟于事，反而會降低法律的權威，使更多的人喪失對法律的信仰。

圖4 市民負面評價最高的五項指標

圖5 專業(yè)人士負面評價最高的五項指標

圖6 律師負面評價最高的五項指標

二、法律實施面臨法律信仰的嚴峻挑戰(zhàn)

在本次問卷調查中，有三組數(shù)據(jù)值得關注（見表2、表3、表4）。

表2 對信訪作為糾紛解決途徑評價的統(tǒng)計數(shù)據(jù)

表3 對私人關系網(wǎng)在解決困難中作用評價的統(tǒng)計數(shù)據(jù)

表4 對司法/執(zhí)法機關在解決困難中作用評價的統(tǒng)計數(shù)據(jù)

在表2中，市民對信訪的正面評價為58.52%，專業(yè)人士對信訪的正面評價為38.09%，而律師的正面評價則僅有26.71%，三個群體的負面評價分別為6.67%、26.7%和39.3%。從中可以看到，市民對信訪的正面評價要比專業(yè)人士和律師高出20至30個百分點；負面評價比專業(yè)人士和律師低20至30個百分點。

在表3中，專業(yè)人士和律師對私人關系網(wǎng)的依賴程度分別為88.31%和80.61%，比市民的60.90%高出近20個百分點和27個百分點。

在表4中，市民和專業(yè)人士對司法/執(zhí)法機關的正面評價十分接近，分別為59.23%和59.81%，律師為52.63%，略低于市民和專業(yè)人士對司法/執(zhí)法機關的正面評價。值得注意的是，專業(yè)人士和律師對司法/執(zhí)法機關的正面評價竟比對私人關系網(wǎng)的依賴低20多個百分點。

匯集人大、政協(xié)、法制辦、法院、檢察院、律協(xié)中受訪者座談會的意見和法學專家、社會學專家論證會的評論意見，可以對以上表格中的三組數(shù)據(jù)作出如下分析。

一方面，我們看到，現(xiàn)階段中國的人情社會特征非常明顯，尤其是在部分法律專業(yè)人士和律師中，對私人關系和人情的依賴程度顯然已經(jīng)超過了對法律的信仰。作為法律的實施者和法律服務的提供者，相信“關系”勝過相信法律，熱衷于依賴私人關系而非求助于法律途徑來解決問題。這一現(xiàn)象說明整個社會遠未形成法律至上、依靠法律解決問題的文化。專業(yè)人士由于其職業(yè)和社會地位的優(yōu)勢擁有較多的包括人際關系在內(nèi)的社會資源，在解決自己的困難時利用私人關系網(wǎng)則效率遠高于尋求其他途徑，但這實際上往往就是一種變相的以權謀私，是在利用納稅人的錢辦自己的事，并且他們的私人關系網(wǎng)是在職業(yè)活動中建立起來的，這種獨特的優(yōu)勢是市民無法想象的，很容易造成社會不公，滋生社會不滿情緒；律師也常借助職業(yè)的便利建構廣泛的社會關系，更容易通過私人關系解決困難，而律師通過私人關系網(wǎng)解決自己的困難又往往滋生行賄、司法腐敗等違法犯罪行為。

另一方面，我們也不安地看到，中國社會的權力特征和“人治”思維特征也相當明顯。當發(fā)生重大困難或糾紛而尋求解決途徑時，缺乏人際關系網(wǎng)絡資源的普通市民也往往不是選擇司法渠道而是更樂意尋求信訪途徑。畢竟，在我國社會現(xiàn)實中，法律不能辦成的事，往往靠權力在法律之外就能搞定。而且，權力級別越高，領導批示越明確，解決問題就越快，這也是部分市民“信訪不信法”的一個重要原因。一些政府部門“維穩(wěn)”怕亂的心態(tài)，“擺平就是水平”、“搞定就是穩(wěn)定”、“沒事就是本事”的思維定勢，“人民內(nèi)部矛盾靠人民幣解決”的息事寧人的做法，也助長了社會上一部分人用非法律手段解決糾紛和問題的不良風氣，而一些市民通過信訪途徑所得到的不合理的法外利益，以及鬧得越兇得到的利益越多的現(xiàn)象更是對其他市民撇開司法途徑解決糾紛和困難在客觀上起到了一種誤導的作用。

雖然三類受訪人群尋求解決問題的途徑有所不同，但缺乏對法律的高度信仰、撇開法律的途徑解決問題的習慣和特點是相同的，對法治的破壞并無太大的差別。面對缺乏法律信仰的社會，我國社會法律實施的難度也由此可窺一斑。

三、法律粗放、配套不力是法律實施不佳的重要原因

法律要保障實施，必須具有可操作性。但鑒于法律的統(tǒng)一性和各地發(fā)展不平衡性的矛盾，國家層面的法律相對而言比較原則和粗放，需要通過行政法規(guī)、地方性法規(guī)、政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件的配套制定來加以細化，以增強法律的可操作性。

筆者曾于2008年對上海地方性法規(guī)的可操作性、實施效果及相關原因做過一次問卷調查（見表5和表6），1它所形成的數(shù)據(jù)可以作為此次調查的補充。

表5 不同受訪對象對地方性法規(guī)滿意度的統(tǒng)計

從表5的統(tǒng)計結果看，在法規(guī)的可操作性上，除了人大代表滿意度較高（69.9%）外，政協(xié)委員滿意度為43.3%，律師滿意度為47.7%，網(wǎng)民的滿意度僅為37.1%，都低于半數(shù)，總體上呈現(xiàn)出不太滿意的狀況。在法規(guī)的實施效果上，政協(xié)委員和律師的滿意度雖然都超過了50%，但與同期調查的其他項目相比，仍顯得較低。

表6 部分法規(guī)實施效果不佳的原因

表6是一道多項選擇題。當受訪的律師和政協(xié)委員被問及部分法規(guī)實施效果不佳的原因時，受訪的律師認為是相關配套制度、措施缺位的占比最高，為79.6%；其次是執(zhí)行不到位，為74.8%；再次是法規(guī)內(nèi)容本身質量不高。受訪的政協(xié)委員認為是執(zhí)行不到位的占比最高，為79.9%；其次是相關配套制度、措施缺位，為67.3%；再次是法規(guī)內(nèi)容本身質量不高，為29%。

上述調查結果表明，法律實施的效果如何，與法規(guī)本身的質量、配套措施以及執(zhí)行是否到位關系密切，其中尤以配套措施和執(zhí)行為主要因素。在本次問卷調查中，我們對為法律配套的行政規(guī)范能否滿足需要進行了調查（見表7）。

表7 為法律配套的行政規(guī)范是否滿足需要

在該問題中，專業(yè)人士和律師對為法律配套的規(guī)范滿足需求的狀況較不滿意，而市民的滿意度很高。雖然社會主義法律體系已經(jīng)建成，但是有些支架性的法律還沒有制定，法律體系內(nèi)部結構還不平衡，社會立法滯后于經(jīng)濟立法、權益保障立法滯后于行政管理立法、民事立法滯后于刑事立法。法律體系一般指由法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)構成的規(guī)范體系，如果說高層級的規(guī)范尚且如此，那么規(guī)章和其他規(guī)范性文件的問題就更加突出。因為它們是對法律法規(guī)的具體化，主要目的是為了便于行政機關的執(zhí)行，而且規(guī)章及以下層級的規(guī)范由于制定主體就是行政部門，因而部門利益色彩濃重，且對行政機關的賦權多于控權。律師普遍認為規(guī)章及其他規(guī)范性文件不能滿足實際要求，實際上不是說它們無法涵蓋社會生活的各個方面，而是說公民權益保護的規(guī)定遠遠少于管理性規(guī)定，從而不利于對當事人權益的維護。市民對此問題給予較高滿意度，與近年來立法工作的進步密切相關，也與媒體對社會主義法律體系建成的宣傳報道分不開。再說，我國整體上已經(jīng)進入有法可依的初級法治狀態(tài)，市民一旦碰到法律糾紛，利用法律法規(guī)就可解決問題，使用規(guī)章及以下的規(guī)范畢竟是少數(shù)，因此市民沒有感到行政規(guī)范的局部真空。至于三個專業(yè)人士群體，法制辦工作人員正面評價最高（62.24%），法官次之（60.67%），人大機關工作人員最低（47.37），而負面評價三者都略高于10%。2另外，持負面評價的官員還可能認為實施性制度配套率不高，影響了法規(guī)規(guī)章的實施效果。法官評價稍低，說明在審判過程有時缺少執(zhí)行性細則以供參考，比如在醫(yī)療、知識產(chǎn)權等侵權案件中，如果政府沒有對技術標準作出詳細規(guī)定，法官作為非專業(yè)技術人士就很難判定是否構成侵權責任。人大機關工作人員的正面評價未過半數(shù)，說明政府沒有對地方性法規(guī)作必要的補充性規(guī)定，有些“立法”授權長期擱置，以至社會管理出現(xiàn)法制真空。

四、執(zhí)法主體互相扯皮、推諉是法律實施效果不佳的又一重要原因

行政執(zhí)法是法律實施的關鍵環(huán)節(jié)，80%以上的法律主要是由行政機關加以實施的，它使立法機關制定的規(guī)則得以普遍實現(xiàn)。行政執(zhí)法行為的合法性由實體合法性（執(zhí)法部門權限爭議是最受關注的問題）和程序合法性構成，限于篇幅，筆者僅以表8為例來說明問題。

表8 行政執(zhí)法的實體合法性

在該問題中，市民、專業(yè)人士、律師的正面評價都在半數(shù)以下；負面評價卻急劇攀升。從數(shù)值上看，這一問題三類受訪群體的滿意度在此次問卷調查所有題目中都是最低的，而否定性評價卻是最高的。而且，在此次問卷的所有評價性問題中，三類受訪群體正面評價最低的3題以及負面評價最高的3題中，都出現(xiàn)它的“身影”，可見行政執(zhí)法中的權限沖突問題情況非?？皯n。在專業(yè)人士中，有三個群體的意見最有研究價值。第一是法制部門工作人員，因為他們負有指導本級政府及行政部門依法執(zhí)法的職責，同時也承擔行政復議的工作職能，所以他們的意見具有專業(yè)性，其正面評價是44.44%，負面評價是20.83%；第二是法官，因為他們在行政訴訟中是司法審查者，他們對行政執(zhí)法行為的合法性有更大的發(fā)言權，其正面評價是44.94%，負面評價是26.97%；第三是人大機關工作人員，因為地方人大負有保證法律在當?shù)貙嵤┑穆毮埽运麄兊囊庖娋哂鞋F(xiàn)實性和權威性，其正面評價是28.45%，負面評價為27.59%。三個專業(yè)群體的批判性態(tài)度說明，行政執(zhí)法在體制、主體、權限、手段、依據(jù)、監(jiān)督和保障機制等多方面存在問題。筆者認為，這和以下原因相關。一是部門利益在作祟，行政機關在沒有利益可圖的情況下總有“懶政”的傾向，而出現(xiàn)利益時則爭權奪利并產(chǎn)生權限沖突；二是執(zhí)法人員素質偏低，行政執(zhí)法的任務主要在區(qū)縣及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，層級較低的政府執(zhí)法人員業(yè)務素質也較低，有的執(zhí)法機關由于編制不足，還安排協(xié)管人員參與執(zhí)法，有的甚至為了追求治理的效果，不惜使用“倒鉤”取證執(zhí)法；三是法源性沖突，執(zhí)法打架很大程度上應歸咎于執(zhí)法依據(jù)的沖突，規(guī)范性文件競合使得“一事多罰”現(xiàn)象屢見不鮮，綜合性執(zhí)法方式雖可以緩解這個問題，但目前僅在城管、文化、水務等幾個有限的領域予以實現(xiàn)，同時，指定管轄和協(xié)議管轄方式?jīng)]有普遍建立；四是受心理學上近因效應的影響，最近一段時間，上海在公共交通、食品安全、建筑安全等多領域發(fā)生重大突發(fā)事件，很多事情與政府違法辦事有關，因此受訪者評價不高。3

此次調查數(shù)據(jù)表明，行政執(zhí)法目前是法律實施最薄弱的環(huán)節(jié)。我們以表8所示問題來集中考察三類受訪主體對行政執(zhí)法實體合法性的滿意度，雖然不能涵蓋行政執(zhí)法實體問題的所有方面，而僅涉及行政主體的權限沖突（含積極沖突與消極沖突兩種情形），但它所映射的問題在行政執(zhí)法領域很具有代表性，即普遍存在的“不作為”、“濫作為”、“遲作為”等情形皆與此有關。

五、法律監(jiān)督不力助長了執(zhí)法主體對法律的漠視

我國法律賦予了權力機關對法律實施的監(jiān)督權，賦予了行政機關通過行政復議對依法行政的內(nèi)部監(jiān)督權，賦予了審判機關通過行政訴訟糾正違法行政的審判權（從廣義上說，行政審判也是一種對法律實施的監(jiān)督）。然而，本次問卷調查的統(tǒng)計結果顯示，受訪群體對上述三項法律監(jiān)督的效果均不太滿意（見表9、表10）。

從表9的統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，三類受訪群體的正面評價都未超過50%，而負面評價都超過了10%，這反映了社會成員對法律實施效果和監(jiān)督法律實施的狀況滿意度普遍不高。

近一段時期以來，“問題饅頭”、“地溝油”等食品安全問題成為廣大市民關注的焦點，也對政府部門的監(jiān)督管理提出了更高的要求和希望。相對于食品生產(chǎn)和銷售中層出不窮的違規(guī)乃至違法現(xiàn)象，相關部門的監(jiān)管出現(xiàn)不同程度的滯后和失位現(xiàn)象，這不可避免地引起市民的焦慮和不滿。

表9 人大法律監(jiān)督效果滿意度

事實上，食品安全問題只是一個典型方面，它反映了在中國特色社會主義法律體系形成的背景下，法律的貫徹實施已經(jīng)成為制約法治建設的瓶頸。人大的監(jiān)督和問責在一定程度上能夠對行政執(zhí)法起到督促和改善作用，因此需要進一步強化人大在執(zhí)法檢查、專題質詢、聽證問責等方面的監(jiān)督職能。

表10 對違法行政行為的監(jiān)督

表10的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，市民、專業(yè)人士、律師的正面評價逐次遞減，負面評價逐次遞增，其中律師的滿意度與另兩個群體落差甚大。在專業(yè)人士中，法制辦工作人員、法官、人大機關工作人員對這個問題的回答更具有專業(yè)性。行政復議法規(guī)定行政復議事項由政府法制機構辦理，因此法制辦工作人員對復議的情況最為了解，其正面評價為68.71%，負面評價為8.16%；法官是行政訴訟案件的居中裁判者，他們對具體行政行為的司法審查情況最為清楚，其正面評價為55.68%，負面評價為14.77%；地方人大具有監(jiān)督本級“一府兩院”的憲法職責，因此人大機關工作人員對政府機構依法行政的情況有發(fā)言權，其正面評價49.54%，負面評價為8.26%。可見，三個專業(yè)群體中，法制辦工作人員的滿意度最高，而人大機關工作人員和法官的滿意度較低。近年來，行政訴訟呈現(xiàn)“三高一低”的規(guī)律，即上訴率、申訴率、上訪率居高不下，政府敗訴率極低。出現(xiàn)這種現(xiàn)象往往并非因為行政機關合法行政而勝訴，而是受到非法治因素的影響。絕大多數(shù)行政案件都以和解的方式結案，而和解本身就說明行政機關有過錯。因此法官的意見較大，差評率最高，甚至和律師的差評率不相上下。4

可見，行政執(zhí)法中存在的問題與行政訴訟和行政復議的審查過于寬松不無關系。一旦執(zhí)法中發(fā)生的問題在行政訴訟和復議環(huán)節(jié)得不到糾正，在某種程度上便會助長政府對法律的漠視態(tài)度。因此，有必要堅持法律面前人人平等、制度面前沒有特權、制度約束沒有例外，特別是對行政訴訟要堅持公平公正，不能袒護政府工作中的錯誤。此外，應強化法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督的作用，用公開透明促進法律的正確實施。

六、結 論

本次調查問卷所形成的客觀數(shù)據(jù)報告表明，中國特色社會主義法律體系形成后，上海市的法治建設（包括依法治市、人大工作、行政執(zhí)法、司法工作等）總體上得到了包括受訪者在內(nèi)的社會各界的積極肯定，但是在法律實施方面存在著極為重大的挑戰(zhàn)，這不但是由于本文前面分析的各類原因所致，也是與我國社會的歷史和文化傳統(tǒng)等多種因素相聯(lián)系的。發(fā)展中的處于初級階段的具有中國特色社會主義法治社會既是上海法治建設已經(jīng)取得重大成就的標志，也是上海在走向法治社會過程中實際所處于的歷史階段以及基本的現(xiàn)狀，上海在實現(xiàn)法治社會建設方面任重而道遠。

法律實施是中國特色社會主義建設的重要組成部分，也是國家長治久安和科學發(fā)展的根本保障。上海已經(jīng)確立了建成全國法治環(huán)境最好的行政區(qū)之一的目標，5而該目標最核心的內(nèi)容理應是法律得到準確、全面、有效的實施。然而，問卷調查表明，上海在法律實施方面面臨一系列難題需要破解、一系列困境需要擺脫、一系列矛盾需要解決。

在上述背景下，上海要建成全國法治環(huán)境最好的行政區(qū)，需要身負執(zhí)政重任的領導干部和政府官員真正地敬畏法律并率先垂范；需要法律實施者（包括執(zhí)法人員和司法人員）對法律、良知和正義的堅守；需要法學教育、法學研究和法治宣傳工作者的奉獻精神與真知灼見；需要全體市民的誠信、自覺守法與積極理性的維權精神。

法律實施是一項系統(tǒng)的工程，需要精心設計并進行全方位的機制建構。從上海的法治建設實際出發(fā)，以下機制亟需建構與完善：領導干部和政府官員法治觀念、理念、精神、信仰的形成機制；法律工作者職業(yè)道德及素養(yǎng)的培育和考核機制；全體市民自覺守法的利益導向機制；法律權威和司法權威的維護機制；保障國家法律在上海得以準確、全面、有效實施的拾遺補缺的地方立法善治的再造機制；地方法規(guī)、規(guī)章和其他規(guī)范性文件的審查與過濾機制；法律實施的資源優(yōu)化配置機制；法律實施的監(jiān)督制約機制；法律實施的環(huán)境改善機制；法律手段與其他手段共治機制；法律實施效果的反饋評價與改進機制等。

注：

1沈國明、史建三、吳天昊：《在規(guī)則與現(xiàn)實之間——上海地方立法后評估報告》，上海人民出版社2009年版，第89-91頁。

2調研組在把市民、專業(yè)人士、律師的滿意度統(tǒng)計數(shù)據(jù)制作成表格，以供讀者對照閱讀的同時，也對專業(yè)人士按問卷發(fā)放單位作了區(qū)分統(tǒng)計，但限于篇幅，不作完整呈現(xiàn)，只在有分析需要時，以文字形式加以公布和說明。

3、4葉青主編：《上海法治發(fā)展報告（2012）》，社會科學文獻出版社2012年版，第257頁，第262頁。

5韓正：《在“進一步推進依法行政工作暨市政府行政復議委員會成立電視電話會議”上的講話》，《文匯報》2011年10月29日，第1版。