寧一蕾

（天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政系，天津300222）

我國(guó)城市最低生活保障制度發(fā)展的現(xiàn)狀與建議

寧一蕾

（天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政系，天津300222）

我國(guó)城市最低生活保障制度是應(yīng)對(duì)國(guó)企改制和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)負(fù)面影響的一道“安全網(wǎng)”，為因各種原因陷入貧困的城市居民提供基本的生活保障，起到了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用。但由于設(shè)立時(shí)間短，政府重視程度不夠，資金不足，城市人口增長(zhǎng)過快且流動(dòng)性大等原因，我國(guó)城市最低生活保障制度還存在一些亟待改進(jìn)和完善的問題。在回顧城市最低生活保障制度發(fā)展歷程和現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，總結(jié)和分析了制度在運(yùn)行理念、管理實(shí)踐和保障水平等方面存在的突出問題，提出了從保障貧困群體基本生存到促進(jìn)其發(fā)展和社會(huì)融合的目標(biāo)轉(zhuǎn)變，完善社會(huì)救助立法和提高低保管理專業(yè)化和社會(huì)化水平，以及加強(qiáng)政府公共服務(wù)職能建設(shè)三方面的建議。

城市最低生活保障制度；低保標(biāo)準(zhǔn)；保障水平

最低生活保障制度是指國(guó)家和社會(huì)依據(jù)相關(guān)法定的標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)不能維持最低生活水平的公民提供物質(zhì)援助以保障其基本生活水平的制度。最低生活保障作為我國(guó)現(xiàn)階段社會(huì)救助的一個(gè)主要內(nèi)容，在保障低收入群體基本生活，防止貧困化，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定等方面發(fā)揮著“最后一張安全網(wǎng)”的作用。

我國(guó)的城市最低保障制度是上世紀(jì)90年代初，在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，國(guó)企改制背景下率先在城市建立起來的。以1999年9月28日國(guó)務(wù)院頒布并于當(dāng)年10月1日施行《城市居民最低生活保障條例》為標(biāo)志，我國(guó)的城市最低生活保障制度開始進(jìn)入了制度化運(yùn)行階段。城市最低生活保障制度取得了一些有目共睹的突出成就：保障了大部分城市貧困家庭的基本生活，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定，較好地發(fā)揮了“安全網(wǎng)”的作用。

但是，與社會(huì)保障體系發(fā)達(dá)的國(guó)家相比，我們的城市最低保障制度還處在起步階段，作為一項(xiàng)新生事物，其存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)也是巨大的和不容忽視的。因此還需回顧發(fā)展歷程，研究現(xiàn)存的實(shí)際問題，并在充分考慮到我國(guó)現(xiàn)階段國(guó)情的基礎(chǔ)上不斷創(chuàng)新、發(fā)展和完善城市最低生活保障制度。

一、我國(guó)城市最低保障制度發(fā)展和實(shí)踐概況

由于追求充分的就業(yè)和平均分配，改革開放前乃至改革開放初期，在“人人就業(yè)”思想和單位制的保護(hù)下，城市居民很少失業(yè)，城市貧困問題并不突出。當(dāng)時(shí)的社會(huì)救濟(jì)對(duì)象主要是“三無”人員，即沒有勞動(dòng)能力者，沒有收入者，沒有贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人者。對(duì)他們實(shí)施的救助更多地是從人道主義角度出發(fā)，而以權(quán)利保障為出發(fā)點(diǎn)，針對(duì)所有貧困人員的救助制度并沒有建立起來。

隨著改革開放的進(jìn)一步深化，城市的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革進(jìn)入到一個(gè)新階段。國(guó)家開始對(duì)部分效益不好的國(guó)有、集體企業(yè)實(shí)施“鼓勵(lì)兼并，規(guī)范破產(chǎn)，下崗分流，減員增效，實(shí)施再就業(yè)工程”［1］政策，大批原來在國(guó)有、集體企業(yè)中工作，受到單位保障的職工相繼下崗。這些下崗職工面臨的是收入的銳減和其他與工作相關(guān)聯(lián)的保障和福利的喪失，再加上傳統(tǒng)就業(yè)體制的保護(hù)讓這些下崗人員在觀念和技能等方面都很難適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)，所以相當(dāng)一部分下崗職工迅速形成了一個(gè)新的城市貧困階層。為了應(yīng)對(duì)城市貧困及其帶來的其他突出社會(huì)問題和減少市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的阻力，各級(jí)政府開始逐步探索建立城市最低生活保障制度。

（一）我國(guó)城市最低保障制度的實(shí)施歷程

1993年上海市率先實(shí)施了最低生活保障制度，經(jīng)過召開專門會(huì)議研究各種收入較低的在職職工、退休職工和社會(huì)閑散人員的生活保障問題，上海市民政局采用了市場(chǎng)菜籃子法和恩格爾系數(shù)法，根據(jù)當(dāng)時(shí)的物價(jià)水平確定了保障標(biāo)準(zhǔn)，并與有關(guān)部門一道在1993年6月下發(fā)了《關(guān)于本市城鎮(zhèn)居民最低生活保障線的通知》。當(dāng)年上海市就有7 680位城鎮(zhèn)居民通過這一制度得到了基本保障［2］。

鑒于上海市的實(shí)踐，次年國(guó)家民政部提出要對(duì)城市社會(huì)救濟(jì)對(duì)象逐步按當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)實(shí)行救濟(jì)。1995年至1996年開始在部分經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的沿海城市進(jìn)行居民最低生活保障制度試點(diǎn)工作，這些城市包括青島、廈門、大連、廣州、無錫、?？诘?。此外，《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“九五”計(jì)劃和2010年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》明確提出“建立城市居民最低生活保障制度”，極大地推動(dòng)了相關(guān)工作的開展，到1996年底，居民最低生活保障制度已在全國(guó)101個(gè)城市建立了起來。1997年9月，國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于在全國(guó)建立城市居民最低生活保障制度的通知》，提出要合理確定保障對(duì)象的范圍和保障標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)真落實(shí)低保資金。

1999年全國(guó)608個(gè)市和1 689個(gè)縣全部建立了居民最低生活保障制度，同年還頒布了《城市居民最低生活保障條例》，規(guī)范化和制度化了城鎮(zhèn)居民最低生活保障工作。2001年11月12日，國(guó)務(wù)院辦公廳又發(fā)出了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市居民最低生活保障工作的通知》，針對(duì)城市低保制度發(fā)展不平衡的情況，從提高認(rèn)識(shí)，貫徹屬地管理原則，加大財(cái)政投入，建立法規(guī)制度、加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)等方面規(guī)范了城市居民最低生活保障制度，以促使這一制度進(jìn)一步發(fā)展。之后十六屆三中全會(huì)決議提出了要“完善城市居民最低生活保障制度，科學(xué)規(guī)范其標(biāo)準(zhǔn)與方式”。根據(jù)這一精神，2004年全國(guó)民政廳局長(zhǎng)會(huì)議提出“進(jìn)一步完善城市居民最低生活保障制度，切實(shí)做到應(yīng)保盡保，分類施?！?。

（二）我國(guó)城市最低保障制度的制度設(shè)計(jì)

1999年9月28日國(guó)務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保障條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）從城市低保制度的目標(biāo)、覆蓋范圍、保障標(biāo)準(zhǔn)、資金來源、責(zé)任主體、工作程序等方面出作了原則性的規(guī)定。通過對(duì)條例的學(xué)習(xí)和研究，我們可以得出以下幾點(diǎn)認(rèn)識(shí)。

第一，城市最低生活保障制度是保障城市居民基本生活權(quán)利，維持城市最基本的生活水平的制度。在制度的設(shè)計(jì)理念中強(qiáng)調(diào)了從政府那里獲得物質(zhì)幫助是符合相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)的城市居民的一項(xiàng)權(quán)利，這與以往的道義性救濟(jì)行為相比是一種進(jìn)步。但另一方面其基本目標(biāo)僅僅是滿足低保戶的衣、食、住這些基本生存需要，以消除城市絕對(duì)貧困現(xiàn)象。其制度設(shè)計(jì)的前提是在其他制度有效實(shí)施的情況下，對(duì)生活仍有困難的居民給予的最后保障，是“最后的安全網(wǎng)”。

第二，城市最低生活保障制度是建立在家庭收入調(diào)查基礎(chǔ)上的收入補(bǔ)差制度。基層政府在收到低保申請(qǐng)后應(yīng)對(duì)申請(qǐng)人的家庭經(jīng)濟(jì)狀況和實(shí)際生活水平通過入戶調(diào)查、鄰里訪問等方式進(jìn)行核實(shí)，制度規(guī)定了按照一定的方式識(shí)別貧困居民。條例還規(guī)定符合待遇條件的家庭，除“三無人員”能按當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)全額享受待遇外，其他均按低于社保標(biāo)準(zhǔn)的差額享受。

第三，城市最低生活保障制度是地方各級(jí)人民政府具體負(fù)責(zé)的制度?？h級(jí)以上民政部門負(fù)責(zé)低保的日常管理，財(cái)政部負(fù)責(zé)保障資金，所需資金由地方人民政府列入財(cái)政預(yù)算，納入社會(huì)救濟(jì)專項(xiàng)資金支出項(xiàng)目。中央政府只對(duì)低保制度的實(shí)施負(fù)有行政管理的責(zé)任，這在一定程度上增加了低保資金來源的不穩(wěn)定性和保障水平的差異性。

《條例》頒布后，全國(guó)各省市依照各自的經(jīng)濟(jì)狀況和社會(huì)需求，先后制定了具體的實(shí)施辦法。各省的城市最低保障制定都依照《條例》的基本規(guī)定，但因?yàn)楦鞯鼐唧w情況不同又各有特色。除了保障基本生活，在家庭收入調(diào)查基礎(chǔ)上的收入補(bǔ)差和地方政府具體負(fù)責(zé)幾項(xiàng)基礎(chǔ)的制度要求外，地方的城市最低生活保障實(shí)施的鮮明特點(diǎn)是建立了低保線與物價(jià)水平、就業(yè)促進(jìn)與城市低保制度建設(shè)的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，如湖南省人民政府于2008年發(fā)布了《湖南省建立就業(yè)與城市居民最低生活保障聯(lián)動(dòng)機(jī)制暫行辦法》，另外還有一些經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)的省份和地區(qū)在城市低保制度和其他社會(huì)救助制度的銜接上作出了卓有成效的探索。

從1993年到2010年，城市居民最低生活保障制度經(jīng)歷了試點(diǎn)、推廣、制度確立和不斷完善的過程。根據(jù)民政部2010年第3季度民政事業(yè)統(tǒng)計(jì)季報(bào)顯示，2010年3季度城鎮(zhèn)居民低保人數(shù)為2 289．6萬(wàn)人，城鎮(zhèn)居民最低生活保障支出資金為341．9億元。但是通過中華人民共和國(guó)民政部社會(huì)救助司網(wǎng)頁(yè)上發(fā)布的數(shù)據(jù)——《36個(gè)中心城市低保標(biāo)準(zhǔn)一覽表（2010年6月）》［3］可以看出，由于各地的物價(jià)水平和滿足最低生活的需求有差別，不同地區(qū)的低保線水平差距還是很明顯的，見圖1。

圖1 2010年6月36個(gè)中心城市低保標(biāo)準(zhǔn)

二、我國(guó)城市最低生活保障制度存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)

（一）現(xiàn)階段城市最低生活保障制度中不合時(shí)宜的理念和誤區(qū)

首先，隨著城市經(jīng)濟(jì)和社會(huì)環(huán)境的進(jìn)一步發(fā)展，城市人口構(gòu)成復(fù)雜化，這使得《城市居民最低生活保障條例》中“持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民，凡共同生活的家庭成員人均收入低于當(dāng)?shù)爻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的，均有從當(dāng)?shù)厝嗣裾@得基本生活物資幫助的權(quán)利”的規(guī)定已經(jīng)不能有效地指導(dǎo)現(xiàn)實(shí)工作了。具體表現(xiàn)在：一方面全國(guó)一些省市已經(jīng)率先取消了城市和農(nóng)村、農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的區(qū)分，如湖南、湖北、福建、河北等省份，在這些地區(qū)戶口已經(jīng)不再是區(qū)別城市居民和農(nóng)村居民的依據(jù)和有效方法。另一方面，城市人口流動(dòng)性加強(qiáng)，除了大批農(nóng)民工涌入城市并長(zhǎng)期居住和工作在城市外，城市居民也因流動(dòng)出現(xiàn)了人戶分離的現(xiàn)象。若還以戶口作為低保對(duì)象界定的前提條件，將束縛城市最低生活保障管理工作的發(fā)展。

其次，我國(guó)現(xiàn)行的城市低保制度存在明顯的應(yīng)急性和補(bǔ)救性色彩，對(duì)低保事業(yè)發(fā)展的長(zhǎng)遠(yuǎn)設(shè)計(jì)和宏觀考慮不足。若回顧一下城市低保的發(fā)展歷程，我們就可以很明確地感受到這一點(diǎn)。城市低保制度本身就是政府被動(dòng)應(yīng)對(duì)城市經(jīng)濟(jì)體制改革，國(guó)企改制后出現(xiàn)的嚴(yán)峻城市貧困化現(xiàn)象的產(chǎn)物，是政府對(duì)前期決策導(dǎo)致的負(fù)面效應(yīng)而采取的補(bǔ)救措施。這往往導(dǎo)致對(duì)相關(guān)制度的設(shè)計(jì)過于倉(cāng)促以及制度的目標(biāo)指向過于功利，決策者對(duì)城市低保制度的發(fā)展缺乏前瞻性和規(guī)劃，以一種“走一步看一步”的方式來安排工作，對(duì)問題的預(yù)防能力差，問題出現(xiàn)后也只能采取一些權(quán)宜之計(jì)?！冻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠗l例》中一些規(guī)定過于寬泛，導(dǎo)致在之后的實(shí)施過程中出現(xiàn)了很多意想不到的問題，只得接著出臺(tái)一些補(bǔ)充規(guī)定和通知來規(guī)范低保工作。這些政策和規(guī)定在具體工作中的落實(shí)往往存在一定的困難，而且有進(jìn)一步積累成為制度改革和發(fā)展阻礙因素的可能，長(zhǎng)此以往將不利于我國(guó)城市低保制度的發(fā)展和完善。另外，制度以見效快，容易實(shí)現(xiàn)的反絕對(duì)貧困和?；旧嫘枰獮槟繕?biāo)，在保障貧困居民一定的基本生活水平和促進(jìn)其進(jìn)一步發(fā)展這一層面上所投入的資金不足，相關(guān)的配套政策和救助手段也很缺乏。

最后，現(xiàn)階段的城市低保在城市貧困人口就業(yè)促進(jìn)和能力建設(shè)方面的安排不夠，有導(dǎo)致長(zhǎng)期低收入群體存在的傾向。單純的發(fā)放救濟(jì)金和救濟(jì)物資只能幫助低保戶暫時(shí)緩解貧困，政府應(yīng)該通過其他的制度安排來幫助城市貧困階層增強(qiáng)其自生發(fā)展的能力，這樣才能鼓勵(lì)他們自謀生路，自食其力，從而讓其從真正意義上擺脫貧困，如為有勞動(dòng)能力的低保戶提供職業(yè)技能培訓(xùn)和提供適合的就業(yè)機(jī)會(huì)和途徑。同時(shí)，城市低保制度本身的設(shè)計(jì)給了低保對(duì)象一種較為穩(wěn)定的預(yù)期：只要自己的收入水平?jīng)]有發(fā)生變化，他就能繼續(xù)享受低保待遇，再加上各種因素導(dǎo)致的就業(yè)困難，使得低保戶中相當(dāng)一部分具有勞動(dòng)能力的人就業(yè)意愿和動(dòng)力缺乏［4］。因此，政府還應(yīng)該采用一些相應(yīng)的措施，鼓勵(lì)具有勞動(dòng)能力的人積極就業(yè)或創(chuàng)業(yè)。

（二）我國(guó)城市最低保障制度運(yùn)行中的管理問題

目前我國(guó)城市低保的運(yùn)行還存在著形形色色的問題，具體可歸為以下四個(gè)主要方面。

第一，在城市低保立法方面缺少一部能指導(dǎo)城市低保工作的高層次的且具有前瞻性的專門法律。現(xiàn)有的相關(guān)文件都是以通知、條例等形式存在，如1999年的《城市居民最低生活保障條例》，2001年的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)城市居民最低生活保障工作的通知》等。這些政策與專門的法律相比強(qiáng)制性弱，可變性強(qiáng)，所以在指導(dǎo)城市低保的具體管理工作時(shí)不具備足夠的威懾力和執(zhí)行力。此外，現(xiàn)有的政策條例欠缺前瞻性，導(dǎo)致在實(shí)際管理工作中不能較好地預(yù)防可能出現(xiàn)的問題，而只能對(duì)已暴露的問題采取修補(bǔ)措施。

第二，在城市低保行政管理方面，基層缺少專業(yè)的低保工作人員。社區(qū)的大多數(shù)低保專干文化程度不高，專業(yè)素質(zhì)難以保證，在與低保戶互助開展工作時(shí)出現(xiàn)摩擦的情況時(shí)有發(fā)生。此外低保工作者待遇偏低，工作量大，也打擊了他們工作的積極性。除了一些沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)和大城市外，基層低保工作人員普遍不受重視，業(yè)績(jī)考核機(jī)制缺乏，嚴(yán)重影響了基層低保工作的效率。另外對(duì)低保檔案的管理力度亟待加強(qiáng)，檔案室是對(duì)低保戶資格審核和具體工作開展的基本依據(jù)，在實(shí)際中檔案管理的專業(yè)人員和設(shè)備（如檔案室）缺乏，檔案更新速度慢，各類資料的統(tǒng)一性差，這些都是提高工作效率的制約因素。

第三，城市低保資金管理的制約因素多，主要表現(xiàn)在資金籌集和發(fā)放兩個(gè)方面?！冻鞘芯用褡畹蜕畋Ｕ蠗l例》第五條規(guī)定“城市居民最低生活保障所需資金，由地方人民政府列入財(cái)政預(yù)算”，中央政府不負(fù)有資金籌集方面的責(zé)任。1994年實(shí)行的“分稅制”改革已經(jīng)使得地方財(cái)政收入減少，很多地區(qū)已經(jīng)到了捉襟見肘的地步，財(cái)政困難地區(qū)不得不采取縮減保障面，壓低保障線的方法，來降低在低保方面的開支。雖然近幾年來中央財(cái)政的補(bǔ)貼力度有所加大，但地方財(cái)政仍是主要來源，影響了低保資金籌集的穩(wěn)定性和可靠性。低保資金發(fā)放的社會(huì)化程度低，少發(fā)、欠發(fā)甚至不發(fā)的情況時(shí)有發(fā)生，不少低保戶不得已而采取上訪的形式來維權(quán)。

第四，城市低保對(duì)象管理中存在著救助對(duì)象難以確定和退出機(jī)制不完善方面的問題。按照規(guī)定，家庭人均收入低于低保線的困難戶才有資格申請(qǐng)低保，但在具體工作中科學(xué)且操作性強(qiáng)的家計(jì)調(diào)查方法并沒有確定起來。隨著就業(yè)方式和收入來源的多樣化，隱性就業(yè)和隱性收入成了低保資格審批工作的一個(gè)棘手問題。雖有三榜公示和每月發(fā)放前的公示制度，其實(shí)施效果依然不盡人意。2004年又提出了“應(yīng)保盡?！?，但由于各種原因“錯(cuò)保漏?！钡那闆r仍大量存在。2005年中國(guó)社科院政策研究中心在北京、天津、上海、沈陽(yáng)、成都、西安和武漢七城市的調(diào)查顯示，七城市錯(cuò)保率均值為4．09%，漏保率均值為11．63%［5］。由于相關(guān)審查和懲處規(guī)定不完善，工作不到位，收入增加應(yīng)該退保的低保戶主動(dòng)申報(bào)的人數(shù)微乎其微。

（三）我國(guó)城市最低保障支出水平和地區(qū)差距

社會(huì)保障水平是指一定時(shí)期內(nèi)一國(guó)或地區(qū)社會(huì)成員享受社會(huì)保障的高低程度，衡量其高低的主要指標(biāo)是社?？傊С稣紘?guó)內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重，這一指標(biāo)能集中反應(yīng)一國(guó)或地區(qū)經(jīng)濟(jì)資源用于保障民生，提高國(guó)民生活水平的程度。通過以下數(shù)據(jù)我們可以了解到目前我國(guó)的社會(huì)救濟(jì)支出占GDP比重和財(cái)政支出的比率偏低。見表1。

表1 近年社會(huì)救助支出占GDP、國(guó)家財(cái)政總支出的比重單位：億元

從一些發(fā)達(dá)國(guó)家的相關(guān)數(shù)據(jù)來看，社會(huì)救助占GDP一般在0．5%以上，英國(guó)占到了3．9%。實(shí)際上發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，貧困人口比重沒有我國(guó)高，因此我國(guó)的社會(huì)救助資金投入至少不應(yīng)低于這些國(guó)家的社會(huì)救助投入比重。

我國(guó)城市低保水平低還表現(xiàn)在現(xiàn)行的城市救助標(biāo)準(zhǔn)偏低。對(duì)于大多數(shù)低保戶而言，低保金只能勉強(qiáng)滿足其基本的生存開銷，僅僅停留在保證城市貧困群體“延續(xù)生命的最低需求”上。見表2［6］。

表2 全國(guó)平均低保標(biāo)準(zhǔn)、補(bǔ)助水平與月人均食品消費(fèi)支出的關(guān)系

將基本需要僅僅等同于生理性的最低需要是很不應(yīng)該的，與科學(xué)發(fā)展觀及和諧社會(huì)建設(shè)的要求相差較遠(yuǎn)。

除了城市低保占GDP比重不高，救助標(biāo)準(zhǔn)偏低，我國(guó)城市低保救助還存在十分明顯的地區(qū)發(fā)展不平衡現(xiàn)象。下面以我國(guó)2009年不同地區(qū)城市最低生活保障狀況作一比較，便可明了。見表3。

表3 2009年我國(guó)不同地區(qū)城市最低生活保障狀況比較

從表3中可以看出，2009年中部地區(qū)的城市低保人數(shù)占全國(guó)城市低保人數(shù)近一半，其平均保障標(biāo)準(zhǔn)是最低的。盡管國(guó)家針對(duì)這一情況加大了中央財(cái)政對(duì)財(cái)政困難地區(qū)的財(cái)政補(bǔ)貼力度，但是城市低保水平地區(qū)差別過大的問題依然存在。

造成這一現(xiàn)象的原因主要源于低保資金的籌集由地方財(cái)政負(fù)責(zé)這一制度設(shè)計(jì)，導(dǎo)致我國(guó)低保資金籌集的社會(huì)化程度低，無法在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)互助調(diào)節(jié)。我國(guó)東、中、西部之間的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和地方政府的財(cái)政能力差異很大，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高，地方財(cái)政能力強(qiáng)的地區(qū)往往需要低保救助的人較少；相反，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，地方財(cái)政能力較低的地區(qū)往往需要救助的貧困人口較多。由此可見，我國(guó)低保資源在地區(qū)之間的分配上存在著明顯的差距。

三、總結(jié)與建議

由于我國(guó)城市低保制度運(yùn)行時(shí)間短，因此存在一些問題在所難免，而且從總體上來說，我國(guó)的低保制度還是取得了一些成就，并處在一個(gè)不斷發(fā)展和完善的過程中。但社會(huì)的發(fā)展不斷給我國(guó)的社會(huì)保障制度提出新的要求和挑戰(zhàn)，如若不及時(shí)謀劃和積極應(yīng)對(duì)，必將影響社會(huì)的穩(wěn)定。綜觀現(xiàn)階段我國(guó)城市低保制度存在的問題和面臨的挑戰(zhàn)，我們對(duì)我國(guó)城市低保制度的進(jìn)一步完善和發(fā)展特提出如下建議：

第一，轉(zhuǎn)變城市低保制度運(yùn)行理念，從保障生存到促進(jìn)發(fā)展和社會(huì)融合，注重促進(jìn)低保戶就業(yè)和能力發(fā)展方面的工作。近年來，我國(guó)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展并帶動(dòng)了國(guó)家財(cái)政收入的不斷增加，再加上政府越來越關(guān)注民生和“以人為本”，進(jìn)一步增加了制度理念轉(zhuǎn)變的可行性。低保制度要以促進(jìn)受助個(gè)體發(fā)展和社會(huì)融合為目標(biāo)的前提是擴(kuò)展“基本需要”的內(nèi)涵和外延，除了保障基本生存條件外，醫(yī)療保障、受教育權(quán)利的保障和一定面積的住房保障這些都應(yīng)該包括在“最基本需要”的范疇之內(nèi)。在此基礎(chǔ)上，新的制度安排應(yīng)該注重提升低保戶自我發(fā)展的能力，通過各種途徑為他們提供平等的創(chuàng)業(yè)、教育和就業(yè)機(jī)會(huì)，以達(dá)到自救自立的目的。同時(shí)還應(yīng)著眼于降低受助群體遭受面臨社會(huì)排斥的風(fēng)險(xiǎn)，一方面要完善制度安排減少制度本身的排斥因素，另一方面要采取措施建立和完善諸如醫(yī)療救助、法律救助等配套制度促進(jìn)低保戶的社會(huì)參與和社會(huì)融合。

第二，完善城市低保管理體制，從健全相關(guān)法律規(guī)范入手提高各層次的社會(huì)參與程度，逐步解決城市低保行政、資金和對(duì)象管理中存在的問題。放眼世界各國(guó)社會(huì)保障制度發(fā)展和完善的過程，幾乎都是在一些高階位和相對(duì)完善的法律指導(dǎo)下進(jìn)行的。目前我國(guó)應(yīng)盡快制定一部相對(duì)完善且對(duì)城市低保管理有明確規(guī)定的專門法，以便減少制度實(shí)施層面出現(xiàn)的問題。在行政管理方面要注意現(xiàn)有低保條例的指導(dǎo)性和可操作性，同時(shí)提高基層低保工作者的待遇水平，對(duì)低保工作者的工作業(yè)績(jī)實(shí)行動(dòng)態(tài)管理和績(jī)效管理，并加強(qiáng)對(duì)低保檔案的管理。在城市低保資金管理方面，要逐步建立多元化籌資機(jī)制，在政府為主體的前提下，采取措施引導(dǎo)和鼓勵(lì)社會(huì)多方參與，廣辟資金來源渠道，如落實(shí)鼓勵(lì)低保捐贈(zèng)的優(yōu)惠政策，建立對(duì)捐贈(zèng)資金使用的社會(huì)監(jiān)督等。在對(duì)低保對(duì)象的管理中應(yīng)完善家庭收入調(diào)查和低保戶公示制度，加強(qiáng)“隱性就業(yè)”和“隱性收入”的清理力度，提高保障對(duì)象的準(zhǔn)確性，盡量減少錯(cuò)保、漏?，F(xiàn)象。此外應(yīng)該加強(qiáng)低保政策的宣傳力度，確保低保戶第一時(shí)間了解到與自身權(quán)利和義務(wù)相關(guān)的信息，還應(yīng)向一般民眾宣傳，以提高低保制度社會(huì)參與和社會(huì)監(jiān)督的力度。

第三，加強(qiáng)政府的公共服務(wù)職能，增加社會(huì)救助占財(cái)政支出的份額和中央財(cái)政對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付。我國(guó)的社會(huì)主義國(guó)家性質(zhì)和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制決定了保障民生、提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)是政府不容推卸的責(zé)任，相應(yīng)的政府財(cái)政也應(yīng)該注重向社會(huì)保障、教育、就業(yè)等領(lǐng)域傾斜。就目前社保支出占財(cái)政支出比例來說，政府應(yīng)不斷加大投入的力度，尤其是要加強(qiáng)中央財(cái)政對(duì)西部地區(qū)、革命老區(qū)、少數(shù)民族等地區(qū)的轉(zhuǎn)移支付力，緩解當(dāng)?shù)匾虻胤截?cái)政困難而造成的低保覆蓋面窄，保障水平低的問題，逐步把東部、中部和西部差距縮小到一個(gè)適度合理的范圍。還可以嘗試建立不同地區(qū)之間橫向轉(zhuǎn)移支付的制度，在考慮到貧困地區(qū)對(duì)富裕地區(qū)的勞動(dòng)輸入和為富裕地區(qū)創(chuàng)造了大量財(cái)富等因素的基礎(chǔ)上，制定出從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)向貧困地區(qū)橫向轉(zhuǎn)移支付的具體辦法，可嘗試改變以往縱向轉(zhuǎn)移支付模式為縱向?yàn)橹鳌⒖v橫結(jié)合的模式，以減輕中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，提高轉(zhuǎn)移支付的透明度。

［1］ 朱镕基．堅(jiān)定不移走鼓勵(lì)破產(chǎn)、規(guī)范破產(chǎn)、下崗分流、減員增效、實(shí)施再就業(yè)工程的路子［EB／OL］．（1997－12－11）［2011－12－20］中國(guó)勞動(dòng)資源網(wǎng)，http：／／www．51labour．com／．

［2］ 丁朗父．從單位福利到社會(huì)保障——記中國(guó)城市居民最低生活保障制度的誕生［J］．中國(guó)民政，1999，11：6－72．

［3］ 社會(huì)救助司．36個(gè)中心城市低保標(biāo)準(zhǔn)一覽表（2010年6月）［EB／OL］．（2010－07－28）［2011－12－20］http：／／dbs．mca．gov．cn／article／csdb／tjsj／201007／20100700094081．shtml．

［4］ 高功敬，高靈芝．城市低保的歷史性質(zhì)與福利依賴［J］．南通大學(xué)學(xué)報(bào)：社會(huì)科學(xué)版，2009（3）：114－127．

［5］ 唐 鈞．城鎮(zhèn)低保：應(yīng)保盡保和錯(cuò)保、漏保［J］．社會(huì)觀察，2008（1）：52．

［6］ 劉喜堂．當(dāng)前我國(guó)城市低保存在的突出問題及政策建議［J］．社會(huì)保障研究，2009（4）：55－61．

On the Development Status and Suggestions of China＇s Urban Minimum Living Security System

NING Yi－lei
（Department of Public Finance，Tianjin University of Finance ＆Economics，Tianjin 300222，China）

China＇s Urban Minimum Living Security System is the product of economic reforms．And it is a“safety net”which responds to the negative effects of state－owned enterprise reforms and the competition in the market economy．The system provides the poor urban residents with the basic living security，which helps to maintain social stability．By reviewing the history and current status of the Urban Minimum Living Security System，this paper summarizes and analyzes some notable problems in aspects of operation concepts，management and social security level．In the last part，three proposals to improve the system are put forward：to change the target from maintaining the survival standards of poor communities to promoting their development；to improve the level of legislation and management of social assistance；and to strengthen the functions of government＇s public service．

Urban Minimum Living Security System；minimum living standard；security levels

C91

A

10．3963／j．issn．1671－6477．2012．03．023

2012－01－12

寧一蕾（1986－），女，湖南省邵東縣人，天津財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政系碩士生，主要從事社會(huì)救助研究。

（責(zé)任編輯 文 格）