宋慧斌 張經(jīng)緯 鐘艷春

摘 要：隨著《中華人民共和國城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》的實施、各市城市總體規(guī)劃（2008年—2020年）的編制完成以及市級城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法大隊的組建，山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法工作邁上了新的臺階，與此同時，隨著市場經(jīng)濟的進一步深化，多元利益主體追逐利益最大化的驅(qū)動，為城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法帶來了新課題，提出更高的要求。如違反城鄉(xiāng)規(guī)劃法律、法規(guī)和規(guī)章，進行新建、改建、擴建和翻建建筑物、構(gòu)筑物、廣告、各類工程管線和其他工程設(shè)計的行為屢禁不止，執(zhí)法工作出現(xiàn)新難題，如何遏制違法建設(shè)，破解規(guī)劃管理執(zhí)法過程中存在的問題就成為當(dāng)前工作的重點。文章從完善法律法規(guī)體系、強化宣傳教育、建立部門聯(lián)動機制激勵和約束機制等方面提出了對策。

關(guān)鍵詞：規(guī)劃管理 執(zhí)法 問題

中圖分類號:F290文獻標(biāo)識碼:A

文章編號:1004-4914（2012）01-229-01

一、山西規(guī)劃管理執(zhí)法問題的現(xiàn)狀分析與兄弟省市的借鑒

城鄉(xiāng)規(guī)劃是引導(dǎo)城鄉(xiāng)有序建設(shè)和發(fā)展的重要公共政策，科學(xué)編制和實施城鄉(xiāng)規(guī)劃對于有效配置公共資源，保護資源環(huán)境，協(xié)調(diào)利益關(guān)系，維護社會公平，確保城鄉(xiāng)可持續(xù)發(fā)展，具有十分重要的作用，在整個城鄉(xiāng)建設(shè)中處于龍頭地位。城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法主要是通過對違法建設(shè)的制止和依法查處來保障規(guī)劃實施的權(quán)威性、嚴(yán)肅性，確保城鄉(xiāng)建設(shè)的有序發(fā)展。違法建設(shè)的存在干擾城市秩序破壞城市規(guī)則，對城市構(gòu)成建設(shè)性破壞，浪費社會資源，加大了建設(shè)管理成本，形成社會不公，毒化社會風(fēng)氣，激化社會矛盾，降低政府公信力，損害了廣大人民群眾的根本利益和社會公共利益，危害十分巨大。因此城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法在整個城鄉(xiāng)規(guī)劃制定、實施中占有舉足輕重的作用。

但是在城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法中出現(xiàn)難題，違法建設(shè)屢禁不止，甚至部分地區(qū)呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢，突出表現(xiàn)在以下幾個方面：一是規(guī)劃管理立法方面上存在不完善的地方，許多規(guī)定過于原則化，為自由裁量留有較大空間。例如我省在對違法建設(shè)的行政處罰方面中處罰標(biāo)準(zhǔn)并未作出明確的法律規(guī)定。北京市按照違法建設(shè)所在區(qū)域及違法建設(shè)的性質(zhì)，制定出了處罰標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)土地地價情況，本市行政區(qū)域劃分為七類，其中，東城區(qū)、西城區(qū)、朝陽區(qū)被定為A類區(qū)域。依據(jù)違法建設(shè)對規(guī)劃的影響程度、情節(jié)輕重等具體情況，設(shè)置固定的系數(shù)，相應(yīng)減輕或加重處罰。二是我省規(guī)劃編制工作與社會經(jīng)濟發(fā)展相比存在一定的滯后性，一些地區(qū)的總體規(guī)劃已經(jīng)嚴(yán)重落后于經(jīng)濟發(fā)展，而新的城市總體規(guī)劃還未制定，同時控制性詳細(xì)規(guī)劃并未做到全覆蓋，甚至一些地區(qū)并無編制控規(guī)，導(dǎo)致規(guī)劃管理執(zhí)法無規(guī)劃可依，規(guī)劃管理執(zhí)法成為一句空話。三是違法建設(shè)責(zé)任追究制度不健全，尤其是對違法建設(shè)的設(shè)計單位、建設(shè)單位、施工單位的行政責(zé)任追究制度并未建立。廣州市在違法建設(shè)查處條例中在對違法建設(shè)的建設(shè)單位、設(shè)計單位和施工單位的直接責(zé)任人和主管人員，屬行政監(jiān)察對象的，城市規(guī)劃部門和綜合行使城市管理行政處罰權(quán)機關(guān)可以向有管轄權(quán)的行政監(jiān)察機關(guān)提出行政處分建議。行政監(jiān)察機關(guān)查證屬實后，應(yīng)當(dāng)視情節(jié)輕重給予行政處分。四是在對違法建設(shè)的處罰力度過小，導(dǎo)致違法建設(shè)的守法成本高而違法成本低，尤其是在房地產(chǎn)開發(fā)領(lǐng)域，不斷出現(xiàn)越證，擅自加高、加胖。重慶市為加大違法建設(shè)查處力度，提高違法建設(shè)成本，在建設(shè)工程規(guī)劃違法建設(shè)處罰標(biāo)準(zhǔn)中對主城區(qū)（2737平方公里）內(nèi)的商品房工程違法建設(shè)行為，按違法建筑每平方米500元罰款；不能以面積計算的，按違法建設(shè)工程造價的50%罰款。對主城區(qū)外的商品房工程違法建設(shè)行為，按違法建筑每平方米不低于400元罰款；不能以面積計算的，按不低于違法建設(shè)工程造價的40%罰款。五是部門聯(lián)動機制并未建立。規(guī)劃管理執(zhí)法與土地、建設(shè)管理有密切關(guān)系，尤其是在城鄉(xiāng)結(jié)合部區(qū)域更加明顯。六是行政執(zhí)法部門在采取查封現(xiàn)場、強制拆除等行政強制措施時缺乏切實的執(zhí)法保障。七是相對注重對違法建設(shè)的行政執(zhí)法力度，缺乏對建設(shè)單位守法的激勵

二、破解規(guī)劃管理執(zhí)法難題的措施與對策

鑒于上述城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法中存在的難題，導(dǎo)致我省規(guī)劃管理執(zhí)法工作不容樂觀，最近幾年一些地區(qū)違法建設(shè)呈現(xiàn)高發(fā)態(tài)勢。如何破解規(guī)劃管理執(zhí)法難題，建立具有山西特色的規(guī)劃管理執(zhí)法機制，從源頭上遏制違法建設(shè)的蔓延就成為擺在我們面前的一個重要課題。

（一）完善相關(guān)法規(guī)制度

加快制定與國家《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》《山西省城鄉(xiāng)規(guī)劃條例》相配套的法規(guī)制度，提高其科學(xué)性和適應(yīng)性，制定具有可操作性的程序性制約規(guī)定，清晰準(zhǔn)確界定法律責(zé)任與義務(wù)。

（二）加強宣傳教育

開展城鄉(xiāng)規(guī)劃法律、法規(guī)、規(guī)章、制度的專題學(xué)習(xí)教育，加強對城鄉(xiāng)規(guī)劃龍頭作用和違法建設(shè)危害的宣傳，提高規(guī)劃管理人員的廉潔自律意識和全社會規(guī)劃守法意識。同時注重規(guī)劃管理執(zhí)法人員的雙重作用，既要充當(dāng)法律的執(zhí)行者、違法建設(shè)的斗爭者，也要充當(dāng)規(guī)劃管理知識的傳播者，深入建設(shè)工地、深入到老百姓中間，宣傳規(guī)劃的龍頭作用和違法建設(shè)的危害性，使全社會形成規(guī)劃守法意識。

（三）建立規(guī)劃、國土、建設(shè)和公安等部門聯(lián)動機制

1.建立規(guī)劃、國土、建設(shè)等多部門聯(lián)動機制。在土地儲備階段，由規(guī)劃國土資源部門梳理形成儲備土地數(shù)據(jù)，房屋管理部門提早介入，預(yù)測遠(yuǎn)期市場供應(yīng)量。在土地出讓階段，由規(guī)劃、國土資源、房屋管理部門加強溝通，共同參與形成出讓合同數(shù)據(jù)，明確規(guī)劃國土資源部門作為簽訂合同的主體，及時將出讓合同內(nèi)容、約定的開竣工時間等各種技術(shù)參數(shù)抄報房屋管理部門。在開發(fā)建設(shè)過程中，房屋管理部門及時將實際開竣工情況、開發(fā)進度情況反饋至規(guī)劃國土資源部門，由其按出讓合同約定的條款加強監(jiān)管，同時將房地產(chǎn)市場分析情況及時反饋給規(guī)劃國土資源部門，為下階段科學(xué)制定土地儲備計劃提供依據(jù)。

2.建立規(guī)劃公安聯(lián)動機制。一是規(guī)劃部門在執(zhí)法過程中，需要公安部門介入的，公安部門應(yīng)派員參加；對涉嫌規(guī)劃犯罪的案件，規(guī)劃部門應(yīng)及時向公安部門移送，便于公安部門盡早掌握案情，做好刑事偵查工作。二是對規(guī)劃違法案件每月會商一次，通報近期規(guī)劃違法案件查處情況，在查處規(guī)劃違法案件上尋找合力點。

（四）建立規(guī)劃守法激勵機制

從經(jīng)濟學(xué)角度上看，任何行為都是需要付出成本的，守法行為也需要成本，守法成本是指遵循法律所需要付出的代價。守法成本具體包括行為成本和機會成本，行為成本的大小一般由法律自身所決定，一般情況下，以作為的方式履行守法義務(wù)的行為，需要付出行為成本，比如給車輛上牌、繳納行政收費、工廠安裝使用治污設(shè)備等等。機會成本是人們被迫在稀缺物品之間作出選擇時所需要付出的成本，是將資源用于某一方面而不能用于其它方面所放棄的收益，或者說，機會成本是采取某種而非另一種行動所放棄的機會的成本。在存在法律規(guī)范的前提下，人們的行為決策通常只有兩種可能即守法和不守法，從一種極端的機會成本角度上看，不守法的收益即為守法的成本。因此，守法意味著承擔(dān)守法的成本，如果沒有相應(yīng)的補償，“經(jīng)濟人”不會有守法的動力，所以需要我們探索一套規(guī)劃守法的激勵制度。比如，對于需要付出高額守法成本的守法行為，給與適當(dāng)補償；對于長期守法的公民或社會組織，適當(dāng)給予一定的獎勵作為激勵，努力構(gòu)建誠信守法的社會環(huán)境。

[基金項目：2010年度山西省高等學(xué)校哲學(xué)社會科學(xué)研究項目《山西城鄉(xiāng)規(guī)劃管理執(zhí)法問題研究》（項目編號：20102224）成果之一]

（作者單位：宋慧斌，山西輕工職業(yè)技術(shù)學(xué)院；張經(jīng)緯，太原市規(guī)劃局；鐘艷春，山西輕工職業(yè)技術(shù)學(xué)院 山西太原 030000）

（責(zé)編：賈偉）