李洪山 初海濤

摘 要：公共項目的經(jīng)濟(jì)評價不僅關(guān)注投資的財務(wù)效益，更注重其為社會公共福利帶來的國民經(jīng)濟(jì)效果，政府要根據(jù)公共項目的經(jīng)濟(jì)特征，正確區(qū)分公共項目的費用與效益，并通過財務(wù)評價指標(biāo)和國民經(jīng)濟(jì)評價指標(biāo)對公共項目進(jìn)行有效經(jīng)濟(jì)評價，同時盡可能降低項目運行的風(fēng)險，最大限度地發(fā)揮公共項目的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

關(guān)鍵詞：經(jīng)濟(jì)評價 公共項目 經(jīng)濟(jì)費用效益

中圖分類號：F222.3文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2012）01-083-02

一、導(dǎo)言

公共項目是以政府為投資主體，在“市場失靈”的基礎(chǔ)設(shè)施和自然壟斷行業(yè)中建設(shè)的投資項目。公共項目主要涉及公路、鐵路、港口、橋梁、機場等重要基礎(chǔ)設(shè)施；道路、水庫、大壩等公共工程；供水、供電、管道煤氣、排污、固體廢棄物處理等城市公共基礎(chǔ)設(shè)施。公共項目的概念有廣義和狹義之分。廣義的公共項目是指所有投向于公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)行業(yè)，能為社會提供基礎(chǔ)性和公共性商品或服務(wù)的投資項目，其資金來源既包括政府投資也包括非政府投資，既包括物質(zhì)性投資也包括非物質(zhì)性投資。狹義的公共項目特指政府作為投資主體，在基礎(chǔ)設(shè)施和自然壟斷行業(yè)投入建設(shè)的固定資產(chǎn)投資項目。本文使用的是狹義公共項目的概念。

公共項目經(jīng)濟(jì)評價是項目可行性研究和項目后評價報告的重要組成部分，也是項目投資決策的重要依據(jù)，20世紀(jì)30年代起源于美國，第二次世界大戰(zhàn)以后發(fā)展迅速，從軍工領(lǐng)域拓展到其他領(lǐng)域，之后很多專家學(xué)者開始運用這種方法研究投資項目的建設(shè)問題、工業(yè)企業(yè)的生產(chǎn)管理、技術(shù)經(jīng)濟(jì)政策的制定等，并形成了一套系統(tǒng)的、科學(xué)的研究方法。公共項目經(jīng)濟(jì)評價對于加強固定資產(chǎn)投資宏觀調(diào)控，提高投資決策的科學(xué)化水平，引導(dǎo)和促進(jìn)各類資源合理配置，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，減少和規(guī)避投資風(fēng)險，充分發(fā)揮投資效益，具有重要作用。

公共項目經(jīng)濟(jì)評價是指在項目可行性研究的基礎(chǔ)上，從項目財務(wù)及國民經(jīng)濟(jì)角度進(jìn)行分析，對擬建項目的設(shè)計方案進(jìn)行技術(shù)經(jīng)濟(jì)論證和經(jīng)濟(jì)評價，從而確定項目未來發(fā)展前景的一系列活動。公共項目經(jīng)濟(jì)評價是投資者得到預(yù)期收益的前提，如何選擇客觀、恰當(dāng)?shù)捻椖拷?jīng)濟(jì)評價方法對正確進(jìn)行投資決策至關(guān)重要。

二、公共項目的經(jīng)濟(jì)特征

1.經(jīng)濟(jì)外部性特征。對于公共項目供給的正外部性的爭論，如果政府是公共項目的投資者，那么各種基于國民經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的上述目標(biāo)就是政府投資決策考慮的內(nèi)部效果，也是該項目得以建設(shè)的原因，如果將其視為外部效益計入效益費用分析，則屬于重復(fù)計算。而如果是私人資本作為項目的投資主體，由于項目效果不能納入投資者賬戶，因此是外部效益。我們界定的公共項目主要投資主體是政府，是研究財政支出資金來源的公共項目的經(jīng)濟(jì)評價問題，很多財務(wù)評價的“外部效果”在很大程度上應(yīng)該被視為國民經(jīng)濟(jì)的評價體系的“內(nèi)部效果”，但這一“內(nèi)部效果”在現(xiàn)有的國民經(jīng)濟(jì)核算體系中又常被漏算，或被計入其他系統(tǒng)的效果。因此，在研究公共項目經(jīng)濟(jì)評價問題時，這一問題應(yīng)該考慮如何解決。

2.經(jīng)濟(jì)福利性特征。一般將公共支出分為“購買性公共支出”和“轉(zhuǎn)移性公共支出”，公共項目的建設(shè)對國民收入分配的影響包括了這兩個方面的影響。前者對于收入分配的影響一般是間接的，例如公共項目的實施帶來的對于相應(yīng)需求的增加，刺激相關(guān)行業(yè)、地區(qū)的勞動力、投入物的需求增長，從而使得國民收入和財富的增長；后者則涉及到對于公共項目利益相關(guān)者的直接影響，例如水利建設(shè)項目實施過程中的“以工代販”；生態(tài)移民過程的“移民補貼”等。對于如“扶貧開發(fā)項目”、“農(nóng)業(yè)服務(wù)體系建設(shè)項目”這一類的公共項目，一個重要的目標(biāo)效果就是解決地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的不平衡，收入差距擴(kuò)大等社會問題從而帶來的整個國民經(jīng)濟(jì)總福利效果。而對于大型跨地區(qū)、跨流域的重大公共工程項目，則對于項目影響地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境等產(chǎn)生明顯的影響。國內(nèi)對于此類公共項目的評價中都設(shè)置了社會經(jīng)濟(jì)評價指標(biāo)和方法來加以評價，如“分配效果”指標(biāo)、“分配系數(shù)參數(shù)”等。因此，研究公共項目的經(jīng)濟(jì)評價問題，公共項目的福利效果，是一個重要的評價內(nèi)容。

3.公共項目的循環(huán)經(jīng)濟(jì)特征?；谘h(huán)經(jīng)濟(jì)的“3R”（Reduce,Reuse,Recycle）原則，循環(huán)經(jīng)濟(jì)的特點表現(xiàn)為：對于物質(zhì)產(chǎn)品的生產(chǎn)，更加關(guān)注低數(shù)量、高質(zhì)量、高價格獲得的增長；經(jīng)濟(jì)活動從生產(chǎn)優(yōu)先到服務(wù)優(yōu)先；在社會就業(yè)方面，循環(huán)經(jīng)濟(jì)使得就業(yè)的重點從生產(chǎn)轉(zhuǎn)向維護(hù)。資源、能源等類型公共項目的實施對于資源、能源、環(huán)境、生態(tài)、社會經(jīng)濟(jì)中與循環(huán)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)相關(guān)的內(nèi)容密切相關(guān)，因此，對于此類公共項目的經(jīng)濟(jì)評價應(yīng)該考慮其對循環(huán)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的貢獻(xiàn)。基于循環(huán)經(jīng)濟(jì)的公共項目經(jīng)濟(jì)評價，就是要從國民經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的要素投入與產(chǎn)出關(guān)系，將資源、環(huán)境、經(jīng)濟(jì)要素納入國民經(jīng)濟(jì)運行系統(tǒng)，考慮投入物循環(huán)利用與經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展的效果。

三、公共項目經(jīng)濟(jì)評價的內(nèi)容

1.公共項目財務(wù)評價。公共項目財務(wù)評價是指在國家現(xiàn)行財稅制度和價格體系的條件下，從財務(wù)的角度，分析測算項目直接發(fā)生的財務(wù)費用和收益，編制財務(wù)報表，計算評價指標(biāo)，考察項目財務(wù)盈利能力和清償能力等財務(wù)狀況，對項目的財務(wù)可行性進(jìn)行評價的一種活動。它是建設(shè)項目可行性研究的重要內(nèi)容。

公共項目財務(wù)評價所使用的基本報表有資產(chǎn)負(fù)債表、利潤表、現(xiàn)金流量表、財務(wù)平衡表、財務(wù)外匯流量表等，所適用的參考報表有固定資產(chǎn)投資估算表、投資使用計劃表、總成本表、單位成本表、銷售收入表、借款償還平衡表等。

公共項目財務(wù)評價的內(nèi)容和主要指標(biāo)包括：（1）項目盈利能力評價主要考察投資項目的盈利水平。在進(jìn)行項目盈利能力評價時，需編制全部投資現(xiàn)金流量表、自有資金現(xiàn)金流量表和損益表三個基本財務(wù)報表。項目財務(wù)盈利能力評價的主要計算指標(biāo)有財務(wù)內(nèi)部收益率、投資收益率、凈現(xiàn)值、投資回收期等指標(biāo)。（2）項目償債能力評價可在編制貸款償還表的基礎(chǔ)上進(jìn)行。投資項目的資金來源一般可分為自有資金和借入資金，借入資金必須按期償還。因此，項目的投資者需要關(guān)注項目的償債能力；借入資金的債權(quán)人也需要關(guān)注貸出資金能否按期收回本息。（3）不確定性分析是指在信息不足，無法用概率描述因素變動規(guī)律的情況下，估計可變因素變動對項目可行性的影響程度及項目承受風(fēng)險能力的一種分析方法。不確定性分析包括盈虧平衡分析和敏感性分析。（4）風(fēng)險分析是指在可變因素概率分布已知的情況下，分析可變因素在各種可能狀態(tài)下項目經(jīng)濟(jì)評價指標(biāo)的取值，從而了解項目的風(fēng)險狀況。（5）外匯平衡分析主要是考察涉及外匯收支的項目在計算期內(nèi)各年的外匯余缺程度，在編制外匯平衡表的基礎(chǔ)上，了解各年外匯余缺狀況，對外匯不能平衡的年份根據(jù)外匯短缺程度，提出切實可行的解決方案。

2.公共項目國民經(jīng)濟(jì)評價。公共項目國民經(jīng)濟(jì)評價是從國民經(jīng)濟(jì)總體利益出發(fā)，使宏觀與微觀效益相結(jié)合，用系統(tǒng)的、整體的、綜合的觀點，從經(jīng)濟(jì)、技術(shù)、政治、軍事和社會等方面，全面分析計算項目對國民經(jīng)濟(jì)的凈貢獻(xiàn)，評價項目的經(jīng)濟(jì)合理性，為投資決策提供宏觀依據(jù)。

公共項目財務(wù)評價是從項目角度考察項目的盈利能力和償債能力。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，大部分項目財務(wù)評價結(jié)論可以滿足投資決策的要求，但有些項目需要進(jìn)行國民經(jīng)濟(jì)評價，從國民經(jīng)濟(jì)角度評價項目是否可行。需要進(jìn)行國民經(jīng)濟(jì)評價的項目主要有：（1）國家及地方政府參與投資的項目。（2）國家給予財政補貼或者減免稅費的項目。（3）國家控制的戰(zhàn)略性資源開發(fā)項目。（4）主要的基礎(chǔ)設(shè)施項目，包括鐵路、公路、航道等交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目。（5）較大的水利水電項目。（6）動用社會資源和自然資源較大的中外合資項目。（7）主要產(chǎn)出物和投入物的市場價格不能反映其真實價值的項目。

國家計委1987年頒發(fā)的《建設(shè)項目經(jīng)濟(jì)評價方法與參數(shù)》規(guī)定：國民經(jīng)濟(jì)評價以經(jīng)濟(jì)內(nèi)部收益率作為主要指標(biāo)，以經(jīng)濟(jì)凈現(xiàn)值、經(jīng)濟(jì)凈現(xiàn)值率和投資效益率作為輔助指標(biāo)。國民經(jīng)濟(jì)評價主要參數(shù)包括：（1）社會折現(xiàn)率是由政府部門統(tǒng)一規(guī)定的，在國民經(jīng)濟(jì)評價中用以衡量資金時間價值的參數(shù)，代表了資金占用所需應(yīng)獲得的最低動態(tài)收益率。（2）影子匯率是反映外匯真實價值的匯率。影子匯率主要依據(jù)一個國家或地區(qū)一段時期內(nèi)進(jìn)出口的結(jié)構(gòu)和水平、外匯的機會成本及發(fā)展趨勢、外匯供需狀況等因素確定。一旦上述因素發(fā)生較大變化時，影子匯率值需作相應(yīng)的調(diào)整。（3）影子價格是指項目增加一名勞動力，社會為此付出的代價。

3.公共項目投資風(fēng)險評價。公共項目投資風(fēng)險評價就是指在項目風(fēng)險識別的基礎(chǔ)上，對可能導(dǎo)致項目投資損失的風(fēng)險因素進(jìn)行系統(tǒng)分析和權(quán)衡，并依據(jù)風(fēng)險對項目目標(biāo)的影響程度進(jìn)行風(fēng)險分級排序，綜合評估整個項目投資的風(fēng)險水平。

公共項目投資風(fēng)險評價應(yīng)遵循以下基本準(zhǔn)則：（1）風(fēng)險回避準(zhǔn)則。根據(jù)風(fēng)險分析，采取措施有效控制或完全回避項目中的各類風(fēng)險，特別是對項目整體目標(biāo)有重要影響的那些風(fēng)險因素。（2）風(fēng)險處理成本最小原則。在處理風(fēng)險的時候考慮成本最小，甚至可以接受風(fēng)險。（3）風(fēng)險權(quán)衡準(zhǔn)則。確定可接受風(fēng)險的限度，可接受風(fēng)險是指在項目中存在的一些可接受的、不可避免的風(fēng)險。（4）社會費用最小準(zhǔn)則。將風(fēng)險的社會費用與風(fēng)險帶來的社會效益一同考慮，以社會費用最小為原則。（5）風(fēng)險成本效益比準(zhǔn)則。處理風(fēng)險是考慮處理成本和風(fēng)險受益相匹配，以最經(jīng)濟(jì)的資源消耗來保證項目的順利實施。

四、公共項目的經(jīng)濟(jì)費用效益評價

經(jīng)濟(jì)費用效益評價是從資源合理配置的角度，分析項目投資的經(jīng)濟(jì)效率和對社會福利所做出的貢獻(xiàn)，從而評價項目的經(jīng)濟(jì)合理性，適用于財務(wù)價格扭曲，財務(wù)現(xiàn)金流量不能全面、真實地反映項目的經(jīng)濟(jì)價值，財務(wù)成本不能包含項目的全部資源消耗，從而財務(wù)效益不能包含項目產(chǎn)出的全部經(jīng)濟(jì)效果的項目。公共項目所提供的產(chǎn)品或服務(wù)，從項目的成本與收益的角度看，存在著很強的外部性，其財務(wù)現(xiàn)金流量不能全面、真實地反映項目的經(jīng)濟(jì)價值，所以要進(jìn)行費用效益分析。

識別公共項目的經(jīng)濟(jì)費用與經(jīng)濟(jì)效益就是要對項目所涉及的所有社會成員的有關(guān)費用和效益進(jìn)行判別，也是全面分析項目投資及運營活動耗用資源的真實價值，以及項目為社會成員福利的實際增加所做出的貢獻(xiàn)。識別的內(nèi)容有：直接或間接費用和效益；內(nèi)部或外部費用與效益；有形和無形費用與效益以及項目的近期影響和可能帶來的中期或遠(yuǎn)期影響。經(jīng)濟(jì)費用的計算應(yīng)遵循機會成本原則，分析項目所占有所有資源的其他最有效利用所產(chǎn)生的效益進(jìn)行計算。經(jīng)濟(jì)效益的計算應(yīng)遵循支付意愿原則和接受補償意愿原則。支付意愿原則用于對項目產(chǎn)出物正面效果的計算；接受補償意愿原則用于對項目產(chǎn)出物負(fù)面效果的計算。

公共項目的經(jīng)濟(jì)費用效益評價是市場經(jīng)濟(jì)體制下政府對公共項目進(jìn)行分析和評價的重要方法。要對公共項目正確作出經(jīng)濟(jì)費用效益分析，需要對其費用效益予以正確的識別與計量。在識別與計量過程中，需明確項目基本目標(biāo)，圍繞目標(biāo)進(jìn)行必要的情景分析，進(jìn)行有無對比分析，正確識別正面和負(fù)面外部效果，合理確定效益和費用的空間范圍和時間跨度等。只有這樣，才能保證正確評價公共項目的經(jīng)濟(jì)合理性，為政府審批或核準(zhǔn)項目提供依據(jù)。

公共項目的經(jīng)濟(jì)評價內(nèi)容缺一不可，每種評價的指標(biāo)都能從不同側(cè)面科學(xué)地衡量項目的可行性，財務(wù)評價是從微觀盈利角度進(jìn)行分析，國民經(jīng)濟(jì)評價是從宏觀社會角度對整個項目的運行以及為社會帶來的貢獻(xiàn)進(jìn)行分析，而風(fēng)險評價更是公共項目運行之前必不可少的評價內(nèi)容，綜合這些評價得出的結(jié)果才能更好地為公共項目的運行提供參考和幫助。

參考文獻(xiàn)：

1.建設(shè)項目經(jīng)濟(jì)評價方法與參數(shù)(第三版)[M].北京:中國計劃出版社,2006

2.萬威武,孫新梅,孫衛(wèi).可行性研究與項目評價[M].西安:西安交通大學(xué)出版社,2008

3.佟芳庭.淺析公共事業(yè)項目的經(jīng)濟(jì)評價[J].經(jīng)濟(jì)論壇，2005（22）

4.徐尚友.我國公共項目經(jīng)濟(jì)評價問題研究[J].商業(yè)研究，2005（23）

5.任彩利.公共項目的成本——效益分析[J].財經(jīng)研究,1994（3）

（作者單位：東北林業(yè)大學(xué) 黑龍江哈爾濱 150040）（責(zé)編：呂尚）