□文/郭占恒

（作者為浙江省委政研室副主任、研究員）

優(yōu)化城市體系結(jié)構(gòu)，必須把著力點放在控制特大型城市發(fā)展、加快中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展上來，使進(jìn)城農(nóng)民有更多的選擇機會

（一）

根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的2011年國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展統(tǒng)計公報，年末全國大陸總?cè)丝?34735萬人，其中城鎮(zhèn)人口69079萬人，占總?cè)丝诒戎厥状纬^50%，達(dá)到51.3%。這不是一個簡單的數(shù)字。一般來說，城鎮(zhèn)化是指農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)聚集和鄉(xiāng)村地區(qū)轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)地區(qū)的過程，是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然結(jié)果，是社會進(jìn)步的表現(xiàn)。一個國家或地區(qū)的城鎮(zhèn)化水平，不僅體現(xiàn)了其工業(yè)化和現(xiàn)代化水平，也反映了其經(jīng)濟(jì)社會與人口資源協(xié)調(diào)發(fā)展的程度。中國城鎮(zhèn)化率達(dá)到51.3%的背后，有著多種解讀，也有著許多深層次的矛盾和問題。

其一，中國城鎮(zhèn)化正進(jìn)入加速發(fā)展階段。按照城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律，當(dāng)城鎮(zhèn)化率處在30%-70%時，一般處于加速發(fā)展階段，之前處于起步階段，之后則處于穩(wěn)步階段。如果“十二五”期間，中國城鎮(zhèn)化率延續(xù)規(guī)劃預(yù)期的年均提高0.8個百分點發(fā)展，到2015年可達(dá)到55%，到2020年將接近60%。世行官員佐利克認(rèn)為，到2030年中國城鎮(zhèn)化率將達(dá)到70%。這就意味著今后20年，中國將有越來越多的人口涌入城鎮(zhèn)，中國將進(jìn)入由城鎮(zhèn)主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的階段，中國將快速由農(nóng)業(yè)農(nóng)村人口大國向工業(yè)城鎮(zhèn)人口大國轉(zhuǎn)變。城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展，將成為拉動未來中國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的最大引擎。這也是許多專家認(rèn)為中國經(jīng)濟(jì)在今后20年仍將繼續(xù)保持較快發(fā)展的主要判斷和基本共識。

其二，中國城鎮(zhèn)化存在“虛高”現(xiàn)象。由于國家統(tǒng)計局人口普查統(tǒng)計口徑按照國際慣例，即按居民在一個地方居住6個月以上的常住人口統(tǒng)計，這樣就把大量的臨時在城鎮(zhèn)打工的農(nóng)民工也統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口。而實際上，這些農(nóng)民工雖然生活工作在城鎮(zhèn)，但并沒有在城鎮(zhèn)落戶，也沒有享受到城鎮(zhèn)居民同等的公共服務(wù)和社會保障，還不能算是真正意義上的城鎮(zhèn)居民。這部分城鎮(zhèn)人口數(shù)量龐大，按照國家統(tǒng)計局統(tǒng)計，2011年全國農(nóng)民工總量25278萬人，其中外出農(nóng)民工15863萬人。如果在全國城鎮(zhèn)總?cè)丝谥锌鄢獬龃蚬さ倪@15863萬人，2011年城鎮(zhèn)人口應(yīng)為53216萬人，城鎮(zhèn)化率應(yīng)為39.5%，若按戶籍人口計算則僅為35%左右，統(tǒng)計城鎮(zhèn)化率比實際城鎮(zhèn)化率要“虛高”11.8-16.3個百分點。這與陳錫文2011年4月提出的“實際上，仍有10%—12%的城鎮(zhèn)人口是農(nóng)民工及其家屬，他們并沒有充分享受到城鎮(zhèn)的公共服務(wù)和社會保障”的判斷，完全一致，也與許小年2012年7月提出的“把沒有融入城鎮(zhèn)的1.6億農(nóng)民工因素扣除掉，我們的城鎮(zhèn)化不到40%”的判斷，大體相同。

第三，中國城鎮(zhèn)化是粗放型、低水平的城鎮(zhèn)化。這一方面表現(xiàn)為，城市規(guī)模的擴張大于城鎮(zhèn)人口的集聚，據(jù)中國社會科學(xué)院發(fā)布的《2009中國城市發(fā)展報告》顯示，2001-2007年，地級以上城市市轄區(qū)建成區(qū)面積增長70.1%，但人口增長只有30%；另據(jù)《瞭望》2012年第39期的一篇文章數(shù)據(jù)，2000—2010年全國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積擴張了64.45%，而城鎮(zhèn)人口僅增長了45.9%，這都表明土地的城鎮(zhèn)化已遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了人口的城鎮(zhèn)化。另一方面表現(xiàn)為，由于城鎮(zhèn)尤其是大城市人口快速膨脹，城市布局缺乏預(yù)見性規(guī)劃，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施承載力嚴(yán)重不足，帶來了交通擁堵、環(huán)境污染、垃圾圍城、房價高企、人口老化、管理紊亂等“城市病”問題，甚至難以抵御一次較大的自然災(zāi)害。城市居民在分享現(xiàn)代文明和就業(yè)機會的同時，也增添了許多壓力和焦慮，缺乏幸福感。這些，都嚴(yán)重制約著城市的可持續(xù)發(fā)展。

綜合上述分析，可以得出兩點基本判斷：第一，中國城鎮(zhèn)化確實處于加快發(fā)展階段，而且至少還有20年左右的較快成長期，這是未來中國增加有效投資、積極擴大內(nèi)需、縮小城鄉(xiāng)差距，推動工業(yè)大國向工業(yè)強國、經(jīng)濟(jì)大國向經(jīng)濟(jì)強國、全面小康向基本現(xiàn)代化發(fā)展提升的內(nèi)生動力。第二，中國城鎮(zhèn)化確實存在低水平的“虛高”現(xiàn)象，城鎮(zhèn)化的體系結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)、空間結(jié)構(gòu)不合理，城鎮(zhèn)的規(guī)劃建設(shè)、管理服務(wù)、人文素質(zhì)水平不高，如果不抓緊調(diào)整和提升，一味的加快發(fā)展就會使問題積重難返，甚至患上難以治愈的“城市病”。因此，中國城鎮(zhèn)化達(dá)到51.3%，不應(yīng)簡單視為加快發(fā)展的起點，而應(yīng)作為優(yōu)化結(jié)構(gòu)和提升品質(zhì)的轉(zhuǎn)折點。

（二）

今后一個時期，中國城鎮(zhèn)化應(yīng)按照國家實施西部大開發(fā)、東北振興、中部崛起和東部沿海支持西部內(nèi)地發(fā)展的戰(zhàn)略部署，順應(yīng)勞動力人口回流的趨勢，實行正確的人口政策導(dǎo)向，著力優(yōu)化城市體系結(jié)構(gòu)、地區(qū)結(jié)構(gòu)和空間結(jié)構(gòu)，爭取用10年左右的時間，使中國城鎮(zhèn)化的結(jié)構(gòu)性問題出現(xiàn)趨勢性好轉(zhuǎn)，使中國城鎮(zhèn)化走上結(jié)構(gòu)合理、品質(zhì)提升、宜業(yè)宜居、幸福安康、可持續(xù)發(fā)展的軌道。

一是優(yōu)化城市體系結(jié)構(gòu)。重點是控制北上廣杭等特大型城市發(fā)展，加快發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)，使中小城市和小城鎮(zhèn)成為未來吸納農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移的主戰(zhàn)場。

根據(jù)六普結(jié)果，2000-2010年，全國城市體系結(jié)構(gòu)處于失衡發(fā)展?fàn)顟B(tài)，主要表現(xiàn)在一些大城市呈“爆炸性”增長，而中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展緩慢。如過去10年，北京人口增長41.9%、上海為37.5%、天津為29.3%，分別比全國平均水平的5.8%高出36.1、31.7和23.5個百分點。這就意味著按照過去10年的增速，北京和上海的常住人口每20年左右就會翻一番，天津常住人口的翻番也只需27年。不僅京津滬是這樣，廣州、杭州等省會城市也是這樣。過去10年，廣州人口增長27.7%、杭州增長26.5%，按這樣的人口增長速度，30年左右這兩個城市人口也會翻番。而這些城市人口的“爆炸性”增長，97%是由外來人口遷移造成的。

為什么人口紛紛涌向北上廣杭等特大城市，當(dāng)然是就業(yè)機會、公共設(shè)施、社會保障等生存和發(fā)展條件優(yōu)于中小城市和小城鎮(zhèn)。問題在于，一個城市的人口增長是受資源和環(huán)境制約的，過快過多的人口增長不僅帶來交通道路擁堵、生態(tài)環(huán)境惡化、水資源短缺，也會導(dǎo)致房價高漲、居住成本上升、生活壓力加大，甚至產(chǎn)生精神壓抑，最后成為不適于人類居住的“糟糕”城市。資料表明，我國600多個城市中，400多個城市存在供水不足問題，其中比較嚴(yán)重的缺水城市達(dá)110個，全國城市缺水總量為60億立方米。由于過量抽取地下水，目前全國已有70多個城市發(fā)生了不同程度的地面沉降，沉降面積已達(dá)6.4萬平方公里。近年來，一些城市屢屢出現(xiàn)的道路塌陷傷人事件，與過度抽取地下水或過度采礦不無關(guān)系。即使采用南水北調(diào)等違反自然規(guī)律的辦法，也不能根本解決北京等一些特大城市由于人口無限制、快速增長而引起的資源環(huán)境制約加劇的矛盾。

因此，中國優(yōu)化城市體系結(jié)構(gòu)，必須把著力點放在控制特大型城市發(fā)展、加快中小城市和小城鎮(zhèn)發(fā)展上來，使進(jìn)城農(nóng)民有更多的選擇機會?？刂频乃悸樊?dāng)然不能簡單采取堵的辦法，而應(yīng)實行疏導(dǎo)的政策，包括減緩把教育、文化、醫(yī)療、保險等優(yōu)質(zhì)資源集中在少數(shù)大城市的做法，減緩對嚴(yán)重缺水城市的投資擴張和水資源長距離調(diào)配，減緩?fù)鈦砣丝诒镜鼗恼叻龀?，轉(zhuǎn)而把這些資源用于扶持發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)，使量大面廣的中小城市和小城鎮(zhèn)成為未來吸納非農(nóng)就業(yè)和人口轉(zhuǎn)移的主戰(zhàn)場。同時，加快農(nóng)村交通電力、網(wǎng)絡(luò)信息、教育醫(yī)療、養(yǎng)老保險等公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動城市文明向農(nóng)村輻射，走以城市化為主導(dǎo)的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌和一體化發(fā)展道路。

二是優(yōu)化城市地區(qū)結(jié)構(gòu)。重點是加快中西部地區(qū)城鎮(zhèn)化，推動中部六省市人口盡快由減少到增加的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)地區(qū)人口分布協(xié)調(diào)發(fā)展。

根據(jù)六普結(jié)果，過去10年中國人口的地區(qū)分布嚴(yán)重失衡，主要表現(xiàn)在“孔雀東南飛”，大量的人口向東部沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移，而中西部地區(qū)人口增長緩慢，甚至出現(xiàn)了負(fù)增長。在全國31個?。▍^(qū)、市）常住人口中，2010年東部地區(qū)占37.98%，中部地區(qū)占26.76%，西部地區(qū)占27.04%，東北地區(qū)占8.22%。與2000年人口普查相比，東部地區(qū)的人口比重上升2.41個百分點，中部、西部、東北地區(qū)的比重都在下降，其中西部地區(qū)下降1.11個百分點、中部地區(qū)下降1.08個百分點、東北地區(qū)下降0.22個百分點。

中國地區(qū)人口分布失衡，突出體現(xiàn)在東部5省市人口的過度增長和中部6省市人口的負(fù)增長。過去10年，一方面，北京、上海、天津、廣東、浙江這5個省市的人口增長占了全國人口增長的54.9%，也就是說中國2000-2010年增加的人口中，有超過一半集中于這5個省市；另一方面，中西部大部分省市區(qū)人口增長減緩，其中有6個中部省市人口陷入負(fù)增長，按負(fù)增長的幅度排序分別是：重慶-6.6%、湖北-5.0%、四川-3.4%、貴州-1.4%、安徽-0.6%和甘肅-0.2%。

地區(qū)人口增長分布嚴(yán)重失衡帶來的問題：一是人口流動異常和社會管理紊亂。如一年一度的春運客運壓力越來越大，2012年已超過28億人次，成為世上罕見的人口大遷徙，完全打亂了社會正常的生產(chǎn)生活秩序，造成公共設(shè)施超負(fù)荷運轉(zhuǎn)和社會管理紊亂，造成部分地區(qū)和城市房價高企、交通擁堵、環(huán)境惡化和社會治安嚴(yán)峻等問題。二是資源開發(fā)利用不均衡。大量的中西部地區(qū)人口向東部轉(zhuǎn)移，既嚴(yán)重影響中西部地區(qū)的資源開發(fā)，甚至造成人退沙進(jìn)、土地荒蕪現(xiàn)象，也使東部地區(qū)的能源、土地、水等自然資源處于嚴(yán)重超載狀態(tài)，不利于人口與資源的合理配置和可持續(xù)發(fā)展。據(jù)浙江省咨詢委的研究顯示，2010年浙江相對能源、土地、水等自然資源承載力為2413萬人，實際常住人口為5443萬人，已超載3030萬人，超載56%。在超載人口中，有2/3是由外來人口流進(jìn)造成的。反觀中西部大量的自然資源由于缺少人力開發(fā)而處于閑置狀態(tài)。三是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級滯后。中西部地區(qū)人口外流，源源不斷向東部地區(qū)提供廉價勞動力，雖然在一定程度上維系了東部地區(qū)的低成本競爭優(yōu)勢，但也造成東部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑依賴，企業(yè)缺乏技術(shù)創(chuàng)新動力，長期被鎖定在低端產(chǎn)業(yè)，同時也造成中西部地區(qū)的工業(yè)化進(jìn)程緩慢。這里比較典型的是浙江，由于勞動密集型企業(yè)多，產(chǎn)業(yè)層次低，打工門檻不高，“十一五”期間，每年凈流入人口79.76萬人，近兩年則超過80萬人，人口增長大大超過經(jīng)濟(jì)增長。2010-2011年，人口分別增長13.6%和11%，而GDP增長只有11.8%和9%，這不僅加劇了浙江人口壓力，拉低了人均GDP水平，而且導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級進(jìn)展緩慢。四是帶來家庭情感的碎片化。大量農(nóng)村人口外出打工，背井離鄉(xiāng)，不能過正常的家庭生活，特別是留守在農(nóng)村的兒童和老人，十分孤獨、苦悶和無助，嚴(yán)重影響了這些留守兒童、留守老人的身心健康?？傊?，大量人口往東部遷移，從長遠(yuǎn)看，這并不是一件雙贏的事情，很可能形成雙輸?shù)木置妗?/p>

過去10年中國人口的地區(qū)分布嚴(yán)重失衡，主要表現(xiàn)在“孔雀東南飛”，大量的人口向東部沿海地區(qū)轉(zhuǎn)移，而中西部地區(qū)人口增長緩慢，甚至出現(xiàn)了負(fù)增長

矯正中國地區(qū)人口分布失衡，是一個緊迫而長期的過程，主要思路是遵循人口與自然資源和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的規(guī)律，按照鄧小平同志提出的“兩個大局”的思想，深入實施西部大開發(fā)、東北振興和中部崛起的戰(zhàn)略，順應(yīng)近年來出現(xiàn)的東部地區(qū)招工難和農(nóng)民工返鄉(xiāng)的趨勢，積極引導(dǎo)和鼓勵中西部地區(qū)人口返鄉(xiāng)就業(yè)。在政策選擇上，一是中央要繼續(xù)加大對中西部地區(qū)發(fā)展的支持力度，使中西部地區(qū)成為中國新一輪改革開放發(fā)展的熱土，引導(dǎo)國內(nèi)外資金、技術(shù)、人才、產(chǎn)業(yè)向中西部地區(qū)流動和轉(zhuǎn)移，加快中西部地區(qū)的工業(yè)化進(jìn)程，增強中西部地區(qū)人口就業(yè)的強度，對6個人口負(fù)增長省市的外出人口回流給予獎勵。二是中西部地區(qū)要加快城鎮(zhèn)化進(jìn)程，實施就地城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，以縣城和中心鎮(zhèn)為重點，大力發(fā)展中小城市和小城鎮(zhèn)，完善城鎮(zhèn)各種基礎(chǔ)設(shè)施，使習(xí)慣城市生活的農(nóng)民工，不出縣不出省同樣享受城鎮(zhèn)的就業(yè)和生活。三是東部地區(qū)抓緊產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，提高就業(yè)門檻，謹(jǐn)慎出臺吸引外來人口就業(yè)和本地化的政策，減緩?fù)鈦砣丝谠鲩L壓力。通過“三管齊下”的調(diào)整，推動中國地區(qū)人口分布增長走上協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道。

三是優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)。重點是完善城市功能，實行居民就業(yè)與居住地相統(tǒng)一的政策導(dǎo)向，改變每天鐘擺式的人口流向。

中國城鎮(zhèn)化第三個失衡是城市空間失衡。中國大城市的無序發(fā)展，尤其是城市缺乏空間的科學(xué)規(guī)劃和合理布局，忽視人口就業(yè)和人口居住的有機銜接，在大城市周邊建設(shè)了許多動輒集聚幾萬人甚至幾十萬人的大型社區(qū)或居民點。這些人口高度集中的區(qū)域，由于遠(yuǎn)離工作單位，又缺乏成熟的如衣食住行、商貿(mào)休閑、教育娛樂等設(shè)施配套，人口雖大量入住，但也僅限于晚上回家睡覺，白天照樣開車或者乘車往市中心趕著上班，形成了一座座“睡城”，也稱“臥城”。如北京的通州、天通苑、回龍觀、望京等地區(qū)皆被稱為“睡城”。 據(jù)統(tǒng)計，2000年通州常住人口67萬，2010年達(dá)到118.4萬，10年間翻了近一番。與此相應(yīng)，2010年八通線日客流量不算私家車在25萬人次左右，從最早的每10分鐘一趟車，到后來5分鐘一趟，現(xiàn)在間隔更是縮短到了不足4分鐘，高峰時段，車次由22次增加到29次，卻依然無法跟上乘客數(shù)量的增長步伐。這樣的鐘擺式流動，加劇了城市的堵車程度，以至經(jīng)不起一場大雪、一場大雨甚至秋雨的蒞臨。杭州大多數(shù)居民也是整天由城西到城東的往返，2004年公交車城西開到城東只需36分鐘，現(xiàn)在即使用專用道也要1個小時。每天鐘擺式的上下班和交通擁堵，已經(jīng)成為大城市的常態(tài)，嚴(yán)重影響了城市效率和居民身心健康，逃離擁堵的大城市越來越成為許多人的向往。

其實，發(fā)達(dá)國家的特大城市如洛杉磯等是由幾十個、上百個小城市組成的，每一個小城市都有它獨特的主體功能、具備比較完整的居住、工作、休閑、購物、交通等功能。居住在里面的人，若沒有特殊的需要不必離開他所在的小城市。1965年，巴黎根據(jù)《城市規(guī)劃和地區(qū)整治戰(zhàn)略規(guī)劃》，提出建5座新城，不脫離巴黎，又與市區(qū)互為補充，構(gòu)成統(tǒng)一的城市體系。新城極力尋求就業(yè)、住宅和人口之間的平衡，不搞“臥城”和單一的工業(yè)城市，文化、商業(yè)和娛樂等設(shè)施被安排在新城中心區(qū)，使得新城居民能在工作、生活和文化娛樂方面，享有與巴黎老城同等的水平。

借鑒國際經(jīng)驗，下一步大城市應(yīng)著力在優(yōu)化城市空間布局、完善城市功能上下功夫。首先，提升城市規(guī)劃建設(shè)水平。要科學(xué)定位主城與衛(wèi)星城的功能作用和互補關(guān)系，在主城與衛(wèi)星城之間規(guī)劃確立相對獨立的空間和功能，研究制定就業(yè)與居住地相銜接的政策，逐步扭轉(zhuǎn)城市居民每天鐘擺式的流動。同時要改變“重地上輕地下”、“重面子輕里子”、“重硬件輕軟件”、“重短期輕長期”的政績導(dǎo)向，科學(xué)規(guī)劃開發(fā)利用地下空間，包括精心設(shè)計建設(shè)四通八達(dá)、暢通無阻的排水系統(tǒng)，雨水與污水分流系統(tǒng)，各種管線集中鋪設(shè)與維修系統(tǒng)，軌道交通與地面交通銜接系統(tǒng)，地下停車與地面出行銜接系統(tǒng)等，根本改變城市的擁堵以及一遇暴雨就癱瘓等問題。其次，提升城市管理服務(wù)水平?，F(xiàn)在的城市管理服務(wù)水平普遍比較低，馬路雖寬，路口太多，紅燈太多，通行率太低；工程建筑車橫沖直撞，各種噪音整天不絕于耳；缺乏應(yīng)對暴風(fēng)、暴雨、暴雪等突發(fā)性自然災(zāi)害的能力。所有這些，都需要城市管理服務(wù)水平亟待提高。第三，提升城市居民素養(yǎng)水平。市民是城市的主體，市民素質(zhì)如何直接決定城市的文明程度?，F(xiàn)在城市的問題，是人的素質(zhì)跟不上城市的發(fā)展，過于強調(diào)人性管理而輕規(guī)則實施。開車的、騎車的、走路的，都不遵守交通規(guī)則，隨地吐痰，亂丟紙屑，損壞護(hù)公物等成為常見現(xiàn)象，甚至把這些陋習(xí)帶到國外，嚴(yán)重影響了中國人的形象。由此可見，城鎮(zhèn)化最關(guān)鍵的還是要加強市民素質(zhì)教育，學(xué)習(xí)借鑒新加坡的城市管理經(jīng)驗，運用強制性的管理手段，提高市民的文明素質(zhì)。