在進(jìn)京上訪大軍中，我們?cè)?jiàn)過(guò)法官、警察的身影，如今這一人群又加入了新的面孔：作為貴州省六盤(pán)水市前副市長(zhǎng)、政協(xié)副主席，田萬(wàn)昌分管六盤(pán)水市公檢法工作多年，維穩(wěn)曾是其日常工作的重要內(nèi)容。但是，由於兩年前女兒田小龍被強(qiáng)奸一案遲遲得不到解決，田萬(wàn)昌最終不得不帶妻女進(jìn)京上訪，成為六盤(pán)水維穩(wěn)官員眼中的“不穩(wěn)定因素”。
　　當(dāng)今中國(guó)簡(jiǎn)直可以稱為“信訪中國(guó)”，由於信訪氾濫成災(zāi)，安撫或減少信訪成為各級(jí)政府維穩(wěn)工作的“重中之重”。這里所言的“信訪”，除了通常指稱人民群眾來(lái)信來(lái)訪的意思以外，還特指人民群眾“信訪不信法”的困局。在這里，“信”作動(dòng)詞，“訪”作名詞。人們似乎越來(lái)越喜歡向上司哭訴、請(qǐng)?jiān)?，而不訴諸司法程序。過(guò)分相信或依賴“信訪”途徑，當(dāng)然意味著“信法”程度降低。人們習(xí)慣於把自己當(dāng)成潛在的“訪民”或“哭訴者”，而不是依法定程序當(dāng)家做主的“公民”。
　　從這種意義上講，我把中國(guó)稱為 “信訪中國(guó)”。“信訪中國(guó)”是中國(guó)5000年歷史文化積淀的綜合結(jié)果，也是當(dāng)代中國(guó)政治體制和社會(huì)模式的副產(chǎn)品，它與“依法治國(guó)”的目標(biāo)之間有著嚴(yán)重的抵牾。目睹此景，我們不能不為之憂慮，不能不亟籌解決之方。
　　老百姓偏愛(ài)信訪途徑，而不喜歡用司法訴訟方式，這是什么緣故?有很多複雜的原因，可簡(jiǎn)略總結(jié)出以下幾點(diǎn)。
　　第一，很多案件法院不受理，導(dǎo)致人們不能不走信訪途徑。如果嚴(yán)格按照法治國(guó)家的原則，司法機(jī)關(guān)受理案件應(yīng)該是沒(méi)有任何禁區(qū)的。但是在中國(guó)的情況就不同。很多案件明明是法院應(yīng)該受理的，但是，地方黨委、政府有時(shí)候?yàn)榱恕胺?wù)大局”，就明確指示法院不能受理。有的地方搞大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)或大學(xué)城，征了老百姓的地，拆了老百姓的房。老百姓認(rèn)為征地拆房補(bǔ)償不公平，要到法院告狀，就有地方黨委、政府直接打電話通知法院不能受理與此有關(guān)的訴訟。既然法院不能受理，於是人們就只好轉(zhuǎn)而信訪了。還有涉及歷史遺留問(wèn)題的案件、退伍安置糾紛、單位人事糾紛案件、計(jì)劃生育案件、土地承包糾紛案件、農(nóng)村“村籍”和集體分配糾紛等案件，都是法院可以受理的案件，但一般地方都明令法院不受理，要申訴的人只好蜂擁至信訪渠道。
　　第二個(gè)原因，是人們對(duì)司法權(quán)不信任。老百姓要相信司法，前提就是法院確實(shí)是在司“法”，而不是司“內(nèi)部政策”司“長(zhǎng)官意志”。不久前，湖南某地有個(gè)農(nóng)民因訴訟多次到法院“論理”。他拿著法律文本，找到跟自己的案件最貼近的一個(gè)法條，用紅筆在上面畫(huà)上記號(hào)，跟法院的法官講理。法官講不過(guò)他，最后氣急敗壞地說(shuō)：“我們這個(gè)地方不講法!”這足以導(dǎo)致人民對(duì)司法不信任。還有的官員公然要求人們“別拿法律當(dāng)擋箭牌”。有地方官員竟借口法律文本上沒(méi)有國(guó)務(wù)院公章，欺蒙百姓說(shuō)這樣的法律不算數(shù)，以這種低劣伎倆制止百姓據(jù)法維權(quán)。既然如此，百姓怎么會(huì)信法呢?
　　實(shí)際上，司法機(jī)關(guān)在很多情形下沒(méi)有實(shí)際的審判權(quán)。人們到法院打官司，稍微複雜一點(diǎn)的案件法院就拿不了主意，都要向黨委、政府請(qǐng)示匯報(bào)。既然法院說(shuō)了不算，那不如直接找黨委政府。
　　人們對(duì)司法權(quán)不信任還由於司法腐敗。近年來(lái)各地不斷出現(xiàn)法官腐敗“窩案”，甚至最高法院副院長(zhǎng)都因腐敗落馬了。
　　第三個(gè)原因，人們對(duì)司法正義的特性不理解。司法特別講究正當(dāng)程序，講求證據(jù)合法性，講求訴訟時(shí)效。這些專業(yè)知識(shí)一般人不大理解，因此造成不信任而選擇信訪。
　　第四個(gè)原因，對(duì)“青天老爺”的傳統(tǒng)期盼。這種青天期盼，是中國(guó)幾千年的一個(gè)文化傳統(tǒng)。老百姓一般認(rèn)為，越是基層干部越腐敗，越往上越廉潔公正。
　　第五個(gè)原因，是經(jīng)濟(jì)成本的考慮。到法院打官司成本很高，要交案件受理費(fèi)、證據(jù)保全費(fèi)、律師代理費(fèi)、執(zhí)行費(fèi)等。再加上曠日持久的程序，對(duì)一般人來(lái)講是非常痛苦的事情。相形之下，信訪的成本相對(duì)較低，不過(guò)是信函郵寄費(fèi)、上訪的差旅費(fèi)用。
　　第六個(gè)原因，是人們的投機(jī)心理。有些人認(rèn)為，有的案子，儘管依法判決了，但是，只要自己覺(jué)得還有幾分理，只要繼續(xù)鬧(信訪)，總覺(jué)得給政府造成一種壓力，就可能會(huì)得到一定的法外補(bǔ)償。
　　化解困窘的方式
　　信訪形勢(shì)如此嚴(yán)峻，其手段形式如此令人難堪，當(dāng)政者不能不竭力化解。安撫或者減少信訪的做法五花八門(mén)，動(dòng)機(jī)都是為了維穩(wěn)，但其效果和影響就大有可議之處了。
　　第一是信訪辦截訪。攔截上訪告狀者，這大概是古代中國(guó)就有過(guò)的，但“截訪”一詞似乎是最近幾年才有的。對(duì)信訪的“不良”影響越害怕，可能就越重視信訪;越重視信訪就越要千方百計(jì)控制信訪的“不良”影響。用有些地方干部的話說(shuō)，就是要控制“無(wú)理上訪”“越級(jí)上訪”“纏訪鬧訪”，所以就有了“截訪”的不懈努力。各級(jí)信訪辦本來(lái)是接待人民來(lái)信來(lái)訪的，現(xiàn)在也肩負(fù)著“截訪”任務(wù)，於是“信訪辦”變成了“截訪辦”。一到敏感時(shí)期，由政法委領(lǐng)導(dǎo)督辦，公檢法、司法局、信訪辦、紀(jì)檢監(jiān)察乃至工青婦組織都調(diào)動(dòng)起來(lái)，成立聯(lián)合班子，全面“圍追堵截”。把上訪的人攔截下來(lái)，送上汽車(chē)，送回家，派人看住。在維穩(wěn)敏感時(shí)期，有的基層鎮(zhèn)(辦)和基層政法部門(mén)“穩(wěn)控”一名上訪老戶一般需要安排12名工作人員24小時(shí)輪流工作，有時(shí)“被迫”用請(qǐng)當(dāng)事人“吃飯、旅遊、住院”等辦法控制其在當(dāng)?shù)亍?br/>　　第二是駐京辦截訪。駐京辦現(xiàn)象是中國(guó)的一個(gè)特殊現(xiàn)象。現(xiàn)在駐京辦也肩負(fù)截訪的任務(wù)。有些信訪大省大市，駐京辦的主要任務(wù)似乎主要是截訪，令人啼笑皆非。
　　第三是雇用安保公司截訪。據(jù)估計(jì)，在北京，有100余家保安公司分別受各地方政府委託，將各地進(jìn)京上訪進(jìn)入馬家樓中心等候的訪民接出后安置、穩(wěn)控，這樣的安置、穩(wěn)控點(diǎn)很多。眾多保安公司的生存，就全靠各省駐京辦提供的訪民“客源”維持，保安公司之間為爭(zhēng)奪訪民“客源”常發(fā)生沖突。
　　第四是對(duì)訪民辦學(xué)習(xí)班、拘留、甚至勞教、送精神病院。有的地方，把上訪者強(qiáng)行塞進(jìn)學(xué)習(xí)班，實(shí)際上是限制人身自由。在學(xué)習(xí)班里，強(qiáng)迫上訪者寫(xiě)下保證書(shū)、交納保證金，這種現(xiàn)象現(xiàn)幾乎司空見(jiàn)慣。在江西萬(wàn)載，縣委、縣政府有關(guān)於處理非正常上訪的明確規(guī)定：即今后凡是到北京非正常上訪的，第一次訓(xùn)誡談話並罰款;第二次拘留;第三次勞教。甚至還規(guī)定：在信訪集中整治活動(dòng)中，對(duì)早有劣跡、確定了犯罪事實(shí)的少數(shù)違法分子要及時(shí)抓捕歸案，強(qiáng)力震懾，以儆效尤。
　　第五是信訪保證金。強(qiáng)令繳納一定的保證金，以迫使想上訪的人放棄上訪，這種做法現(xiàn)在不少地方都有出現(xiàn)。
　　第六是“搶屍”控訪。一旦出了有人員傷亡的事故或事件，地方政府最為擔(dān)心的是“攜屍鬧訪”。據(jù)江西萬(wàn)載縣委書(shū)記透露，在萬(wàn)載有人“動(dòng)不動(dòng)就以死人來(lái)要挾，拿屍體做砝碼，搞醫(yī)鬧，搞群體事件，向政府要利要錢(qián)?！焙笔兹后w事件就是因?yàn)榧覍倏刂屏怂勒邔企w后才鬧大的。為了控制這種局面，防止有人“抬屍鬧訪”搞群體事件，各地方政府特別注意控制屍體，所以，就常常發(fā)生派公安或武警與死者家屬搶屍體的事件，造成極其惡劣的影響。
　　第七是門(mén)衛(wèi)打人以阻止信訪。有些機(jī)關(guān)的門(mén)衛(wèi)，也肩負(fù)著阻止上訪者的任務(wù)。湖北省政府大樓門(mén)口領(lǐng)導(dǎo)夫人被打就是一個(gè)典型案例。
　　信訪處理體制之困
　　目前中國(guó)的信訪處理體制問(wèn)題比較嚴(yán)重。
　　第一是信訪多頭管理。所有的黨政機(jī)關(guān)、公檢法、工青婦，都有信訪機(jī)構(gòu)，都有處理信訪的職權(quán)。這些信訪機(jī)構(gòu)職責(zé)互相重疊，有時(shí)難免互相推諉、踢皮球，造成效率低下、資源浪費(fèi)。
　　第二是信訪機(jī)構(gòu)定位不明。信訪機(jī)構(gòu)本來(lái)只是一個(gè)通達(dá)上下、傳遞籲請(qǐng)的機(jī)構(gòu)，不應(yīng)是糾紛處理或準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)。但是，現(xiàn)在《信訪條例》有把它定位為準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)的意思，比如要求它直接開(kāi)聽(tīng)證會(huì)，做出信訪處理決定，以解決糾紛。這與法治國(guó)家以司法為解紛最后途徑的理念是相矛盾的。
　　
　　第三是政法委直接受理信訪並加以處理。各級(jí)政法委機(jī)關(guān)直接受理信訪，如涉及司法還可直接調(diào)卷，可以直接提出指導(dǎo)意見(jiàn)，最后由公檢法做適當(dāng)?shù)募m正。這與憲法設(shè)定的司法體制又是相矛盾的。
　　第四是信訪制度化的誤區(qū)。把信訪制度法律化的想法沒(méi)有錯(cuò)，但是，法治國(guó)家一般似乎沒(méi)有《信訪條例》，只有《請(qǐng)?jiān)阜ā分?lèi)的法律。《信訪條例》顯然也想解決請(qǐng)?jiān)竼?wèn)題，但是它似乎過(guò)了界，管到了 “訴愿”或“行政復(fù)議”的領(lǐng)域，進(jìn)而管到了行政訴訟的領(lǐng)域，甚至還對(duì)司法的結(jié)果實(shí)行復(fù)審。
　　第五是追求“零上訪”的誤區(qū)。從上到下特別強(qiáng)調(diào)矛盾化解在基層，要“穩(wěn)定壓倒一切”，實(shí)現(xiàn)“零上訪”，實(shí)現(xiàn)一票否決制，這是略顯武斷、過(guò)於極端的。
　　第六是 “剛性維穩(wěn)”思路。從上到下都貫徹“悠悠萬(wàn)事，穩(wěn)定為大”的認(rèn)識(shí)。似乎只要為了穩(wěn)定，其它什么都不重要。在這種思路下處理信訪，注定是不能根本解決問(wèn)題的。
　　最后是“人民內(nèi)部矛盾人民幣解決”的思路。有些地方，對(duì)所謂鬧訪纏訪者，實(shí)在沒(méi)辦法，就花錢(qián)買(mǎi)平安，買(mǎi)穩(wěn)定和諧。這樣不僅治標(biāo)不治本，還會(huì)使更多的人沖著經(jīng)濟(jì)利益故意上訪。
　　治標(biāo)之策和治本之方
　　中國(guó)現(xiàn)在的信訪困境，出路何在?辦法不外兩層，一是治標(biāo)，二是治本。先說(shuō)治標(biāo)，大概可以考慮以下方面。
　　要理性地看待信訪。信訪是人民的權(quán)利，它不僅是救濟(jì)權(quán)利的途徑，還是舉報(bào)貪官污吏的途徑，是向黨和國(guó)家批評(píng)建議的途徑，是憲法規(guī)定的公民權(quán)利的一部分。所以，不要把老百姓上訪當(dāng)成是壞事。法律上沒(méi)有“非法上訪”和“合法上訪”的區(qū)分。所以“一次訓(xùn)誡，二次拘留，三次勞教”是絕對(duì)不允許的。有人大代表提出立法建議案，要求刑法里設(shè)立非法信訪罪，更是不可取的。
　　第二是“零上訪”考核指標(biāo)要取消。對(duì)地方干部、地方單位實(shí)行政績(jī)考核，不應(yīng)以“零上訪”為考核指標(biāo)，不應(yīng)搞什么“一票否決”。否則，只會(huì)逼著地方政府調(diào)動(dòng)一切力量去截訪，越截訪，就越激化矛盾。
　　第三是不搞“法外開(kāi)恩”式“息訪”。對(duì)所謂纏訪的人，通過(guò)給好處息訪，甚至處理決定在法律上沒(méi)有錯(cuò)，還要花錢(qián)“息訪”買(mǎi)和諧。這樣的做法應(yīng)該盡量避免。
　　第四是對(duì)重大信訪特別是重複信訪事件，儘量公開(kāi)聽(tīng)證解決。用相當(dāng)於“人民陪審團(tuán)”的方式聽(tīng)證解決重大信訪案件，也符合《信訪條例》的聽(tīng)證規(guī)定。
　　第五是信訪的結(jié)果要及時(shí)公佈。政府把信訪處理結(jié)果及時(shí)在網(wǎng)上、報(bào)紙上、電視上公佈出來(lái)，有利於百姓知道真相，制止謠言的傳播。
　　最后就是力爭(zhēng)在法定的期限內(nèi)結(jié)案。有人做過(guò)考察，發(fā)現(xiàn)很多案件是因?yàn)橥涎铀痉ǔ绦虺^(guò)了一年，才轉(zhuǎn)變成纏訪、鬧訪案件的。只要在一年內(nèi)解決了的，老百姓大多能夠承受，不會(huì)演變成上訪。如果拖過(guò)了一年（更不用說(shuō)那些拖過(guò)三五年者），發(fā)展成反復(fù)上訪案件的機(jī)率就大了很多。
　　什么是信訪困境的治本之方?可以說(shuō)，根本方法就是兩個(gè)字——“法治”，依法治國(guó)而已。只有依法辦事，把《中華人民共和國(guó)憲法》和法律真正執(zhí)行，才能解決問(wèn)題。哪怕暫時(shí)引起了更多的麻煩，也應(yīng)硬著頭皮堅(jiān)持到底，久而久之，人們就信法為真，問(wèn)題就好解決了。
　　具體說(shuō)，治本之道主要是：
　　第一，應(yīng)該消除司法機(jī)關(guān)受理案件的禁區(qū)。司法機(jī)關(guān)受理案件，不應(yīng)有任何先入為主的禁區(qū)。黨的機(jī)關(guān)和干部真正做到在憲法和法律的范圍內(nèi)活動(dòng)，其公務(wù)行為也接受普通司法的監(jiān)督。沒(méi)有禁區(qū)，司法就能真正起到作為社會(huì)糾紛的最后處理機(jī)制和正義的最后防線的作用，申訴者也就不會(huì)走上非程序化的、靈活機(jī)動(dòng)的信訪處理途徑了。
　　第二，要真正保障法院獨(dú)立行使審判權(quán)。因?yàn)樗痉ú华?dú)立，有權(quán)力的個(gè)人利用黨委或人大的名義來(lái)干涉司法以遂私人目的，是易如反掌的。
　　第三，要完善司法民主。如果借鑒西方的陪審團(tuán)制度，對(duì)重大案件實(shí)行人民陪審團(tuán)陪審，讓更多的正直的百姓參與司法，也許法律正義實(shí)現(xiàn)的效果會(huì)更好。陪審團(tuán)雖然不一定懂法律條文，但是，他們會(huì)憑借一般人心目中的價(jià)值觀、正義觀來(lái)判斷。外行往往不受法律框框條條的約束，他所理解的正義是普遍信奉的正義。一個(gè)案子的處理結(jié)果如果符合這一正義觀，一般就不會(huì)有人再怎么想上訪了。
　　第四，要尊重法院的終審和再審結(jié)果。所有已經(jīng)過(guò)法院終審或再審的案件，絕對(duì)不要再接受信訪。誰(shuí)接受這樣案件的信訪，雖然可以說(shuō)動(dòng)機(jī)是好的，但實(shí)際上就是貶低司法權(quán)，使信訪的力量凌駕於司法權(quán)之上。即使覺(jué)得司法的處理結(jié)果不公正，也不應(yīng)該用行政權(quán)力去加以糾正。因?yàn)榘凑辗ㄖ蔚脑O(shè)計(jì)，司法本來(lái)就是設(shè)在行政后面的下一道防線。若用行政權(quán)力去凌駕於司法權(quán)力之上，用行政權(quán)來(lái)糾正司法的問(wèn)題，這實(shí)際是抱薪救火，也變相鼓勵(lì)了民眾無(wú)視司法的威嚴(yán)，堅(jiān)持上訪。
　　總而言之，貴州副市長(zhǎng)上訪的個(gè)案為中國(guó)當(dāng)今頗為嚴(yán)重的信訪問(wèn)題敲響了警鐘，其背后的問(wèn)題與解決方式值得深思。