改革人民公社體制、建立鄉(xiāng)人民政府是新時(shí)期一項(xiàng)具有深遠(yuǎn)意義的改革。1979年到1988年，我在民政部民政司先后擔(dān)任科員、副處長(zhǎng)和副司長(zhǎng)，參與全國(guó)基層政權(quán)和基層組織的建設(shè)工作，親身經(jīng)歷了這項(xiàng)改革。其間，1981年10月，我隨程子華部長(zhǎng)、崔乃夫副部長(zhǎng)到四川調(diào)研，對(duì)新時(shí)期第一個(gè)鄉(xiāng)人民政府即廣漢縣向陽(yáng)鄉(xiāng)政府建立前前后后的情況，作了較為詳細(xì)的了解。后來(lái)，程子華部長(zhǎng)就此向彭真同志作了專門匯報(bào)，為1982年憲法對(duì)有關(guān)問(wèn)題的修訂提供了重要參考。
　　
　　程子華親自率工作組赴四川調(diào)研
　　
　　1981年，隨著我國(guó)農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制由點(diǎn)到面在全國(guó)各地逐步開(kāi)展起來(lái)，農(nóng)村基層政權(quán)組織如何設(shè)置就成了一個(gè)必須研究和確定的問(wèn)題。
　　彭真同志時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)，直接主持憲法修改工作，開(kāi)始醞釀研究這一重大課題。10月，他找時(shí)任民政部部長(zhǎng)的程子華同志，交代他一項(xiàng)重要任務(wù)，就是要具體研究和了解農(nóng)村基層政權(quán)組織如何設(shè)置的問(wèn)題，以便在《中華人民共和國(guó)憲法》修訂時(shí)予以明確。程部長(zhǎng)回到民政部以后，當(dāng)即就把李金德、崔乃夫副部長(zhǎng)叫到一起，同他們一起研究如何具體落實(shí)彭真同志交代的這個(gè)任務(wù)。之后決定由他自己親自帶領(lǐng)工作組到四川省廣漢縣調(diào)查了解全國(guó)第一個(gè)改革人民公社體制、建立鄉(xiāng)政府的情況，由李金德副部長(zhǎng)帶領(lǐng)工作組到吉林省農(nóng)安縣調(diào)查了解那里進(jìn)行人民公社體制改革的情況。
　　1981年10月10日，程子華部長(zhǎng)帶領(lǐng)崔乃夫副部長(zhǎng)、我以及他的秘書(shū)一行四人前去四川，調(diào)查了解人民公社體制改革的問(wèn)題。
　　10月10日下午，我們乘飛機(jī)到達(dá)成都。四川省人民政府劉海全副省長(zhǎng)接待了我們。程部長(zhǎng)說(shuō)：我們這次來(lái)四川的目的，就是認(rèn)真了解人民公社體制如何搞的問(wèn)題?，F(xiàn)在全國(guó)建鄉(xiāng)試點(diǎn)有三種情況，有大鄉(xiāng)、中鄉(xiāng)、小鄉(xiāng)。鄉(xiāng)太大了不便于為群眾服務(wù)。有的主張兩三個(gè)大隊(duì)成立一個(gè)鄉(xiāng)，但經(jīng)濟(jì)不能搞亂了。公社電話通訊聯(lián)絡(luò)都有一套，也不能搞亂。有的還主張成立村公所。從經(jīng)濟(jì)上考慮，過(guò)去政社合一，搞平調(diào)?，F(xiàn)在有的成立公司，那么多勞力、物資這些怎么辦？我們了解到，廣漢縣已經(jīng)搞了改革，想來(lái)看一下廣漢縣對(duì)這些問(wèn)題是如何解決的?，F(xiàn)在實(shí)際材料沒(méi)有，經(jīng)驗(yàn)也沒(méi)有。我們作調(diào)查，聽(tīng)下老鄉(xiāng)們的意見(jiàn)，讓他們說(shuō)說(shuō)體會(huì)，談?wù)劷?jīng)驗(yàn)。這次我們來(lái)的任務(wù)就是這個(gè)。明天早上就去廣漢縣。
　　聽(tīng)了程部長(zhǎng)的一番話，劉海全副省長(zhǎng)說(shuō)：“那好，我們安排?！?br/>　　
　　“要改變農(nóng)村的面貌，按人民公社
　　這個(gè)辦法不行”
　　
　　10月11日，吃完早飯以后，我們即乘車前往廣漢縣，住廣漢縣委招待所。見(jiàn)到廣漢縣領(lǐng)導(dǎo)同志以后，程部長(zhǎng)說(shuō)，我們這次來(lái)是臨時(shí)動(dòng)議?，F(xiàn)在中央正在研究修改憲法，《國(guó)內(nèi)動(dòng)態(tài)清樣》上登了廣漢縣農(nóng)村基層政權(quán)改革的情況，我們來(lái)了解一下。四川、吉林兩個(gè)省都在試點(diǎn)，我們的李金德副部長(zhǎng)已去吉林。我們一行想重點(diǎn)看看搞公社體制改革最早的向陽(yáng)鄉(xiāng)，他們已經(jīng)有了兩年的經(jīng)驗(yàn)，看看他們是如何做的。我們給了你們一個(gè)突然襲擊，調(diào)查完以后就回去。
　　上午，廣漢縣政府舒治良縣長(zhǎng)介紹了他們的情況。
　　下午，由縣里安排，向陽(yáng)鄉(xiāng)黨委李書(shū)記詳細(xì)介紹了搞公社體制改革的情況。
　　李書(shū)記說(shuō)：向陽(yáng)鄉(xiāng)處于都江堰灌區(qū)，交通比較方便，總?cè)丝?2745人，9個(gè)村，67個(gè)合作社，10700多畝土地，主要種植水稻。
　　人民公社化以前，這里經(jīng)濟(jì)發(fā)展很快。1949年糧食總產(chǎn)量600多萬(wàn)斤。1957年糧食總產(chǎn)已達(dá)800多萬(wàn)斤，油菜籽總產(chǎn)64萬(wàn)斤，人均口糧495斤，人均收入68元。那時(shí)生產(chǎn)力得到解放，生產(chǎn)發(fā)展也好。
　　人民公社化后，生產(chǎn)發(fā)展緩慢。人民公社是通過(guò)行政命令搞起來(lái)的，沒(méi)有群眾基礎(chǔ)。宣傳上也有些錯(cuò)誤，虛報(bào)產(chǎn)量，嚴(yán)重挫傷了人民群眾的積極性。經(jīng)過(guò)19年，到1976年，這里糧食總產(chǎn)僅1150萬(wàn)斤，油菜籽總產(chǎn)52萬(wàn)斤，人均口糧620斤，人均收入74元?？墒牵诘奈飪r(jià)漲了一倍到幾倍，比如1957年，這里大米0.068元一斤，豬肉0.35元一斤，菜油0.32元一斤，到1976年，大米漲到0.138元一斤，豬肉0.8元一斤，菜油0.69元一斤，這都是國(guó)家的牌價(jià)，而人均收入才漲了6元。
　　生產(chǎn)發(fā)展緩慢，油菜總產(chǎn)算起來(lái)比1957年還下降，群眾收入更是停滯不前。對(duì)于這些情況，過(guò)去基層干部不敢說(shuō)，因?yàn)槿嗣窆缡侨婕t旗之一?，F(xiàn)在向陽(yáng)鄉(xiāng)的干部認(rèn)為，所謂人民公社的三大優(yōu)越性恰恰是人民公社的三大弊病：政社合一，行政干預(yù)生產(chǎn)，瞎指揮，產(chǎn)量上不去，盡搞浮夸，說(shuō)什么糧食畝產(chǎn)1萬(wàn)斤。1962年將公社改為三級(jí)所有、隊(duì)為基礎(chǔ)，概念還是不清，公社仍然可以平調(diào)生產(chǎn)隊(duì)的資金、糧食、勞力。“一大二公”，不講經(jīng)濟(jì)效益，也不講法制。1956年以前，鄉(xiāng)干部半脫產(chǎn)，鄉(xiāng)長(zhǎng)工資28.5元。他們由群眾選舉，代表群眾利益。當(dāng)時(shí)黨員在群眾中威信很高。公社化以后，許多大隊(duì)干部被調(diào)到公社，全部發(fā)工資，對(duì)上可以升官，站在群眾這邊說(shuō)話，就要受到批判，干部考慮對(duì)上負(fù)責(zé)多了，對(duì)下負(fù)責(zé)少了，往往上邊聽(tīng)不到真實(shí)情況。所以說(shuō)，人民公社政社合一本身就是瞎指揮的班子，三級(jí)所有是“一平二調(diào)”的架子，“一大二公”是吃大鍋飯的攤子。這就是過(guò)去多年生產(chǎn)搞不上去的根源。那時(shí)，干群關(guān)系緊張，群眾繞著道走。
　　總之，向陽(yáng)鄉(xiāng)的干部群眾普遍認(rèn)為，要改變農(nóng)村的面貌，按人民公社這個(gè)辦法不行，人心思變。
　　
　　建立鄉(xiāng)政府這件事“不登報(bào)、
　　不廣播、不參觀”
　　
　　李書(shū)記介紹，他是1969年到向陽(yáng)公社工作的。1979年，在上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的支持下，向陽(yáng)公社由黨委統(tǒng)抓，把22個(gè)干部分成三攤，分別管行政、工業(yè)、農(nóng)業(yè)。這一改革，效果相當(dāng)好，尤其是工業(yè)利潤(rùn)、人均收入大幅度提高，1978年工業(yè)利潤(rùn)160萬(wàn)元，人均收入110元，1979年工業(yè)利潤(rùn)達(dá)到227萬(wàn)元，人均收入達(dá)到180.1元。當(dāng)時(shí)四川省委書(shū)記到向陽(yáng)公社視察，他作了情況匯報(bào)。省委書(shū)記指示，這件事不登報(bào)、不廣播、不參觀。之后，地委王書(shū)記要求當(dāng)?shù)卣羧嗣窆绲呐谱印５窍蜿?yáng)公社的干部思想上有顧慮，過(guò)去廣漢縣虛報(bào)產(chǎn)量，結(jié)果征了過(guò)頭糧，餓死不少人。這樣正式摘掉人民公社的牌子拖了一段時(shí)間，是在1980年4月1日。
　　改變政社合一的體制，撤銷人民公社，建立鄉(xiāng)人民政府。向陽(yáng)鄉(xiāng)具體是怎么做的呢？李書(shū)記介紹：
　　第一，將黨、政、企分開(kāi)，建立鄉(xiāng)黨委、鄉(xiāng)政府和工業(yè)、農(nóng)業(yè)、商業(yè)公司。
　　鄉(xiāng)黨委：書(shū)記一人，一個(gè)專職副書(shū)記，一個(gè)組織干事，共9人。黨委主要管黨務(wù)工作，即政治工作、紀(jì)檢工作、組織工作、統(tǒng)戰(zhàn)工作等。
　　鄉(xiāng)政府：鄉(xiāng)長(zhǎng)一人（黨委副書(shū)記兼）、兩個(gè)副鄉(xiāng)長(zhǎng)，共7人。政府主要管行政工作，不直接管生產(chǎn)，只是管計(jì)劃，地咋種不管，公糧、征購(gòu)糧還要管。
　　經(jīng)濟(jì)工作，就是成立了工業(yè)公司、農(nóng)業(yè)公司和商業(yè)公司。
　　農(nóng)業(yè)公司是一個(gè)黨委副書(shū)記做公司經(jīng)理，有兩個(gè)副經(jīng)理，9個(gè)干事。農(nóng)業(yè)公司的收入還要工業(yè)公司方面給予補(bǔ)助。
　　工業(yè)公司。過(guò)去人民公社辦企業(yè)，對(duì)社員沒(méi)有什么好處，反而是平調(diào)社員勞動(dòng)等問(wèn)題多得很。工業(yè)公司集中了鄉(xiāng)辦16個(gè)企業(yè)，1350個(gè)職工。這次改革是設(shè)股東代表大會(huì)，投資最大的當(dāng)主任，還專門起草了一個(gè)章程，一共8章40條。生產(chǎn)大隊(duì)的工業(yè)，分別由各個(gè)合作社股東入股，聘任廠長(zhǎng)。工業(yè)公司對(duì)村級(jí)經(jīng)濟(jì)只是指導(dǎo)關(guān)系，實(shí)際上是服務(wù)，也就是培訓(xùn)、提供材料等。
　　工業(yè)公司、農(nóng)業(yè)公司的經(jīng)理由過(guò)去的干部委任制，改為由公司聘請(qǐng)。經(jīng)理自己組閣。職工由過(guò)去的推薦制改為考核制。推薦制實(shí)際上是干部說(shuō)了算?？己酥苿t是通過(guò)考試錄取，有3個(gè)月的試用期，不合格的可以解雇。這項(xiàng)改革有阻力，但還是堅(jiān)持按章程辦。此外，還把過(guò)去的工分制改成了工資制。
　　
　　商業(yè)公司，由工業(yè)公司供銷經(jīng)理部和供銷社一部分組成，一套班子，以供銷社班子為主；兩塊牌子：商業(yè)公司、供銷社。
　　第二，改生產(chǎn)大隊(duì)為行政村，設(shè)村長(zhǎng)、文書(shū)等。村干部2—3人。一般支書(shū)兼村長(zhǎng)。對(duì)生產(chǎn)大隊(duì)的財(cái)產(chǎn)采取了兩個(gè)辦法，一是財(cái)產(chǎn)不準(zhǔn)變動(dòng)，如拖拉機(jī)、米面加工廠等等；二是核算單位不變。
　　第三，改生產(chǎn)小隊(duì)為合作社，只選一個(gè)社長(zhǎng)和會(huì)計(jì)。
　　
　　改革帶來(lái)了大變化
　　
　　李書(shū)記說(shuō)，當(dāng)時(shí)向陽(yáng)公社干部分工開(kāi)展工作，召開(kāi)社員大會(huì)進(jìn)行動(dòng)員。社員們都很高興，說(shuō)早就該改。這樣改，比較好地改變了人民公社時(shí)期的那些弊病，斬?cái)嗔恕耙黄蕉{(diào)”的渠道，使廣大干部各司其職、各負(fù)其責(zé)，同時(shí)也大大減輕了農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。改革以后，發(fā)生了以下幾個(gè)方面的大變化：
　　一是解放了生產(chǎn)力。1980年與改革前的1978年比較，向陽(yáng)鄉(xiāng)糧食產(chǎn)量增長(zhǎng)5.8%，油菜籽產(chǎn)量增長(zhǎng)51%；工業(yè)產(chǎn)值增長(zhǎng)127%，利潤(rùn)增長(zhǎng)326.6%；人均分配口糧增加34斤，收入增加90元。預(yù)計(jì)1981年比1980年將有更大增長(zhǎng)。從以上數(shù)字看出，農(nóng)民真正得到了實(shí)惠。吃肉全縣第一名，因?yàn)槭种杏辛隋X。
　　二是密切了干群關(guān)系。過(guò)去干部產(chǎn)量紙上看，指揮生產(chǎn)說(shuō)不到點(diǎn)子上。現(xiàn)在農(nóng)民請(qǐng)干部給他指導(dǎo)生產(chǎn)，真正減輕了負(fù)擔(dān)，增加了收入。過(guò)去是農(nóng)民指牛罵干部：死東西滾開(kāi)！現(xiàn)在聽(tīng)不到這個(gè)聲音了！
　　三是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向?qū)I(yè)化方向發(fā)展，作物布局發(fā)生了變化。
　　四是促進(jìn)了以工養(yǎng)副，以副促農(nóng)，以副養(yǎng)農(nóng)，工業(yè)向農(nóng)業(yè)每年提供10萬(wàn)元的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助。食品廠加工辣椒、制作菜籽油等，每個(gè)農(nóng)民能增加10元錢的收入。
　　五是迫使干部鉆研業(yè)務(wù)，促進(jìn)了干部作風(fēng)的轉(zhuǎn)變。過(guò)去干部是“西瓜掉在了油缸里，又圓又滑”，說(shuō)外行話群眾不歡迎?，F(xiàn)在干部開(kāi)始對(duì)農(nóng)民講道理、講技術(shù)。
　　六是精減了干部，減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。過(guò)去公社干部22人，現(xiàn)在鄉(xiāng)干部15人；過(guò)去每個(gè)村4名干部，3個(gè)支部書(shū)記，現(xiàn)在基本上是2人，只有一個(gè)村是3個(gè)人。生產(chǎn)隊(duì)干部過(guò)去7人，現(xiàn)在變成1人，只選隊(duì)長(zhǎng)、會(huì)計(jì)。過(guò)去公社黨不管黨，抓催種催收，現(xiàn)在可以集中精力管全社300個(gè)黨員。公社減下來(lái)的干部到企業(yè)，村里減下來(lái)的干部也到企業(yè)。
　　李書(shū)記說(shuō)，公社體制改革也還存在一些問(wèn)題，主要是：1.目前一些人的思想認(rèn)識(shí)還跟不上；2.試點(diǎn)面小，走到縣上不通，到上面更不通；3.村干部的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼還要研究，以調(diào)動(dòng)其工作積極性。這些問(wèn)題，鄉(xiāng)里要研究，不斷完善，希望縣上研究，尤其希望中央、程部長(zhǎng)要研究。中央要有體制改革的政策和指示。這里有句俗話叫“堂屋里面推車子，前不了，退不了”。向陽(yáng)鄉(xiāng)的情況是：向前走，中央有明確指示就好了；后退，群眾不答應(yīng)。
　　下午，我們還一起聽(tīng)取了廣漢縣城郊公社改為三個(gè)小鄉(xiāng)、小漢鄉(xiāng)關(guān)于建立鄉(xiāng)政府的工作匯報(bào)。10月12日，我們又聽(tīng)取了向陽(yáng)鄉(xiāng)四村、小漢鄉(xiāng)六村村干部對(duì)公社體制改革以后的體會(huì)。
　　
　　“從小塊試點(diǎn)，之后在全縣鋪開(kāi)”
　　
　　10月12日，程子華部長(zhǎng)和我們一起又和舒治良縣長(zhǎng)進(jìn)行了座談，聽(tīng)取了他的工作匯報(bào)。在匯報(bào)之前，程部長(zhǎng)說(shuō)：這次我是受彭真同志的指示來(lái)的，彭真同志現(xiàn)在抓農(nóng)村基層政權(quán)的研究工作。對(duì)于人民公社政社分開(kāi)，中央已經(jīng)定了。鄉(xiāng)政府怎么建設(shè)，由于公社大、中、小不等，鄉(xiāng)政府怎么建是個(gè)問(wèn)題。你們縣公社改鄉(xiāng)，有的是一個(gè)公社改為一個(gè)鄉(xiāng)，有的是一個(gè)公社分成三個(gè)鄉(xiāng)（指城郊公社分為北外鄉(xiāng)、西外鄉(xiāng)和東南鄉(xiāng)）?，F(xiàn)在公社同原來(lái)不同，情況復(fù)雜得多，經(jīng)過(guò)這么多年，企業(yè)那么多，經(jīng)濟(jì)財(cái)產(chǎn)如何處理都是要研究的。因此，改革要穩(wěn)當(dāng)，不然要出亂子，那么損失就大了，現(xiàn)在干部群眾都說(shuō)不能再折騰了。因此，需要研究的是如何才能把這項(xiàng)改革搞得更好。我們想聽(tīng)聽(tīng)你們的意見(jiàn)。
　　10月11日上午，廣漢縣政府舒縣長(zhǎng)介紹了他們公社體制改革問(wèn)題。舒縣長(zhǎng)在前一天上午介紹的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步談了廣漢縣公社改鄉(xiāng)的情況。他說(shuō)：我們?cè)隗w制改革方面走了些彎路。1979年4月，我們打算先從上面改，先搞縣的改革，就是精簡(jiǎn)一些經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)。改革以后，省、地區(qū)有意見(jiàn)，省里、地區(qū)開(kāi)會(huì)，有機(jī)構(gòu)的讓去了。我們沒(méi)有機(jī)構(gòu)不讓去，該分配的一些材料也享受不到。經(jīng)過(guò)一個(gè)多月，走不下去。這使我們體會(huì)到，改革難，不好整。縣里不行，我們就從下面改，省里主要領(lǐng)導(dǎo)支持我們搞。我們是從小塊試點(diǎn)，之后在全縣全面鋪開(kāi)。這樣1979年8月我們就搞了向陽(yáng)公社的改革，還搞了小漢、金魚(yú)公社的改革。對(duì)于這項(xiàng)改革，省、地領(lǐng)導(dǎo)讓我們大膽設(shè)想，因此我們提出恢復(fù)鄉(xiāng)的建制，就叫鄉(xiāng)人民政府，并正式向省人大常委會(huì)寫(xiě)了報(bào)告，原則是不廣播、不登報(bào)、不掛牌。經(jīng)過(guò)三個(gè)鄉(xiāng)的試點(diǎn)以后，到1980年7月全縣的人民公社都改成了鄉(xiāng)，生產(chǎn)大隊(duì)改為村。今年有了新的發(fā)展?，F(xiàn)在全縣23個(gè)公社全部改為鄉(xiāng)政府和3個(gè)鎮(zhèn)政府，還搞了個(gè)鄉(xiāng)政府組織條例，現(xiàn)在正在征求大家的意見(jiàn)。生產(chǎn)大隊(duì)改為村，也搞了個(gè)工作條例。村是派出機(jī)構(gòu)，生產(chǎn)隊(duì)是合作社，合作社條例還沒(méi)有搞出來(lái)。生產(chǎn)大隊(duì)改為村，配備三個(gè)人，每個(gè)人補(bǔ)助12元人民幣?，F(xiàn)在鄉(xiāng)、村工作任務(wù)很重，補(bǔ)助的錢少了也不行。全縣各鄉(xiāng)鄉(xiāng)黨委的書(shū)記、副書(shū)記2—3個(gè)，書(shū)記抓全面，專職副書(shū)記抓黨務(wù)；鄉(xiāng)政府7個(gè)至9個(gè)編制，鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)2—3人，4—5個(gè)干事，小鄉(xiāng)7人，大鄉(xiāng)9人；經(jīng)濟(jì)工作由農(nóng)、工、商公司負(fù)責(zé)，在黨政領(lǐng)導(dǎo)下負(fù)責(zé)全鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)工作，其負(fù)責(zé)人實(shí)行招聘制。全縣體制改革以后，正像大家所說(shuō)的那樣，各方面發(fā)生了一些變化。
　　聽(tīng)了舒縣長(zhǎng)的匯報(bào)以后，程子華部長(zhǎng)講了他的意見(jiàn)。他說(shuō)：人民公社經(jīng)過(guò)了20多年，改變是個(gè)很大的事情，政社分開(kāi)，鄉(xiāng)政府怎么搞，由于各地情況不同，不能強(qiáng)求一律，不能搞一刀切。我們這次來(lái)有收獲，來(lái)得好。有些問(wèn)題請(qǐng)你們繼續(xù)研究，不斷完善和發(fā)展。
　　10月13日，我們離開(kāi)四川回北京。到機(jī)關(guān)后，即向彭真同志寫(xiě)了這次去四川的調(diào)查匯報(bào)。報(bào)告明確提出：廣漢縣基層政權(quán)體制改革的重點(diǎn)是改變政社合一的體制，撤銷人民公社，建立鄉(xiāng)人民政府?？偟挠∠螅麄兊母母锸浅晒Φ?、可行的，不但沒(méi)有影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而且調(diào)動(dòng)了群眾的積極性，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)更快發(fā)展。
　　1982年12月4日，第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第五次會(huì)議通過(guò)《中華人民共和國(guó)憲法》，規(guī)定建立鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府作為農(nóng)村政權(quán)的基層單位。
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