6月8日，我國首個(gè)全國性國土空間開發(fā)規(guī)劃《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》公布?！兑?guī)劃》按開發(fā)方式將國土空間劃分為優(yōu)化開發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開發(fā)區(qū)域、限制開發(fā)區(qū)域和禁止開發(fā)區(qū)域。
　　面對這一全新的發(fā)展規(guī)劃，許多人充滿疑問：各功能區(qū)之間的利益如何平衡？官員如何考核？不同功能區(qū)會(huì)否享受不同的政策？等等。
　　而早在兩年前，廣東省云浮市便以云安縣為試點(diǎn)，規(guī)劃主體功能區(qū)，以“主體功能擴(kuò)展”實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展?！白屧摳墒裁吹牡胤骄透墒裁矗屇芨墒裁吹娜司透墒裁?。”云浮市委書記王蒙徽說。
　　
　　“我們不可能走珠三角的老路”
　　
　　云浮是一個(gè)典型的粵西欠發(fā)達(dá)山區(qū)，距離廣州139公里，1994年從肇慶市獨(dú)立出來，成為廣東省最年輕的地級市；現(xiàn)有人口282萬，其中農(nóng)業(yè)人口占七成，“八山一水一分田”， 人均耕地只有0.4畝。“云浮同時(shí)還是水源保護(hù)區(qū)和廣東省的生態(tài)屏障地區(qū)，面對資源、環(huán)境、政策等方面的硬約束，我們已經(jīng)不可能走珠三角的老路。”王蒙徽說。
　　2009年，云浮以云安縣為試點(diǎn)，開始了個(gè)性化的縣域農(nóng)村綜合改革試驗(yàn)。改革的模式是，規(guī)劃主體功能區(qū)，以“主體功能擴(kuò)展”實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　所謂主體功能區(qū)，是指基于不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ?，從開發(fā)的角度，將特定區(qū)域確定為特定主體功能定位類型的一種空間單元。一直以來都是一個(gè)國家宏觀層面上的概念，也是國家國土空間開發(fā)的一種思路。
　　云浮把這個(gè)長期使用于國家級層面的概念拿到了市縣級領(lǐng)域，并向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸。
　　作為改革試點(diǎn)的云浮市云安縣，共有8個(gè)鎮(zhèn)，2009年被劃分為三大功能區(qū)：把云浮循環(huán)經(jīng)濟(jì)工業(yè)園所在地的六都鎮(zhèn)列為“優(yōu)先發(fā)展區(qū)”；把國道324線途經(jīng)的石城、鎮(zhèn)安二鎮(zhèn)列為“重點(diǎn)發(fā)展區(qū)”，大力發(fā)展石材、環(huán)保電池等產(chǎn)業(yè)，成為縣域經(jīng)濟(jì)后續(xù)發(fā)展的支柱；而生態(tài)良好、經(jīng)濟(jì)發(fā)展薄弱的南盛等五鎮(zhèn)則被列入“開發(fā)與保護(hù)并重示范區(qū)”。
　　其中，“優(yōu)先發(fā)展區(qū)”的發(fā)展定位是打造“工業(yè)新城、港口新城、綠色新城”，成為云安循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的支撐點(diǎn)?！爸攸c(diǎn)發(fā)展區(qū)”的發(fā)展定位是打造工業(yè)聚集區(qū)，逐步確立經(jīng)濟(jì)發(fā)展第二極的地位。“開發(fā)與保護(hù)并重示范區(qū)”的發(fā)展定位是打造全縣的重要生態(tài)屏障、水源涵養(yǎng)區(qū)、人與自然和諧相處示范區(qū)、農(nóng)村綜合改革先行區(qū)。
　　“六都原來的開放程度相對于其他幾個(gè)鎮(zhèn)比較高，一直以來都是經(jīng)濟(jì)中心。”云安縣委書記金繁豐告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，試點(diǎn)兩年來入園項(xiàng)目達(dá)51個(gè)，投資近100億元，以先進(jìn)石材基地等為主的云浮循環(huán)經(jīng)濟(jì)工業(yè)園區(qū)，在2010年用僅占全縣1.09%的土地面積，創(chuàng)造出該縣83.5%的地方財(cái)政，構(gòu)筑起該縣的經(jīng)濟(jì)血脈。
　　
　　鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間的利益平衡是個(gè)大問題
　　
　　如何平衡發(fā)展地區(qū)與保護(hù)地區(qū)的利益、平衡鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間的利益是個(gè)大問題。尤其是那些被列為立足于生態(tài)保護(hù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，利益如何保障？
　　云安縣采取的辦法是：通過財(cái)政統(tǒng)籌，在8個(gè)鎮(zhèn)之間，建立利益共享機(jī)制、財(cái)政保障機(jī)制，真正實(shí)現(xiàn)“稅收共享、財(cái)政保障”。兩年來，云安縣主要靠六都鎮(zhèn)優(yōu)先發(fā)展區(qū)的循環(huán)經(jīng)濟(jì)工業(yè)園來支撐整個(gè)縣的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。“這個(gè)園區(qū)所產(chǎn)生的財(cái)政稅收占了全縣的80%以上，每年我們將這個(gè)園區(qū)稅收增量的20%拿出來在8個(gè)鎮(zhèn)之間進(jìn)行稅收共享?！?br/>　　2010年，云安縣各鎮(zhèn)的保障運(yùn)作經(jīng)費(fèi)平均為170萬元，除此之外，還有781萬元的鎮(zhèn)級財(cái)政獎(jiǎng)勵(lì)，經(jīng)濟(jì)園區(qū)稅收共享192萬元，行政村運(yùn)作經(jīng)費(fèi)也由縣財(cái)政統(tǒng)籌，鄉(xiāng)鎮(zhèn)從財(cái)政這個(gè)最頭痛的問題上松綁了，民生的工作得以有序高效地開展。。
　　“170萬完全可以解決一個(gè)鎮(zhèn)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。”金繁豐說，無論優(yōu)先區(qū)也好，或者是保護(hù)區(qū)也好，財(cái)政的保障都是一樣的，利益都是一樣的，不存在彼此之間你好或者我不好的問題。他們都不需要去招商引資。
　　與此同時(shí)，人權(quán)、事權(quán)和財(cái)權(quán)等“三權(quán)”被下放到鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在金繁豐他們看來，要使主體功能拓展能夠真正推行下去，很重要的執(zhí)行主體在鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而依中國鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前的狀況，其施政能力不足以適應(yīng)這個(gè)要求，因此通過下放權(quán)力，來強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)的施政能力。
　　本著“能放則放，該放必放”和“責(zé)、權(quán)、利相一致”原則，云安縣把部分縣級行政管理職能和社會(huì)管理權(quán)限向鄉(xiāng)鎮(zhèn)延伸，主要下放“三大權(quán)力”：一是逐步擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)有社會(huì)管理事權(quán)，把14個(gè)縣直部門的72項(xiàng)職權(quán)下放給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，強(qiáng)化其管理職能和服務(wù)功能。二是逐步擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)有財(cái)權(quán)，除縣對鎮(zhèn)的公共服務(wù)支出給予全額保障外，逐步提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅收返還比例，最高給予超增部分100%的獎(jiǎng)勵(lì)。三是逐步擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)有人事權(quán)，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對配備鎮(zhèn)級班子副職有推薦權(quán)，調(diào)整個(gè)別鎮(zhèn)班子成員有建議權(quán)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部工作問責(zé)有處理權(quán)。
　　并且，建立“不以GDP大小論英雄、只以功能發(fā)揮好壞論成敗”的政績考核機(jī)制，設(shè)置47個(gè)共同指標(biāo)和13個(gè)類別指標(biāo)，并科學(xué)設(shè)置分值權(quán)重，以相同的指標(biāo)內(nèi)容、不同的指標(biāo)權(quán)重，實(shí)行分類考核，將考評重點(diǎn)放在功能職責(zé)要求上，體現(xiàn)權(quán)責(zé)一致。從2009年的考核情況來看，屬“開發(fā)與保護(hù)并重示范區(qū)”的高村鎮(zhèn)綜合得分位居首位，充分體現(xiàn)了“功能發(fā)揮好，考核得分高”的特色。
　　至此，云安縣在利益共享機(jī)制、財(cái)政保障機(jī)制、考核激勵(lì)機(jī)制三方面實(shí)現(xiàn)了真正意義上的體制創(chuàng)新。
　　“這使得鎮(zhèn)與鎮(zhèn)之間在政績考核上不會(huì)有意見，相反，大家感覺都能夠在同一起跑線上。以前那些感覺永遠(yuǎn)也不可能在政績考核上排在前面的鎮(zhèn)現(xiàn)在也有機(jī)會(huì)排在一、二名了。他們感覺到這樣的競爭才是合理的競爭?！苯鸱必S告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》。
　　地處深山的南盛鎮(zhèn)，因生態(tài)良好、經(jīng)濟(jì)發(fā)展薄弱，被列入了開發(fā)與保護(hù)并重示范區(qū)。過去由于鎮(zhèn)村干部都身背GDP指標(biāo)的考核，不得不引資辦廠，但因?yàn)榻煌ú槐恪⑿畔⒉粫车仍?，南盛?zhèn)引進(jìn)的12家企業(yè)全部倒閉，負(fù)債累累。
　　現(xiàn)在，鎮(zhèn)村正常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)由上一級財(cái)政提供足額保障，按照開發(fā)與保護(hù)并重的要求，他們將精力放在了發(fā)展特色農(nóng)業(yè)上，如今的南盛鎮(zhèn)變成中國砂糖橘第一鎮(zhèn)，人均收入近8000元。當(dāng)?shù)馗刹吭僖膊挥脼槔?xiàng)目、找資金、借錢發(fā)工資而憂心忡忡了。
　　“以前他們不能干的事情也硬要他們?nèi)ジ?，不是發(fā)展工業(yè)的硬要去發(fā)展工業(yè)，工業(yè)肯定上不去，但是環(huán)境也破壞了，破壞性開發(fā)還會(huì)損害群眾利益，與民爭利，造成黨群干群關(guān)系緊張?！苯鸱必S說，現(xiàn)在通過劃分主體功能區(qū)，進(jìn)行面上保護(hù)，點(diǎn)上開發(fā)，各功能區(qū)之間形成了優(yōu)勢互補(bǔ)、錯(cuò)位競爭、有序競合的關(guān)系，經(jīng)濟(jì)社會(huì)得以和諧發(fā)展，有效地解決了經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)的矛盾?！斑@兩年多來，我縣新上項(xiàng)目達(dá)100億元，比我們建縣以來項(xiàng)目投資的總和還要多。”
　　始于2009年以來的云安農(nóng)村綜合改革，既創(chuàng)新了社會(huì)管理方式，又轉(zhuǎn)變了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，成效顯著。2010年，全縣地區(qū)生產(chǎn)總值增幅達(dá)16.3%，超全省平均水平，比上年提升4.1個(gè)百分點(diǎn)；財(cái)政綜合增長率達(dá)40.01%，位居全省第10位，比上年提升46位；地方財(cái)政一般預(yù)算收入增長33.92%，稅收收入增長27%，多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)持續(xù)高位運(yùn)行。
　　目前，云浮市正在全市深化和推廣以“主體功能擴(kuò)展”為抓手的農(nóng)村綜合改革模式。
　　“改革的核心是行政管理體制。過去的縣域改革不成功主要因?yàn)闆]有解決兩個(gè)問題：第一，沒有解決功能定位與調(diào)整的問題；第二，沒有解決體制機(jī)制的問題。”農(nóng)業(yè)部政策法規(guī)司原司長郭書田說，云安縣完成了一個(gè)很好的探索?！笆蟹艡?quán)給縣，縣放權(quán)給鄉(xiāng)鎮(zhèn)，解決了在行政管理系統(tǒng)中人權(quán)與事權(quán)的分離、事權(quán)與財(cái)權(quán)的分離問題，這是行政管理體制改革的一個(gè)核心問題。另一方面，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速過程中，沒有使農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化滯后，這也是非常難能可貴的。”
　　根據(jù)云浮方面透露：廣東省政府已經(jīng)出臺了《關(guān)于推進(jìn)山區(qū)縣農(nóng)村綜合改革的指導(dǎo)意見》，在廣大山區(qū)縣市推廣云安縣農(nóng)村綜合改革的做法。