郭 帥，李 明

（揚(yáng)州大學(xué)商學(xué)院，江蘇 揚(yáng)州 225009）

隨著改革開(kāi)放深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，資源配置需要進(jìn)一步優(yōu)化，勞動(dòng)力的跨地區(qū)流動(dòng)也愈加常見(jiàn)，但養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的跨地區(qū)轉(zhuǎn)移和接續(xù)曾經(jīng)成為困擾眾多勞動(dòng)者的難題，一度阻礙民生問(wèn)題的解決乃至和諧社會(huì)的建設(shè)。2010年1月1日國(guó)務(wù)院頒布并實(shí)施了《城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》），這對(duì)于更好地保障流動(dòng)就業(yè)人群特別是農(nóng)民工的權(quán)益，建立健全全國(guó)統(tǒng)一的社會(huì)保險(xiǎn)制度，具有積極的影響。因此，研究新辦法在當(dāng)前情況下的實(shí)施現(xiàn)狀，有針對(duì)性的提出合理化和可行化的建議具有重要的意義。

1 新辦法實(shí)施評(píng)介

《暫行辦法》對(duì)當(dāng)前我國(guó)社保領(lǐng)域的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移持續(xù)做出了政策上的規(guī)定，重點(diǎn)解決了以下四個(gè)問(wèn)題：

1.1 實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老保險(xiǎn)跨省轉(zhuǎn)移，保障勞動(dòng)者在跨省流動(dòng)就業(yè)中基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的順暢轉(zhuǎn)移接續(xù)

《暫行辦法》明確規(guī)定，包括農(nóng)民工在內(nèi)的參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的所有人員，其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系可于跨省就業(yè)時(shí)隨同轉(zhuǎn)移；轉(zhuǎn)移個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額的同時(shí)，還可以轉(zhuǎn)移部分單位繳費(fèi)；參保人員在各地的繳費(fèi)年限合并計(jì)算，個(gè)人賬戶儲(chǔ)存額累計(jì)計(jì)算，農(nóng)民工享有與城鎮(zhèn)人同等待遇。

1.2 解決了養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益異地認(rèn)同問(wèn)題

新辦法規(guī)定了12%的單位繳費(fèi)資金轉(zhuǎn)移量，以平衡地區(qū)之間的資金關(guān)系。這個(gè)規(guī)定使單位繳費(fèi)的大部分隨跨省流動(dòng)就業(yè)轉(zhuǎn)給了轉(zhuǎn)入地，減輕了轉(zhuǎn)入地未來(lái)長(zhǎng)期的資金支付壓力；少部分留給轉(zhuǎn)出地，用于確保當(dāng)期基本養(yǎng)老金支付，轉(zhuǎn)入地和轉(zhuǎn)出地都擁有自己的資金來(lái)源保障，有利于保證轉(zhuǎn)出地和轉(zhuǎn)入地雙方的積極性。另外，新辦法對(duì)于異地養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移持續(xù)的辦理流程、轉(zhuǎn)移條件也有明確規(guī)定。

1.3 解決了農(nóng)民工退保問(wèn)題

通過(guò)明確城鄉(xiāng)一視同仁、權(quán)益累加計(jì)算的政策導(dǎo)向，給予農(nóng)民工長(zhǎng)期穩(wěn)定的預(yù)期；養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇領(lǐng)取地得以確定，部分特殊人群如農(nóng)民工無(wú)需再“退?！??！稌盒修k法》以“唯一性”為原則，依次確定了相關(guān)地區(qū)在養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移和領(lǐng)取中的責(zé)任，便于消除由于地區(qū)職責(zé)不清，個(gè)別轉(zhuǎn)出地和轉(zhuǎn)入地相互推諉的現(xiàn)象。另外，辦法規(guī)定只要農(nóng)民工參保繳費(fèi)，無(wú)論是在不同城鎮(zhèn)就業(yè)參保還是間斷性在城鎮(zhèn)就業(yè)參保，其養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益都可以累加計(jì)算，這就給了農(nóng)民工一個(gè)穩(wěn)定的預(yù)期，讓每一個(gè)繳費(fèi)滿15年以上的參保人員都能在一個(gè)地方領(lǐng)到基本養(yǎng)老金。

1.4 新辦法凸顯了經(jīng)辦機(jī)構(gòu)和人員提升服務(wù)質(zhì)量、方便人民群眾的特色

“領(lǐng)憑證，撥電話，辦手續(xù)，轉(zhuǎn)資金”的模式使辦理流程和手續(xù)大大簡(jiǎn)化，在效率和服務(wù)上也有較大提高。

自去年初實(shí)施以來(lái)，《暫行辦法》在還原制度公平、保障法定養(yǎng)老權(quán)益、擴(kuò)大社保參保范圍以及實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等方面取得了明顯的成就，為加速城鎮(zhèn)化進(jìn)程、促進(jìn)統(tǒng)一的全國(guó)勞動(dòng)力大市場(chǎng)、保證流動(dòng)就業(yè)人員特別是農(nóng)民工的生活質(zhì)量提供了政策上的保障。

2 新辦法實(shí)施中存在的問(wèn)題及其原因

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)和地區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀以及養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移本身的復(fù)雜和敏感性決定了其仍處于地區(qū)統(tǒng)籌的階段，因而產(chǎn)生了養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移持續(xù)的問(wèn)題。根據(jù)現(xiàn)有養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系可以實(shí)現(xiàn)在不同統(tǒng)籌區(qū)域轉(zhuǎn)移。但在實(shí)際政策、管理和操作實(shí)踐中，這種轉(zhuǎn)移并不順暢，面臨幾大問(wèn)題。

2.1 經(jīng)濟(jì)階梯型布局導(dǎo)致地區(qū)參保與收益水平差異

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式下，產(chǎn)生了東、中、西三大模塊，即東部發(fā)達(dá)地區(qū)，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及二者之間的中部“塌陷”地區(qū)。三大模塊的地區(qū)經(jīng)濟(jì)總規(guī)模、政府社保支付能力、居民收入水平與生活質(zhì)量、養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次參差不齊，導(dǎo)致地區(qū)之間企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)在繳費(fèi)比例、支付標(biāo)準(zhǔn)等方面千差萬(wàn)別。例如，長(zhǎng)期在東部地區(qū)就業(yè)的參保人員，在回到西部地區(qū)辦理養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移時(shí)，就會(huì)面臨實(shí)際繳費(fèi)金額差異和養(yǎng)老保險(xiǎn)“縮水”等問(wèn)題。

2.2 統(tǒng)籌仍處于省級(jí)層次，各統(tǒng)籌區(qū)缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，各自為政

制度和程序上的不同使操作辦法、口徑不統(tǒng)一，養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系異地對(duì)接困難。例如，國(guó)家對(duì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的計(jì)算方式是以自然年度計(jì)算的，而江蘇省內(nèi)計(jì)算養(yǎng)老保險(xiǎn)的方法是以一年的 7月到次年6月為一整年，為了符合國(guó)家規(guī)定，江蘇省不得不改變計(jì)算方式，增加了大量的工作量。當(dāng)前，我國(guó)地縣級(jí)市眾多，差異很大，導(dǎo)致了養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次低、統(tǒng)籌難度大等缺陷。另外，國(guó)內(nèi)信息一體化進(jìn)程與信息交換平臺(tái)尚未建立，使養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移持續(xù)更多的通過(guò)人工傳遞和轉(zhuǎn)移，既受客觀環(huán)境影響，也容易造成傳遞中信息的失真和滯后。轉(zhuǎn)入地、轉(zhuǎn)出地之間信息交流不暢通、手續(xù)辦理制度不統(tǒng)一，使轉(zhuǎn)移手續(xù)的“交易成本”加大，紛繁復(fù)雜而又不盡相同的審批和結(jié)算程序，組織、人事、勞保部門的交叉跑動(dòng)，加重了參保人的轉(zhuǎn)移成本和賬戶補(bǔ)建難度。

2.3 雖然正常調(diào)動(dòng)人員順暢轉(zhuǎn)移，但自我流動(dòng)人員難以實(shí)現(xiàn)

從新辦法一年來(lái)的施行狀況來(lái)看，部分經(jīng)上級(jí)組織、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和重點(diǎn)單位調(diào)轉(zhuǎn)工作的人員能夠?qū)崿F(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的順暢轉(zhuǎn)移，而自我流動(dòng)人員的相關(guān)轉(zhuǎn)移程序卻比較復(fù)雜，這些群體包括了破產(chǎn)企業(yè)原有職工、企業(yè)改制后與原單位終止或解除勞動(dòng)關(guān)系的人員、再就業(yè)服務(wù)中心期滿或關(guān)閉后出“中心”的人員、原工作單位終止或解除勞動(dòng)關(guān)系的制度內(nèi)人員事業(yè)單位改制為企業(yè)后的職工、從機(jī)關(guān)事業(yè)單位流動(dòng)到企業(yè)的職工、參加農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的進(jìn)城農(nóng)民工等。這不僅在一定程度上弱化了養(yǎng)老保險(xiǎn)的保障功能，而且阻礙了勞動(dòng)力這一重要生產(chǎn)要素在全國(guó)范圍內(nèi)的正常流動(dòng)和配置，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展產(chǎn)生了不利的影響。

2.4 對(duì)于農(nóng)民工，形成養(yǎng)老保險(xiǎn)權(quán)益的“隱性便攜性損失”

“便攜性”是指積累的養(yǎng)老金權(quán)益在計(jì)劃項(xiàng)目間相互轉(zhuǎn)移的便利程度和交易費(fèi)用的高低?！稌盒修k法》出臺(tái)后，農(nóng)民工在未達(dá)到待遇領(lǐng)取年齡前不得辦理退保手續(xù)，這從社保制度源頭上解決了困擾異地就業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系跨省轉(zhuǎn)移接續(xù)多年的“便攜性損失”的痼疾，使中國(guó)社保制度從此走出了統(tǒng)籌層次低造成的“便攜性陷阱”。但目前沒(méi)有退保農(nóng)民工所存在的“隱性便攜性損失”也值得我們思考。根據(jù)新辦法規(guī)定，“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系不在戶籍所在地，且在每個(gè)參保地的累積繳費(fèi)年限均不滿10年的，將其基本養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系及相應(yīng)資金歸集到戶籍所在地，由戶籍所在地按規(guī)定辦理待遇領(lǐng)取手續(xù)，享受基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇”。據(jù)統(tǒng)計(jì)，60%以上的農(nóng)民工在一個(gè)地方持續(xù)工作時(shí)間不會(huì)超過(guò)10年。正是由于這種對(duì)未來(lái)工作地點(diǎn)和時(shí)間的不確定，以及打工地與戶籍地在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、工資水平和社保權(quán)益層次上存在著很大差距，一些在發(fā)達(dá)地區(qū)打工的農(nóng)民工在工作地按照高支付標(biāo)準(zhǔn)繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金，而在回到戶籍地或者其他城市時(shí)要按照當(dāng)?shù)氐牡蜆?biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取養(yǎng)老金——投入多、回報(bào)少，使得部分參保人員利益受到了隱性損害。

3 完善《暫行辦法》的建議

綜上對(duì)《暫行辦法》實(shí)施現(xiàn)狀的評(píng)介和問(wèn)題分析，我們提出以下對(duì)策建議，以期新辦法能夠日臻完善。

3.1 加強(qiáng)中央政府的政策協(xié)調(diào)能力，加強(qiáng)地方政府之間的合作

養(yǎng)老保險(xiǎn)統(tǒng)籌層次與分散風(fēng)險(xiǎn)能力和流動(dòng)性密切相關(guān)，統(tǒng)籌層次越高，分散風(fēng)險(xiǎn)的能力以及養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的流動(dòng)性也就越強(qiáng)。鑒于歐盟在現(xiàn)有社保制度基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)各成員國(guó)之間的“協(xié)調(diào)”而非“統(tǒng)一”的原則，在辦理結(jié)算過(guò)程中既要統(tǒng)一業(yè)務(wù)經(jīng)辦規(guī)程，又要在計(jì)算年限方面實(shí)現(xiàn)全國(guó)統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)。建立全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)者養(yǎng)老保險(xiǎn)信息庫(kù)，實(shí)現(xiàn)全國(guó)聯(lián)網(wǎng)和數(shù)據(jù)共享并進(jìn)行及時(shí)的數(shù)據(jù)更新，也有利于減少因年限計(jì)算差異帶來(lái)的麻煩。

3.2 推行社會(huì)保障“一卡通”，促進(jìn)社會(huì)保障領(lǐng)域信息化建設(shè)

當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移統(tǒng)籌層次低、信息化建設(shè)相對(duì)落后，因而一方面要建立面向全國(guó)、服務(wù)全國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系數(shù)據(jù)操作平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)相關(guān)資料和信息的異地輸入與共享，從統(tǒng)籌層次、計(jì)算方法、領(lǐng)取記錄等方面實(shí)現(xiàn)及時(shí)性更新與傳遞，以方便社保中心工作的順暢進(jìn)行和個(gè)人社保信息的實(shí)時(shí)查詢。另一方面，推行社會(huì)保障“一卡通”，并以之作為養(yǎng)老保險(xiǎn)分段計(jì)算模式的技術(shù)載體。通過(guò)制度和程序要求，促進(jìn)個(gè)人賬戶資金等信息隨參保人員工作轉(zhuǎn)移而流動(dòng)。繳費(fèi)地區(qū)、繳費(fèi)時(shí)段實(shí)現(xiàn)分段計(jì)算，不同地區(qū)的社保經(jīng)辦機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)將資金劃轉(zhuǎn)到參保人員辦理退休手續(xù)的地區(qū)，養(yǎng)老金由最后退休地負(fù)責(zé)發(fā)放，最終實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系無(wú)障礙流動(dòng)。

3.3 加強(qiáng)業(yè)務(wù)和基金監(jiān)管，提高社保經(jīng)辦人業(yè)務(wù)素質(zhì)

根據(jù)《暫行辦法》規(guī)定：養(yǎng)老金由最后參保地匯總并統(tǒng)一發(fā)放。這次改革對(duì)各經(jīng)辦單位產(chǎn)生較大壓力，轉(zhuǎn)移程序復(fù)雜，時(shí)間短，工作量增加，并做出了在45個(gè)工作日內(nèi)必須完成好流動(dòng)人員養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移工作的規(guī)定。各省內(nèi)、地縣級(jí)市內(nèi)應(yīng)組織相關(guān)業(yè)務(wù)培訓(xùn)，由熟練職工進(jìn)行要點(diǎn)講解，最終實(shí)現(xiàn)全部操作的電子化和簡(jiǎn)潔化。另外，為防止各參保地相互推諉、拖欠和截留資金，應(yīng)該在現(xiàn)有機(jī)構(gòu)設(shè)置基礎(chǔ)上，增設(shè)全國(guó)養(yǎng)老金結(jié)算劃轉(zhuǎn)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，完善各參保地與參保人之間、參保地與參保地之間的對(duì)賬機(jī)制，以起到中間統(tǒng)籌的作用。大力推進(jìn)規(guī)范化、信息化建設(shè)，簡(jiǎn)化轉(zhuǎn)移手續(xù)，提高辦事效率，以良好的業(yè)務(wù)素質(zhì)、標(biāo)致的服務(wù)水準(zhǔn)，體現(xiàn)服務(wù)型政府的人員素養(yǎng)和辦事效率。

3.4 加大宣傳和溝通力度，促進(jìn)政策更好的落實(shí)

流動(dòng)人員中的大部分是往返于城鄉(xiāng)間的農(nóng)民工，他們受文化程度影響，在對(duì)新辦法認(rèn)識(shí)和應(yīng)用方面會(huì)存在一定不方便。因此，相關(guān)部門要健全和規(guī)范養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)移持續(xù)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)建設(shè)，加強(qiáng)宣傳工作，以江蘇省儀征市為例，當(dāng)?shù)貏趧?dòng)保障局通過(guò)媒體、社會(huì)保障?？?、社保大廳電腦觸摸屏、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)勞動(dòng)保障所配合等方式實(shí)現(xiàn)了很好的宣傳。另外，在新辦法的實(shí)施過(guò)程中，要把經(jīng)辦機(jī)構(gòu)的人員編制、經(jīng)費(fèi)保障作為重點(diǎn)，加大監(jiān)察力度；強(qiáng)化流動(dòng)就業(yè)者的法律意識(shí)，提高依法參保繳費(fèi)、合理持續(xù)轉(zhuǎn)移的自覺(jué)性，保證其合法養(yǎng)老權(quán)益不受侵犯。流動(dòng)就業(yè)者了解和認(rèn)識(shí)新辦法，有利于保障自己的養(yǎng)老權(quán)益，也能夠?qū)φ块T工作進(jìn)行合理監(jiān)督，推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，進(jìn)一步完善我國(guó)社會(huì)保障制度。

4 結(jié)束語(yǔ)

我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度仍處在不斷改革和完善之中，而養(yǎng)老保險(xiǎn)關(guān)系的轉(zhuǎn)移持續(xù)也必須不斷適應(yīng)國(guó)情、完善發(fā)展。當(dāng)前，新辦法在實(shí)行過(guò)程中存在宣傳與了解不夠、內(nèi)容本身不足等問(wèn)題。我們通過(guò)此次研究也了解到了廣大流動(dòng)就業(yè)人員對(duì)新政策的反映和關(guān)注，故對(duì)其實(shí)施現(xiàn)狀、重要意義進(jìn)行定性分析，并在此基礎(chǔ)上提出我們的建議。我們期待新政策能夠不斷完善，以更好的惠民、利民和便民。

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