成都市區(qū)向西25公里，崇州市，此地因土肥糧豐素有“天府糧倉”之稱。
　　隆興鎮(zhèn)黎壩村位于崇州南部，農(nóng)田均由自流灌溉。在通往黎壩村的路上，能看到一座座育苗大棚，這些大棚由該村的楊柳農(nóng)民專業(yè)合作社（下稱楊柳合作社）所有?！拔覀兘衲暌獢U(kuò)大經(jīng)濟(jì)作物種植規(guī)模，所需資金已通過貸款解決了?！?楊柳合作社理事長陳永建對《財(cái)經(jīng)》記者表示。
　　陳永建所說的貸款是合作社通過土地承包經(jīng)營權(quán)抵押獲得的。2010年12月1日，該合作社以101.27畝土地五年的承包經(jīng)營權(quán)作為抵押，從成都農(nóng)商銀行崇州支行獲得16萬元的授信額度貸款，貸款利息比商業(yè)貸款低30％。
　　2010年底，成都開始試行農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，崇洲市即為試點(diǎn)之一。
　　隨著農(nóng)地流轉(zhuǎn)規(guī)模的擴(kuò)大，農(nóng)村的金融需求更加旺盛。但對農(nóng)民來說，手中雖握有“長久”不變的農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，卻難靠其獲得信貸支持。
　　首先是現(xiàn)行法律不允許此類用益物權(quán)用于抵押貸款?！稉?dān)保法》《土地管理法》《農(nóng)地承包法》都明確規(guī)定，“農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)不能抵押”。2007年10月1日生效的《物權(quán)法》也未能做出突破。其次，決策層和學(xué)界普遍擔(dān)心，承包經(jīng)營權(quán)抵押后，農(nóng)民面臨“失地”等一系列風(fēng)險(xiǎn)。
　　但在金融創(chuàng)新和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的背景下，多個(gè)省份自2008年開始就已進(jìn)行種種嘗試。
　　2010年7月，央行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)后，決定“探索開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)”。
　　從全國已有試點(diǎn)看，各地雖依本地實(shí)際制定了一系列市場化運(yùn)作流程和機(jī)制，但信貸風(fēng)險(xiǎn)最終仍由政府通過財(cái)政專項(xiàng)資金 “兜底”。成都試驗(yàn)也是如此。
　　與其他地區(qū)僅在局部試驗(yàn)的做法不同，成都此次醞釀著先期試點(diǎn)后，即在全域推行。
　　
　　試水耕地抵押
　　2010年12月1日獲得授信一周后，銀行即將首期6萬元貸款打到了楊柳合作社專用賬戶上。
　　按照雙方約定，合作社所獲兩年期貸款6萬元，將全部用于種植經(jīng)濟(jì)作物羊肚菌，規(guī)模為10畝。據(jù)合作社理事長陳永建估算，按現(xiàn)有行情，每畝羊肚菌可賣出0.9萬－1.2萬元，畝均純收入在5000元以上?！皢螒{這筆收入，連本帶息兩年還清沒啥問題?！?br/>　　這是成都首宗農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，其得以貸款成功，與成都市、崇州市政府的推動(dòng)密不可分。
　　2010年9月11日，崇州市農(nóng)村發(fā)展局（下稱農(nóng)發(fā)局）局長陳鑫主動(dòng)聯(lián)系陳永建，將農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)可用于抵押的新政策告知陳。
　　此四個(gè)月前的2010年5月，黎壩村15組的30戶農(nóng)戶以101.27畝土地承包經(jīng)營權(quán)入股，組建楊柳合作社。合作社采取“利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”機(jī)制，對土地實(shí)行規(guī)模經(jīng)營。農(nóng)戶們約定，在大春種植富硒水稻，小春則種蔬菜、食用菌等經(jīng)濟(jì)作物，合作社的年經(jīng)營純收入的90％按股分紅，剩余10％留作公積金、風(fēng)險(xiǎn)金和工作經(jīng)費(fèi)。
　　2010年9月17日，合作社召開成員大會(huì)，經(jīng)過討論，全體成員同意次年小春種植經(jīng)濟(jì)效益好的羊肚菌，先期規(guī)模為10畝。但經(jīng)估算后發(fā)現(xiàn)，前期投入資金缺口至少5萬余元，當(dāng)場有成員提出通過增資的方式籌資，但遭到監(jiān)事會(huì)否決，理由是“合作社目前分紅不多，讓成員再出錢不合適”。
　　陳永建即將農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)可抵押貸款的消息告知合作社成員。眾人討論后認(rèn)為，既然有政府的支持，運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)該不大。當(dāng)日即達(dá)成一致，決定貸款。
　　此后，陳永建代表合作社與崇州農(nóng)發(fā)局多次磋商后，擬將101.27畝土地五年經(jīng)營權(quán)作為抵押，申請貸款。
　　10月18日，楊柳合作社再次召開成員大會(huì)，全體成員通過簽字、摁手印的方式，對抵押事項(xiàng)予以認(rèn)可。當(dāng)日，合作社向崇州農(nóng)發(fā)局提出辦理合作社土地經(jīng)營權(quán)證申請。10月30日，崇州農(nóng)發(fā)局向其頒發(fā)了《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)證》。隨后，合作社即憑權(quán)證向成都農(nóng)商銀行崇州支行提出抵押貸款申請。該銀行為崇州市指定的農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款受理單位。
　　11月23日，合作社和銀行共同向崇州農(nóng)發(fā)局提交抵押貸款備案登記申請。12月1日，農(nóng)發(fā)局經(jīng)審核進(jìn)行登記，并頒發(fā)《農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)抵押登記證》。當(dāng)日，楊柳合作社與銀行正式簽約。
　　2010年最后一個(gè)月，成都市共實(shí)現(xiàn)了四筆土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款，貸款對象各不相同。
　　12月16日，崇州市榿泉鎮(zhèn)群安村村民向莉君以6.84畝土地11年承包經(jīng)營權(quán)作抵押，獲得5萬元貸款，按照合同約定，這筆貸款只能用作“農(nóng)家樂”經(jīng)營使用。27日，青白江區(qū)城廂鎮(zhèn)十五里村村民芮興佳用自家兩塊承包地抵押，獲得8萬元貸款用于擴(kuò)大養(yǎng)殖規(guī)模。
　　另一筆貸款則由崇州市萬豐農(nóng)業(yè)開發(fā)有限公司獲得，這家公司花費(fèi)525萬元租下崇州市大劃鎮(zhèn)白果村150畝土地，租期40年，用于發(fā)展花卉苗木生產(chǎn)。12月10日，該公司以150畝土地39年的經(jīng)營權(quán)作為抵押，獲得貸款授信300萬元，用于擴(kuò)大特色農(nóng)業(yè)和休閑觀光項(xiàng)目。
　　
　　政策探源
　　成都的此次農(nóng)地抵押試驗(yàn)肇始于實(shí)行多年的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。
　　2007年，成都獲批“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)”，其試驗(yàn)內(nèi)容即包括“農(nóng)村金融制度改革”。2008年汶川地震之后的農(nóng)房災(zāi)后重建，促使此項(xiàng)改革進(jìn)程加快。
　　在汶川地震中，成都市共有67萬戶房屋毀損，其中14.6萬戶農(nóng)房需重建，33.4萬戶農(nóng)房需維修加固。
　　2008年，經(jīng)國務(wù)院允許，地震災(zāi)區(qū)在重建中獲得“拓寬農(nóng)村貸款抵押擔(dān)保范圍”的特殊政策。為解決重建資金缺口，成都市政府注資10億元，成立市、縣兩級政策性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資擔(dān)保公司，為受災(zāi)農(nóng)戶利用宅基地、房屋產(chǎn)權(quán)融資提供擔(dān)保。按照成都市政策，農(nóng)戶將宅基地使用權(quán)，以及未來重建的房屋抵押給擔(dān)保公司，就可向金融機(jī)構(gòu)申請最高6萬元、最長期限八年的貸款，并享受貼息。如發(fā)生貸款違約，市、縣兩級財(cái)政承擔(dān)銀行損失中的八成。
　　在災(zāi)后重建的特殊背景下，“農(nóng)村宅基地不得用于抵押”的法律規(guī)定在成都被突破。截至2010年底，各金融機(jī)構(gòu)為成都2.3萬戶農(nóng)戶發(fā)放貸款11.37億元。
　　成都農(nóng)商銀行副行長周興云表示，在上述業(yè)務(wù)交往中，他們發(fā)現(xiàn)農(nóng)民逾期不還款的比例極低，“這增強(qiáng)了銀行和農(nóng)民打交道的信心。”
　　此次突破為成都以后在農(nóng)村金融領(lǐng)域改革積累了經(jīng)驗(yàn)。2009年底，成都公布了“成辦發(fā)［2009］59號(hào)”文件（下稱59號(hào)文）。文件涉及“三權(quán)”——土地承包經(jīng)營權(quán)、集體建設(shè)用地使用權(quán)和農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)抵押。59號(hào)文的意義在于，進(jìn)一步擴(kuò)大了在農(nóng)村的法律擔(dān)保范圍。
　　作為試驗(yàn)區(qū)的成都市通過制度設(shè)計(jì)，在國內(nèi)首次就農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款主體、貸款申請、債權(quán)實(shí)現(xiàn)等做出明確規(guī)定。在前兩個(gè)方面，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)和其他產(chǎn)權(quán)的抵押貸款辦理的差別已大為縮小。
　　而在債權(quán)實(shí)現(xiàn)方面，59號(hào)文規(guī)定，債務(wù)人無法償還的，抵押權(quán)人可將抵押品流轉(zhuǎn)所得價(jià)款受償，也可由農(nóng)村房屋所在集體經(jīng)濟(jì)組織，或由農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金收購。前者需要抵押雙方協(xié)商，后者則不需銀行處置抵押物，最終由政府性風(fēng)險(xiǎn)基金負(fù)責(zé)“兜底”。
　　59號(hào)文發(fā)布的同時(shí)，成都市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資工作領(lǐng)導(dǎo)小組成立。關(guān)于價(jià)值評估、風(fēng)險(xiǎn)處理等配套細(xì)則陸續(xù)出臺(tái)。但據(jù)了解，此后的一年多時(shí)間里，59號(hào)文并未真正得到實(shí)施，大部分商業(yè)銀行觀望，本地銀行也頗為謹(jǐn)慎，即使有涉農(nóng)貸款，也大多通過政策性農(nóng)村產(chǎn)權(quán)融資擔(dān)保公司間接放貸。
　　一位不愿具名的成都市金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人表示，政策不明朗的情況下，銀行對風(fēng)險(xiǎn)難以評估，自然不愿做這樣的抵押業(yè)務(wù)。
　　
　　在成都市農(nóng)委副主任王蓉看來，完成農(nóng)地確權(quán)，才能為農(nóng)村資源的便捷流轉(zhuǎn)提供產(chǎn)權(quán)保障。他認(rèn)為，2010年9月成都基本完成農(nóng)村產(chǎn)改確權(quán)，這時(shí)才具備了承包經(jīng)營權(quán)抵押試點(diǎn)條件。
　　此外，近兩年成都市、縣兩級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)的建立、運(yùn)行，使得農(nóng)地在更大范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)成為可能。貸款方逾期不還款，銀行可以把余下的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去，而無需親自去“種地”。
　　確權(quán)基本完成后，成都確定青白江區(qū)、崇州市、金堂縣、雙流縣為土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點(diǎn)，并為全市推廣探路。成都市農(nóng)委、統(tǒng)籌委、金融辦負(fù)責(zé)試點(diǎn)的執(zhí)行。
　　2010年12月10日，成都市下發(fā)“成都市農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款工作方案”（下稱工作方案）。工作方案明確，2010年12月至2011年2月底為試點(diǎn)階段，2011年3月起進(jìn)入全市推進(jìn)階段。
　　在工作方案中，抵押物價(jià)值評估和風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制兩個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)得到確立。在試點(diǎn)階段，農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押融資設(shè)定基準(zhǔn)價(jià)格，由各區(qū)（市）、縣政府負(fù)責(zé)制定并在本區(qū)域內(nèi)試行。就金融機(jī)構(gòu)擔(dān)心的貸款損失，工作方案規(guī)定了政府“兜底”辦法。具體就是，市、區(qū)（市）縣出資建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金，該基金對到期不能償還債務(wù)者的土地承包經(jīng)營權(quán)進(jìn)行收購。
　　成都農(nóng)商銀行副行長周興云認(rèn)為，在市一級制定的確權(quán)辦證、農(nóng)地流轉(zhuǎn)、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償?shù)扰涮讬C(jī)制的設(shè)置，為銀行開展此類業(yè)務(wù)提供了基礎(chǔ)。
　　
　　政府 “控制閥”
　　在實(shí)際操作中，土地承包經(jīng)營權(quán)作為抵押物，其價(jià)值往往難以衡量。耕地上作物的價(jià)值也因氣候、病蟲害、市場供需等因素波動(dòng)劇烈。
　　成都市農(nóng)委副主任王蓉表示，由于區(qū)位優(yōu)勢、地力水平差異較大，市一級難以統(tǒng)籌兼顧，只能以區(qū)（市）縣各自制定抵押評估基準(zhǔn)價(jià)。
　　作為試點(diǎn)地區(qū)之一的崇州推出了“農(nóng)用地分類定級標(biāo)準(zhǔn)和評估基準(zhǔn)價(jià)”。農(nóng)用地分為水田、旱田、園林、荒地四類，每類再細(xì)分若干級別。
　　以水田為例，按地力、交通、排灌不同分為三級，最高一級為每畝每年1000斤大米或1700元以上，二級為每畝每年800斤大米或1300元以上，最低一級為每畝每年600斤大米或1000元以上。土地承包經(jīng)營權(quán)收益，經(jīng)由土地面積、基準(zhǔn)價(jià)格、年限綜合計(jì)算得出。
　　以楊柳合作社為例，其所在隆興鎮(zhèn)農(nóng)用地為水田一級，產(chǎn)量為每畝1000斤大米。依當(dāng)?shù)厣a(chǎn)大米的中等價(jià)折現(xiàn)為每斤1.5元，101.27畝農(nóng)地兩年收益為30.381萬元。按照崇州市最高額抵押比例不得超過總價(jià)值70％的規(guī)定，貸款金額最高不超過20.8萬元。最終，合作社和銀行協(xié)商最終貸款授信額度為16萬元。
　　合作社理事長陳永建表示，按照行情，該合作社種植的富硒水稻略高于中等折現(xiàn)價(jià)。“但在和銀行協(xié)商后，還是定在每斤1.5元?！?br/>　　崇州市委副秘書長、統(tǒng)籌委主任楊林對《財(cái)經(jīng)》記者表示，目前的抵押價(jià)值是由合作社和銀行雙方參考基準(zhǔn)價(jià)約定的，并沒有通過第三方評估。他表示，待評估公司建立后，也可參考基準(zhǔn)價(jià)對土地承包經(jīng)營權(quán)評估。
　　土地承包經(jīng)營權(quán)抵押貸款的關(guān)鍵問題在于，發(fā)生不良貸款后，如何將抵押物變現(xiàn)，償還銀行貸款。
　　從成都目前的試點(diǎn)看，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的年限從5年到39年不等，但借款合同的期限皆為2年。之所以如此設(shè)計(jì)，是為防止農(nóng)民到期不能還款，銀行可與農(nóng)戶協(xié)商將剩余的經(jīng)營權(quán)重新轉(zhuǎn)租，以減少銀行損失。
　　成都做出的另一個(gè)安排是，一旦出現(xiàn)違約，土地承包經(jīng)營權(quán)也可由成都市設(shè)立的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資風(fēng)險(xiǎn)基金按基準(zhǔn)價(jià)格收購。
　　2009年底，成都市設(shè)立旨在補(bǔ)償農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資中金融機(jī)構(gòu)實(shí)際損失的“風(fēng)險(xiǎn)基金”。
　　基金由市和區(qū)（市）縣兩級政府財(cái)政按一定比例出資，是收儲(chǔ)農(nóng)村抵押資產(chǎn)的專項(xiàng)資金。當(dāng)年的規(guī)模為成都市級3000萬元，區(qū)（市）縣不低于400萬元。此后，兩級政府根據(jù)基金使用情況和新增貸款余額按比例補(bǔ)充，年末結(jié)余滾存至下年度使用。
　　風(fēng)險(xiǎn)基金分別在政策性擔(dān)保公司或指定機(jī)構(gòu)設(shè)立專戶實(shí)行管理，封閉運(yùn)行。當(dāng)借款人（抵押人）履行期屆滿三個(gè)月后，抵押權(quán)人（貸款人）仍未受清償時(shí)，經(jīng)雙方協(xié)商可共同向當(dāng)?shù)卣咝該?dān)保公司或指定機(jī)構(gòu)提出收購抵押資產(chǎn)的申請，經(jīng)審核后可按基準(zhǔn)價(jià)收購抵押資產(chǎn)。抵押雙方的債務(wù)關(guān)系就此解除。
　　此后，原抵押人將抵押資產(chǎn)過戶給政策性擔(dān)保公司或指定機(jī)構(gòu)，收購款用于清償債務(wù)。收購的資產(chǎn)在成都市、縣兩級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)掛牌交易。如原抵押物處置后出現(xiàn)損失，則由風(fēng)險(xiǎn)基金承擔(dān)80％，貸款銀行承擔(dān)20％。
　　成都小額信貸協(xié)會(huì)會(huì)長孫獻(xiàn)軍認(rèn)為，上述做法很大程度上消除了銀行顧慮。
　　四川大學(xué)經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究院執(zhí)行院長于建瑋認(rèn)為，貸款對農(nóng)民和金融機(jī)構(gòu)都有風(fēng)險(xiǎn)，政府作為“控制閥”可以部分解決借貸雙方的后顧之憂。他認(rèn)為，在試點(diǎn)成功后，政府可以嘗試逐步退出，將風(fēng)險(xiǎn)完全交由作為市場交易主體的農(nóng)戶和銀行控制。
　　
　　“金融下鄉(xiāng)”未竟路
　　歷經(jīng)多年改革，農(nóng)村金融市場為農(nóng)民提供的選擇有所增加。2007年以來，農(nóng)村信用社在加快改革的同時(shí)，村鎮(zhèn)銀行、農(nóng)民資金互助組織、小額貸款公司等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)在全國迅速建立。即使如此，供需仍遠(yuǎn)未達(dá)到均衡。
　　2011年1月，農(nóng)業(yè)銀行（601288.SH/01288.HK）副行長朱洪波在一次會(huì)議中透露，從全國范圍看，全部貸款中涉農(nóng)貸款只占約22％，仍有40％的農(nóng)戶、50％的農(nóng)業(yè)企業(yè)雖有金融需求，但得不到滿足。
　　各方的共識(shí)是，現(xiàn)有農(nóng)村金融產(chǎn)品和服務(wù)方式急需創(chuàng)新，進(jìn)而建立可復(fù)制、易推廣的涉農(nóng)金融運(yùn)作模式。
　　中央財(cái)經(jīng)大學(xué)教授史建平認(rèn)為，農(nóng)村貸款難、融資渠道少是因?yàn)橛袃r(jià)值的可抵押物不足。農(nóng)業(yè)部政策法規(guī)司司長張紅宇也持此觀點(diǎn)。2010年12月17日，他在《財(cái)經(jīng)》年會(huì)上表示，除了對信貸、金融部門給予政策性補(bǔ)貼，豐富農(nóng)村抵押品是一個(gè)解決辦法。
　　2009年3月18日，央行和銀監(jiān)會(huì)發(fā)文，首次明確 “有條件的地方可以探索開辦土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款”。此后，試點(diǎn)在全國逐步推開。2010年7月，央行、銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)后，決定“探索開展農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)抵押貸款業(yè)務(wù)”。
　　面對不可知的風(fēng)險(xiǎn)，各地政府探索頗為謹(jǐn)慎。從成都目前有限幾個(gè)試點(diǎn)看，土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的年限遠(yuǎn)高于借款合同的期限，銀行風(fēng)險(xiǎn)降低的同時(shí)，農(nóng)戶或者合作社的貸款規(guī)模就縮小了。
　　在記者采訪中，有農(nóng)民表示，通過土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，還不如通過現(xiàn)有的小額貸款獲得的貸款多。該項(xiàng)業(yè)務(wù)分為農(nóng)戶小額信用貸款和農(nóng)戶聯(lián)保貸款，每戶通常最高授信額度為5萬元。照此計(jì)算，楊柳合作社16萬元的授信額度，只相當(dāng)于不到四戶的最高小額貸款。
　　成都一位金融業(yè)人士表示，雖然小額貸款不需抵押和質(zhì)押，申請程序也較為簡單，但農(nóng)民很少將其用于農(nóng)業(yè)再生產(chǎn)，“原因是種地的收益低?！痹撊耸勘硎荆酝N植大戶、合作社、農(nóng)業(yè)公司經(jīng)營的土地較多，卻無法憑借土地獲得貸款?！巴恋爻邪?jīng)營權(quán)抵