從風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成鏈條中發(fā)現(xiàn)其規(guī)律、形成事先的預(yù)防與減損意識(shí)、進(jìn)而構(gòu)建完善的損失控制體系，是國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害這類損失性風(fēng)險(xiǎn)的普遍性做法
　　
　　今年以來，我國(guó)南方多個(gè)省市遭遇重度干旱。而進(jìn)入6月后，隨著多次強(qiáng)降雨的發(fā)生，部分地區(qū)旱情隨之逆轉(zhuǎn)為嚴(yán)重的洪澇災(zāi)害。據(jù)國(guó)家防總統(tǒng)計(jì)，截至6月11日，全國(guó)入汛以來累計(jì)受災(zāi)農(nóng)作物465千公頃，受災(zāi)人口848萬人，直接經(jīng)濟(jì)損失約達(dá)74.45億元。數(shù)字是冰冷的，但顯現(xiàn)出的卻是社會(huì)生產(chǎn)中斷、民眾福利下降的嚴(yán)峻圖景。這再次提醒我們，應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，除了關(guān)注事后的補(bǔ)償與救濟(jì)制度，也需要更為科學(xué)地認(rèn)知自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，并努力從更長(zhǎng)遠(yuǎn)、更根本的角度上控制和降低風(fēng)險(xiǎn)帶來的巨大社會(huì)成本。
　　通過降低風(fēng)險(xiǎn)事件發(fā)生的概率（即防損）或降低風(fēng)險(xiǎn)事件造成損失的嚴(yán)重程度（即減損）來降低總體風(fēng)險(xiǎn)成本的方法即為損失控制，它是風(fēng)險(xiǎn)管理的基礎(chǔ)手段之一。盡管自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)多源自自然環(huán)境條件的變化，表現(xiàn)出了較強(qiáng)的隨機(jī)性和不可預(yù)期性，但從風(fēng)險(xiǎn)構(gòu)成鏈條中發(fā)現(xiàn)其規(guī)律、形成事先的預(yù)防與減損意識(shí)、進(jìn)而構(gòu)建完善的損失控制體系，是國(guó)際社會(huì)應(yīng)對(duì)自然災(zāi)害這類損失性風(fēng)險(xiǎn)的普遍性做法。
　　澳大利亞是世界上自然災(zāi)害高發(fā)的國(guó)家之一，與其風(fēng)險(xiǎn)管理需要相適應(yīng)，澳大利亞在國(guó)家層次建立了一系列自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理計(jì)劃，這其中，NDMP（Natural Disaster Mitigation Program）是致力于在全國(guó)范圍內(nèi)識(shí)別和分析風(fēng)險(xiǎn)、進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)排序并實(shí)施減損計(jì)劃的主要制度安排。該計(jì)劃主要通過提供融資支持提高自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理研究和減損水平，減緩未來自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性，提高自然災(zāi)害多發(fā)區(qū)的開發(fā)利用效率，進(jìn)而在全國(guó)范圍內(nèi)幫助風(fēng)險(xiǎn)主體提高對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的消化與適應(yīng)能力。
　　在具體操作上，澳大利亞聯(lián)邦政府與各級(jí)政府機(jī)構(gòu)相互合作實(shí)施自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防控項(xiàng)目，其具體內(nèi)容是：(1）對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)管理體系進(jìn)行結(jié)構(gòu)性改革，努力從災(zāi)后救濟(jì)與恢復(fù)向成本節(jié)約型的事前減損計(jì)劃轉(zhuǎn)化；(2）構(gòu)建以風(fēng)險(xiǎn)主體與管理措施分類為基礎(chǔ)的，更加安全、更具可持續(xù)性的社區(qū)組織架構(gòu)；(3）在減少自然災(zāi)害對(duì)全社會(huì)經(jīng)濟(jì)影響的同時(shí)，努力減少自然災(zāi)害帶來的社會(huì)與環(huán)境影響；(4）通過長(zhǎng)期的成本與收益方法衡量與識(shí)別減損計(jì)劃所涉及的投資，提高損失控制的經(jīng)濟(jì)效率。截至2009年，聯(lián)邦融資計(jì)劃在四年間為減損體系以及應(yīng)急管理志愿者體系提供了大約1.1億美元的資金支持。為了更好地對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)管理項(xiàng)目進(jìn)行協(xié)調(diào)與整合性管理，2009至2010年，NDRP（Natural Disaster Resilience Program）將NDMP與其他減損計(jì)劃合并到了一起，以使資金在整體策略下發(fā)揮更大的作用。
　　美國(guó)同樣是自然災(zāi)害高發(fā)的國(guó)家，颶風(fēng)、龍卷風(fēng)和洪水等都是常見的自然災(zāi)害事件。相對(duì)而言，美國(guó)也在國(guó)家層面建立了較為完善的自然災(zāi)害預(yù)防和減損體系。這一體系包含了一系列國(guó)家計(jì)劃，例如在重大自然災(zāi)害之后向州和地方政府提供經(jīng)濟(jì)援助、幫助風(fēng)險(xiǎn)主體盡可能快恢復(fù)重建的HMGP（Hazard Mitigation Grant Program），針對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)設(shè)立的事前融資計(jì)劃，即為地區(qū)提供減損工程執(zhí)行資金的PDM（Pre-Disaster Mitigation Grant Program），以及通過資金援助的方式幫助政府和社區(qū)單位采取減損措施，降低洪水風(fēng)險(xiǎn)的FMA (Flood Mitigation Assistance Program)等。
　　大部分國(guó)家計(jì)劃可被用于改善建筑質(zhì)量，以為風(fēng)險(xiǎn)問題提供長(zhǎng)期的解決方案。以HMGP為例，它支持的項(xiàng)目包括：（1）增高洪水多發(fā)區(qū)家庭與商業(yè)建筑的高度，提高建筑及各類設(shè)施的抵抗洪水風(fēng)險(xiǎn)的能力；（2）收購(gòu)洪水多發(fā)區(qū)的房屋建筑，自愿出售的所有者將獲得重新安置，地方政府則成為財(cái)產(chǎn)的新的所有者；（3）翻新改進(jìn)建筑物，以將風(fēng)暴、洪水、地震和其他風(fēng)險(xiǎn)的危害降至最低。這些措施當(dāng)中，收購(gòu)財(cái)產(chǎn)是將高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域的人口和財(cái)產(chǎn)向外遷移的一種有效方式。收購(gòu)項(xiàng)目是自愿的，一旦收購(gòu)項(xiàng)目獲得州政府和FEMA（美國(guó)應(yīng)急管理署）批準(zhǔn)，聯(lián)邦基金將被用于購(gòu)買建筑或房屋，土地則被永久性保留為公共場(chǎng)所或進(jìn)行再造。FEMA使用內(nèi)部確認(rèn)的BCR（Benefit-Cost Ratio，收益-成本比例）指標(biāo)來對(duì)所有項(xiàng)目進(jìn)行有效性衡量。如果減損項(xiàng)目的未來收益（預(yù)期可避免的經(jīng)濟(jì)損失）大于或等于成本，則該項(xiàng)目可被視為成本有效的，也才可以成為各類計(jì)劃融資的對(duì)象。
　　由上可以看出，澳、美兩國(guó)均在國(guó)家層面建立了內(nèi)容豐富的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)控制計(jì)劃。計(jì)劃的內(nèi)容包括從災(zāi)后救濟(jì)與恢復(fù)向成本節(jié)約型的事前減損計(jì)劃轉(zhuǎn)化，包括構(gòu)建更具可持續(xù)性的組織架構(gòu)，也包括收購(gòu)高風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域風(fēng)險(xiǎn)單位或提高風(fēng)險(xiǎn)單位安全程度，以減少自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)帶來的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與環(huán)境影響等。與此同時(shí)，兩國(guó)都在計(jì)劃實(shí)施過程中注重使用成本與收益方法衡量和識(shí)別損失控制的經(jīng)濟(jì)效率，以保證各類計(jì)劃投資的有效性。
　　建立相對(duì)完善的損失控制體系正是要解決這兩個(gè)關(guān)鍵性問題，一是確定對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行公共性管理的順序和內(nèi)容，二是在確定之后應(yīng)用經(jīng)濟(jì)原則衡量損失控制的效率。我國(guó)構(gòu)建完善的損失控制體系，同樣要以這兩個(gè)問題為核心。具體而言：
　　第一，自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)決定了政府更大的參與度。由于自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)影響范圍的不同，自然災(zāi)害的損失控制也在不同程度上存在從市場(chǎng)化的產(chǎn)品向公共品轉(zhuǎn)化的問題。我國(guó)自然災(zāi)害種類繁多，且影響范圍廣泛，這種風(fēng)險(xiǎn)的外部效應(yīng)意味著作為公共代理人的政府機(jī)構(gòu)有必要更多地參與損失控制。與此同時(shí)，風(fēng)險(xiǎn)影響范圍大小不同也意味著政府參與度不同，要區(qū)分作為公共品的損失控制和可商業(yè)化的損失控制措施，對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分類管理。對(duì)于洪水、地震、干旱這樣的影響廣泛的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，可致力于建立國(guó)家層面的計(jì)劃，而對(duì)于區(qū)域特性明顯的風(fēng)險(xiǎn)，則可以建立地區(qū)層面的減損計(jì)劃。為了發(fā)揮減損設(shè)施或措施的規(guī)模效應(yīng)，還可嘗試建立聯(lián)合減災(zāi)基金，即由地緣關(guān)系及風(fēng)險(xiǎn)特性相近的地區(qū)開展合作減損的研究、實(shí)施和評(píng)估工作。
　　第二，吸引個(gè)體和商業(yè)機(jī)構(gòu)等多元化主體參與到自然災(zāi)害防控過程中。有效的損失控制模式一定是由多元主體構(gòu)成的系統(tǒng)性自然災(zāi)害防控體系。除了政府的參與外，激勵(lì)個(gè)體、社區(qū)和商業(yè)機(jī)構(gòu)更加靈活、高效地參與自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的損失控制同樣重要。對(duì)于自然災(zāi)害信息完備且主體之間信息對(duì)稱的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，可以社區(qū)為基礎(chǔ)建立防災(zāi)和減災(zāi)單位進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防控。對(duì)于自然災(zāi)害信息完備、主體之間信息不對(duì)稱的自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)可通過購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)加以轉(zhuǎn)移，并通過保險(xiǎn)人的專業(yè)能力間接防控自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)。而對(duì)于可預(yù)期、不可控制的重度風(fēng)險(xiǎn)則適合作為剩余風(fēng)險(xiǎn)留給政府主體。例如對(duì)于地震斷裂帶或洪澇區(qū)居民，可實(shí)施政府收購(gòu)財(cái)產(chǎn)或協(xié)助遷移，或設(shè)立高風(fēng)險(xiǎn)向低風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)遷移的優(yōu)惠政策，實(shí)現(xiàn)政策支持下個(gè)體對(duì)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的積極防范與控制。
　　第三，建立以成本-收益衡量為基礎(chǔ)的損失控制效率評(píng)價(jià)體系。除了激勵(lì)主體參與之外，自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防控的效果還需要效率評(píng)價(jià)體系來保證。效率評(píng)價(jià)體系包括兩個(gè)層面，事前的效率評(píng)價(jià)在于評(píng)估自然災(zāi)害防控資金投入的最優(yōu)水平，事后的評(píng)價(jià)則是調(diào)整機(jī)制，實(shí)現(xiàn)多期風(fēng)險(xiǎn)管理效率的動(dòng)態(tài)有效傳遞。此外，無論從微觀還是宏觀層面，損失控制都要遵循效用最大化也即成本收益相匹配的原則。對(duì)于微觀的、單一的損失控制措施，可以根據(jù)邊際收益與邊際成本是否相等來判斷其是否為合理的損失控制水平。而在整體風(fēng)險(xiǎn)管理的框架下，則需要將一切有關(guān)減損、防損行為的成本和收益納入統(tǒng)一的模型，以衡量通過損失控制管理自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的宏觀效率。
　　第四，加強(qiáng)相關(guān)組織制度與信息技術(shù)建設(shè)。要進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)家減災(zāi)委員會(huì)的協(xié)調(diào)職能，在地方政府、村鎮(zhèn)以及社區(qū)層次明確參與統(tǒng)一協(xié)調(diào)減災(zāi)的部門，賦予其相應(yīng)的信息服務(wù)和組織職能，并將自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)防控任務(wù)納入各級(jí)具體的財(cái)政預(yù)算。與此同時(shí)，要完善有關(guān)自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)的信息支持系統(tǒng)，通過調(diào)研、統(tǒng)計(jì)，以及多部門協(xié)作，編制全面、系統(tǒng)、周期合理的全國(guó)性自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫(kù)；在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立信息共享機(jī)制，尤其是加強(qiáng)政府與民間機(jī)構(gòu)以及商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)構(gòu)的信息共享和協(xié)作，提高自然災(zāi)害監(jiān)測(cè)預(yù)警預(yù)報(bào)能力，為全社會(huì)系統(tǒng)的防災(zāi)減災(zāi)提供技術(shù)支持。