在中國(guó)歷史上，奴隸社會(huì)時(shí)期的西周、漢代、唐代，甚至清朝末期都有分稅制的萌芽和因素存在，對(duì)于分稅制改革的方向我們卻無(wú)法借鑒；
　　在國(guó)際社會(huì)中，英國(guó)、德國(guó)、瑞典、法國(guó)、美國(guó)、日本等等國(guó)家都采用了形式不一的分稅制制度，對(duì)于分稅制改革的方法我們則無(wú)從拷貝；
　　置身于四維環(huán)境之中，分稅制改革該如何突圍？
　　
　　分稅制順勢(shì)而生
　　分稅制是我國(guó)第二次財(cái)政體制改革的成果。解放初期實(shí)行的是統(tǒng)收統(tǒng)支、高度集中的財(cái)政體制，中央財(cái)政的控制權(quán)力相對(duì)來說較大，這影響了地方財(cái)政積極性。于是改革開放初期，開始實(shí)行承包制，即地方政府每年按照定量的數(shù)額交給中央一部分收入。這種承包制抱死了地方財(cái)政向中央財(cái)政上交的比例。
　　“上世紀(jì)80年代中央財(cái)政的日子很難過，從當(dāng)時(shí)看中央財(cái)政的收入占不到總收入的一半以上，”財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所科研組織處趙云旗處長(zhǎng)在接受《經(jīng)濟(jì)》記者采訪時(shí)說到。如果說承包制打破了統(tǒng)收統(tǒng)支的模式，開始試著將中央的權(quán)力分散到地方，提高地方的積極性，那么從這個(gè)意義上來講，承包制則是分稅制的一個(gè)前奏。趙云旗分析到，作為國(guó)家第一次財(cái)政體制改革的承包制無(wú)疑并不成熟，并沒有在中央和地方的事權(quán)、財(cái)權(quán)和財(cái)力的分配上找到平衡點(diǎn)，一方面地方財(cái)力的提升有助于改革開放中市場(chǎng)規(guī)律作用下中國(guó)經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，但另一方面，因?yàn)橹醒胴?cái)政的吃緊，國(guó)家的宏觀調(diào)控的能力有所弱化。
　　國(guó)務(wù)院前總理朱基在回顧他的工作業(yè)績(jī)時(shí)認(rèn)為，最成功的工作就是1994年推行的分稅制改革，分稅制被賦予解決中央集權(quán)和地方分權(quán)的使命。分稅制旨在增強(qiáng)兩個(gè)比重，即財(cái)政收入占GDP的比重和稅收收入占財(cái)政收入的比例，以提高中央在宏觀財(cái)政上的調(diào)控能力。從現(xiàn)在來看，這一基本思想確實(shí)在分稅制實(shí)行的18年中實(shí)現(xiàn)。
　　分稅制提高了兩個(gè)積極性，一個(gè)是中央的積極性，一個(gè)是地方的積極性。大部分流轉(zhuǎn)稅收歸中央，相比以前增加了約50%的稅收份額，這部分集中的增量一部分通過稅收返還給地方，一部分通過轉(zhuǎn)移支付等形式補(bǔ)助各地，一部分用于中央級(jí)支出。隨著財(cái)政收入的集中，中央的權(quán)力也大大增強(qiáng)，甚至相對(duì)過度，地方財(cái)權(quán)開始削弱。這也成為今日人們對(duì)分稅制抱有的最大成見。這些成見不僅僅是在國(guó)家逐步調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)之后才出現(xiàn)，在分稅制開始實(shí)行以及實(shí)行之中就開始存在。在國(guó)家提出加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的政策環(huán)境下，分稅制更是被推到了風(fēng)口浪尖。
　　
　　地方財(cái)政危機(jī)
　　近年來對(duì)分稅制的種種質(zhì)疑開始集中出現(xiàn)。分稅制是否導(dǎo)致地方政府實(shí)行土地財(cái)政？分稅制是否使得農(nóng)民變得越來越窮？這些質(zhì)疑并非捕風(fēng)捉影。大家把注意力放在分稅制，因?yàn)樗⒉煌晟?，這不僅僅是分稅制本身的缺點(diǎn)，也包括整個(gè)政治經(jīng)濟(jì)體制中存在的一些滯后問題。
　　“中央集中的財(cái)力相對(duì)較多，地方集中的財(cái)力相對(duì)較少。比如說政治稅，75%的收入歸中央，25%的收入歸地方，地方又分為三級(jí)，省、市、縣層層分下來，所剩不多，”趙云旗說。作為中央來講，并非集中的稅越多越好，對(duì)地方同樣如此，集中的財(cái)力需要和辦的事相適應(yīng)，多得多勞。
　　事權(quán)和財(cái)權(quán)劃分不清楚，這是地方財(cái)政吃緊的一個(gè)因素。1994年分稅制的實(shí)行，實(shí)際上并沒有削弱反而提高了地方的財(cái)政收入。地方政府有了自己的稅種，開始通過各種優(yōu)惠政策的制定鼓勵(lì)地方企業(yè)，積極發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)，從而創(chuàng)造了更多的稅收?！皬?994年開始到現(xiàn)在，地方政府這些年的稅收也在不斷地提高，增長(zhǎng)的速度也是很快的。和中央相比，現(xiàn)在所占的比例大概是一半兒一半兒。但是從地方政府來講，一方面稅收漲得快，另一方面支出也在加大，”趙云旗所說的這種現(xiàn)象恰恰說明了政策和稅收不合拍的問題。近些年，國(guó)家開始注重社會(huì)保障、醫(yī)療保障、公共服務(wù)等事項(xiàng)的建設(shè)，“中央點(diǎn)菜、地方買單”，事權(quán)和財(cái)權(quán)匹配不佳，所以使得地方財(cái)力有所下降。分稅制并非是土地財(cái)政出現(xiàn)的關(guān)鍵所在。
　　分稅制只是整個(gè)財(cái)稅體制改革中的一個(gè)側(cè)面，它的功能的實(shí)現(xiàn)需要整個(gè)行政體制和經(jīng)濟(jì)體制的支持，它的完善也需要整個(gè)經(jīng)濟(jì)體制的配套變革，也會(huì)受到來自行政體制的制約?！拔覈?guó)政府的級(jí)次很多，劃分為五級(jí)政府。我國(guó)的稅種很少，劃分到五級(jí)政府，地方政府就沒有很好的稅種，特別到市縣一級(jí)，都是小稅、零星的稅，沒有很好的稅，這使得地方財(cái)政收入的來源受到了限制”，趙云旗對(duì)分稅制的又一個(gè)弊端做如上說明。
　　很多地方把窮的責(zé)任推給分稅制?！盀槭裁锤F？就是因?yàn)楝F(xiàn)在的分稅制是不徹底的。中央和省實(shí)行的是分稅制，但是省里面對(duì)縣里面很多不是分稅制，特別是縣里面對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，那根本不是分稅制。我們財(cái)科所的賈康所長(zhǎng)曾經(jīng)提出過這么一個(gè)觀點(diǎn)：如果分稅制省、市、縣層層落實(shí)到底，那么可能就不會(huì)出現(xiàn)這種現(xiàn)象”。按照趙云旗的表述，在現(xiàn)在分稅制實(shí)行的過程中，貫徹的省份大約能有60%-70%，而貫徹較為完善的省份只占20%-30%。
　　目前的分稅制從稅權(quán)和事權(quán)劃分來看是不徹底的，稅種劃分除了有中央稅、地方稅，還有界限不清的共享稅；從政府分級(jí)來看，也是不徹底的，多為中央、州兩級(jí)分稅和中央、州、縣三級(jí)分稅。無(wú)論是橫截面還是縱深面，我國(guó)分稅制的不徹底在經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化之中出現(xiàn)了很多漏洞。
　　
　　分稅制的補(bǔ)丁
　　“新的分稅制劃分不出來，就是因?yàn)槭聶?quán)劃分不清楚”。財(cái)政部組成的課題組以及學(xué)術(shù)界都在研究如何完善分稅制，他們普遍所要面臨的第一道關(guān)卡就是如何清晰地界定中央和地方之間的事權(quán)，各界努力研究的仍只是一個(gè)方向，而非結(jié)果。
　　事權(quán)的劃分將牽涉到方方面面、各個(gè)階層。在對(duì)義務(wù)教育的事權(quán)進(jìn)行劃分的過程中，就遭遇了種種尷尬。對(duì)于地方來講，九年義務(wù)教育是國(guó)家的事情，中央財(cái)政必然要出資；而對(duì)于國(guó)家來講，地方政府在義務(wù)教育這一塊也有責(zé)任。社會(huì)保障領(lǐng)域同樣如此，全國(guó)人民的社會(huì)保障是國(guó)家需要承擔(dān)的義務(wù)，但是各個(gè)地方的居民的社會(huì)保障又繞不開地方政府這個(gè)環(huán)節(jié)。諸如此類的公共事項(xiàng)還有很多，“要勉強(qiáng)地一刀切，進(jìn)行硬性劃分也能劃分清楚，但是在實(shí)際的執(zhí)行過程中會(huì)出現(xiàn)很多問題。一個(gè)農(nóng)民工從一個(gè)地方到另一個(gè)地方應(yīng)該怎么進(jìn)行保障，省與省之間應(yīng)該怎么銜接，都是問題，”趙云旗提議只能先大致劃分，使事權(quán)在中央和地方之間有所側(cè)重。
　　事權(quán)劃分是完善分稅制的第一個(gè)措施不同于它的舉步維艱，作為分稅制重要補(bǔ)丁的轉(zhuǎn)移支付制度已經(jīng)平穩(wěn)著陸，并且在全國(guó)普遍實(shí)行。轉(zhuǎn)移支付力圖緩解分稅制帶來的地方財(cái)政薄弱現(xiàn)象，特別是在民生財(cái)政提出來之后，國(guó)家加大力度，比例和總額都在不斷增加，以彌補(bǔ)分稅制本身存在的缺陷，也帶來了新的問題。
　　轉(zhuǎn)移支付最大的問題集中在一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付。目前學(xué)術(shù)界有聲音倡導(dǎo)取消專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，全部采用一般性轉(zhuǎn)移支付，旨在加大地方財(cái)力。趙云旗認(rèn)為，這種觀點(diǎn)略顯偏激，因?yàn)橐话阈赞D(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付之間的功能不盡相同。專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付體現(xiàn)了國(guó)家宏觀政策的落實(shí)，通過集中調(diào)控，可以填補(bǔ)東西部地區(qū)間的差異?！叭绻麑ｍ?xiàng)取消，那么誰(shuí)來建設(shè)全國(guó)性的交通運(yùn)輸網(wǎng)？如果不是對(duì)口支援，那么哪個(gè)省肯支援新疆、西藏？”趙云旗建議不完全取消專項(xiàng)性轉(zhuǎn)移支付，而是減少比例，確保國(guó)家實(shí)現(xiàn)“十二五”規(guī)劃宏觀目標(biāo)。
　　上面的兩個(gè)措施都是以中央為切入點(diǎn)解決地方財(cái)政危機(jī)，另一個(gè)措施——鄉(xiāng)財(cái)縣管和省管縣則是從地方為切入點(diǎn)解決縣鄉(xiāng)兩級(jí)財(cái)政的困難。分稅制下最受關(guān)注的是縣級(jí)的財(cái)政，最窮的實(shí)際上就是鄉(xiāng)鎮(zhèn)。鄉(xiāng)財(cái)縣管政策下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)相當(dāng)于縣的代辦機(jī)構(gòu)，是縣級(jí)權(quán)力的延伸。
　　對(duì)縣一級(jí)財(cái)政補(bǔ)貼的力度之大，與補(bǔ)貼的重要性相輔相成。10年前推出實(shí)行的省管縣從財(cái)政來講減少了政府的級(jí)次，省里面的撥款可以直接到縣里，增加了財(cái)力分配對(duì)縣的作用。這一政策并非在全國(guó)實(shí)行，地區(qū)間各有差異，在內(nèi)地實(shí)現(xiàn)扁平化比較容易，但是在邊境偏遠(yuǎn)地區(qū)則會(huì)受到地理?xiàng)l件的制約。
　　
　　
　　誰(shuí)做領(lǐng)頭羊
　　不可否認(rèn)的是，分稅制的一些弊端限制了經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的步伐。很多稅種被牽涉其中，目前仍然沒有一個(gè)得到改善。增值稅、營(yíng)業(yè)稅、遺產(chǎn)稅、物業(yè)稅、房產(chǎn)稅、資源稅等等稅種取舍的討論一直在如火如荼地展開。學(xué)者觀點(diǎn)不一：有人提出降低中央占有的增值稅的比例，有人提出將增值稅收歸中央，營(yíng)業(yè)稅下放到地方。環(huán)境稅也研究了很多年，目前也沒有推出。遺產(chǎn)稅同樣如此沒有開口。
　　已經(jīng)開始推行的是前幾年一直在熱議的房產(chǎn)稅和資源稅。房產(chǎn)稅在重慶試點(diǎn)，資源稅在新疆試點(diǎn)。“房產(chǎn)稅和資源稅應(yīng)該主要放到地方上去，作為地方的主要稅種，這樣地方的稅收體系就建立起來了，不會(huì)出現(xiàn)中央多地方少的意見，”趙云旗講述了資源稅迫切需要得到解決。目前我國(guó)的貧困地區(qū)主要集中在中西部地區(qū)，資源也主要集中在中西部地區(qū)，資源稅改革可以促進(jìn)地方發(fā)展的積極性。資源稅的征收原來是從量計(jì)算，如果能夠從價(jià)記賬，則能反映市場(chǎng)上資源供求關(guān)系的變化。
　　
　　耐心和熱心同樣重要
　　任何改革都是一個(gè)過程。分稅制制度的完善，特別是事權(quán)體系的劃分，將經(jīng)歷漫長(zhǎng)的磨合期?，F(xiàn)實(shí)問題的解決方法無(wú)從拷貝，不管是從中國(guó)古代歷史中，還是從外國(guó)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中，只能根據(jù)當(dāng)前中國(guó)各個(gè)社會(huì)階層的發(fā)展水平和整體的改革環(huán)境來進(jìn)行探索。
　　西周、漢代和唐代后期，所實(shí)行的都不是典型的分稅制，而是現(xiàn)在人們常講的諸侯經(jīng)濟(jì)。趙云旗認(rèn)為諸侯經(jīng)濟(jì)會(huì)削弱中央樹立的權(quán)威，不適合國(guó)家的發(fā)展環(huán)境?！耙S護(hù)國(guó)家的安穩(wěn)，中央必須要有一定的集權(quán)，財(cái)政集中也需要占有一定的比例，通過轉(zhuǎn)移支付等方式調(diào)控東部地區(qū)和西部地區(qū)之間的差異”。
　　即使是在其他國(guó)家的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)中，我們也無(wú)法找到可用的模板。西方聯(lián)邦政府實(shí)行的是地方自治。趙云旗認(rèn)為，中國(guó)和聯(lián)邦政府的政治體制不同，不能套用，只能從自身研究基礎(chǔ)上進(jìn)一步完善。耐心和熱心同樣重要。“1994年實(shí)行的分稅制，在幾年之前就在討論研究，到1998年才正式確立。1998年之前學(xué)術(shù)界就開始討論省管縣，但是到2000年以后才開始試點(diǎn)，直到去年中央才完全接受?！壁w云旗說，“漸進(jìn)性的改革比較適合現(xiàn)階段的環(huán)境，這樣一點(diǎn)一點(diǎn)的推進(jìn)看起來很慢，實(shí)際上是很快的?！?br/>　　分稅制僅僅是不完善，所以在改革的過程中需要慎之又慎，“倉(cāng)皇而去、倉(cāng)皇而敗、倉(cāng)皇而返”的局面誰(shuí)都不想看到。這牽涉著國(guó)家經(jīng)濟(jì)步伐的方方面面，每一項(xiàng)試圖推出的政策必然會(huì)面臨掣肘之處。以點(diǎn)帶面，是各路專家學(xué)者們?cè)诩娂姷莱鲎约旱挠^點(diǎn)時(shí)，無(wú)意中形成的共識(shí)。大家懷揣著各種論點(diǎn)在耐心等待的，只是一個(gè)成熟的環(huán)境和客觀條件。