摘要：袁世凱政府出臺(tái)的專門(mén)新聞法律法規(guī)包括《報(bào)紙條例》、《出版法》、《新聞電報(bào)章程》等。在制定其他法律的時(shí)候還加入了有關(guān)管制新聞事業(yè)的規(guī)定。袁世凱政府的新聞法制不僅為制造“癸丑報(bào)災(zāi)”提供了所謂的法律依據(jù)，為北洋軍閥政府及蔣介石政權(quán)所直接繼受，而且也為共和國(guó)法制現(xiàn)代化建設(shè)提供了另類借鑒。
　　關(guān)鍵詞：袁世凱 新聞法制 法制現(xiàn)代化
　　
　　袁世凱政府開(kāi)始于1912年3月袁世凱就任中華民國(guó)臨時(shí)大總統(tǒng)，終結(jié)于1916年6月袁世凱去世。在這一歷史時(shí)期，袁世凱以擁護(hù)共和為幌子，以加強(qiáng)專制和復(fù)辟帝制為真實(shí)目的，為加大對(duì)新聞界的控制而不斷加強(qiáng)新聞法制建設(shè)。本文擬就此問(wèn)題作出梳理，供商榷。
　　袁世凱政府出臺(tái)的專門(mén)新聞法律法規(guī)
　　為鞏固統(tǒng)治，袁世凱被迫在口頭上承諾遵守《中華民國(guó)臨時(shí)約法》，在1914年5月公布的《中華民國(guó)約法》中規(guī)定了“人民于法律范圍內(nèi)，有言論、著作、刊行及集會(huì)、結(jié)社之自由”。①實(shí)際上，該約法改變了《中華民國(guó)臨時(shí)約法》只有在“有認(rèn)為增進(jìn)公益，維持治安，或非常緊急必要時(shí)”才可以限制公民的言論出版自由之權(quán)利的規(guī)定，將限制的范圍籠統(tǒng)地規(guī)定為“法律范圍內(nèi)”，從而為自由擅斷提供了憲法依據(jù)。除此之外，袁世凱政府還加強(qiáng)了專門(mén)新聞法制建設(shè)。
　　《報(bào)紙條例》——“世界上報(bào)律比較之最惡者”。為使摧殘新聞事業(yè)活動(dòng)合法化，1914年4月，袁世凱政府在繼受《大清報(bào)律》、日本《新聞紙法》的基礎(chǔ)上，以“教令第四十三號(hào)”頒布了專門(mén)適用于報(bào)業(yè)的法令《報(bào)紙條例》。該條例共35條，除規(guī)定了報(bào)紙的注冊(cè)條件及手續(xù)、對(duì)報(bào)道錯(cuò)誤或失實(shí)的處置、對(duì)各種違規(guī)者處罰外，還規(guī)定下列內(nèi)容不得登載：淆亂政體者；妨害治安者；敗壞風(fēng)俗者；外交、軍事之秘密及其他政務(wù)，經(jīng)該管官署禁止登載者；預(yù)審未經(jīng)公判之案件及訴訟之禁止旁聽(tīng)者；國(guó)會(huì)及其他官署會(huì)議，按照法令禁止旁聽(tīng)者；煽動(dòng)、曲庇、贊賞、救護(hù)犯罪人、刑事被告人，或陷害刑事被告人者；攻訐他人陰私損害其名譽(yù)者。違反者要處以很重的處罰。不但如此，該條例還從經(jīng)濟(jì)上限制新聞事業(yè)的發(fā)展，規(guī)定在報(bào)紙發(fā)行前應(yīng)“繳納保押費(fèi)”。當(dāng)時(shí)北京英文《京報(bào)》稱其為“世界上報(bào)律比較之最惡者”。②
　　此后，袁世凱政府又相繼補(bǔ)充頒布了《陸軍部解釋“報(bào)紙條例”第十條第四款軍事秘密之范圍》、《報(bào)紙條例未判案件包括于檢廳偵查內(nèi)函》、《報(bào)紙侮辱公署依刑律處斷電》等規(guī)定。1915年7月，《修正報(bào)紙條例》的頒布，強(qiáng)化了經(jīng)濟(jì)控制手段，進(jìn)一步擴(kuò)大了“警察官署”控制報(bào)紙言論的權(quán)力。
　　《出版法》規(guī)定禁刊內(nèi)容及處罰規(guī)定的專律。1914年12月，袁世凱政府頒布了《出版法》，將《報(bào)紙條例》中限制報(bào)紙的內(nèi)容擴(kuò)大到所有出版物：淆亂政體者；妨害治安者；敗壞風(fēng)俗者；煽動(dòng)曲庇犯罪人、刑事被告人或陷害刑事被告人者；輕罪、重罪之預(yù)審案件未經(jīng)公判者；訴訟或會(huì)議事件之禁止旁聽(tīng)者；揭穿軍事、外交及其他官署機(jī)密之文書(shū)圖畫(huà)者；攻訐他人陰私、損害其名譽(yù)者。對(duì)于違反者，處罰措施極為嚴(yán)厲，禁止出版物發(fā)行，沒(méi)收其印本及印版，對(duì)相關(guān)人員處以罰金、拘役或有期徒刑，并且不適用累犯、自首等規(guī)定。由于該法規(guī)定所有出版物須在發(fā)行前呈送警察署，致使該法在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中被許多地方發(fā)展成為預(yù)檢制度。
　　《新聞電報(bào)章程》——新聞電報(bào)減價(jià)納費(fèi)的專規(guī)。袁世凱政府不但限制傳統(tǒng)傳播手段，而且還限制使用先進(jìn)技術(shù)手XZ3DdV2aixn5AAraNJvISNFT4Q4dzyJftdla0hnNcDc=段對(duì)新聞消息和輿論的傳播。1915年2月，袁世凱政府頒布了《新聞電報(bào)章程》。該章程雖然規(guī)定電報(bào)局由電線傳遞刊登報(bào)紙之新聞消息，準(zhǔn)作為新聞電報(bào)，減價(jià)納費(fèi)，但這一優(yōu)惠的前提條件是須先經(jīng)交通部審核批準(zhǔn)并領(lǐng)取執(zhí)照，新聞電報(bào)只準(zhǔn)用華文、英文及其準(zhǔn)用之文字的明語(yǔ)發(fā)報(bào)，等等。
　　規(guī)范性法律文件中的新聞法制內(nèi)容
　　袁世凱政府不僅以專門(mén)法律《報(bào)紙條例》、《出版法》、《新聞電報(bào)章程》為骨架，以總統(tǒng)、中央政府及其組成部門(mén)、各級(jí)地方政府的名義發(fā)布具有法律效力的命令、通告、訓(xùn)令為血肉，而且還在制定其他法律的時(shí)候加入了有關(guān)管制新聞事業(yè)的規(guī)定，從而逐步建立起一個(gè)為封建軍閥專制統(tǒng)治服務(wù)的新聞法律體系。
　　實(shí)際效力高于法律法規(guī)的命令通告訓(xùn)令。1913年3月20日，袁世凱政府陸軍部致函內(nèi)務(wù)部，要求“對(duì)于外交軍事秘密事件，一概不許登載，違者按律嚴(yán)辦在案”，如果登載軍事事件，必須由陸軍部實(shí)施新聞檢查，宣布自次日起，“實(shí)行檢閱簽字辦法”，如有違抗，“本部立即飭員究辦”，“決不畏摧殘輿論之謾言”。③當(dāng)晚，呼聲最高的內(nèi)閣總理人選宋教仁在上海火車(chē)站遭刺殺。為壓制各報(bào)對(duì)宋教仁遇刺案和善后大借款的報(bào)道，1913年5月1日，袁世凱政府通令全國(guó)：“凡罪案未經(jīng)審判以前，照律不得登載新聞”。同月，交通部通知各報(bào)，凡“礙及國(guó)家治安或滋生亂事”的報(bào)道，將依萬(wàn)國(guó)電報(bào)通例一律扣發(fā)；內(nèi)務(wù)部通令各地報(bào)刊在報(bào)道中不得使用“萬(wàn)惡政府”等字樣，違者從嚴(yán)取締。當(dāng)月下旬，交通部再次通令各報(bào)，稱“報(bào)律刑律均有應(yīng)遵守之范圍，是言論自由仍須以法律為標(biāo)準(zhǔn)”。④袁世凱政府對(duì)新聞事業(yè)的高壓控制激起了新聞界的強(qiáng)烈反抗。
　　“二次革命”爆發(fā)后，袁世凱政府加強(qiáng)了對(duì)新聞方面的控制，下令停止郵寄、檢扣和嚴(yán)辦“嚴(yán)禁”的報(bào)刊和印刷品，并要求全國(guó)所有的報(bào)刊重新登記注冊(cè)，借機(jī)以“亂黨報(bào)紙”的罪名查封了具有國(guó)民黨背景的報(bào)刊和其他異己報(bào)刊。對(duì)于無(wú)法查封的進(jìn)步報(bào)刊，則通過(guò)禁售辦法迫其停刊。
　　與此同時(shí)，袁世凱政府還加強(qiáng)對(duì)郵電的檢扣。1913年，袁世凱政府下令不準(zhǔn)報(bào)館用密碼拍發(fā)新聞，尤其特別注意從北京發(fā)往上海的新聞電報(bào)。為此，交通部還派員去上海坐鎮(zhèn)電報(bào)局檢查電報(bào)，并命令該局“須經(jīng)該員許可，方準(zhǔn)譯發(fā)”。⑤11月4日，地位得到鞏固的袁世凱下令解散國(guó)民黨，并取消國(guó)民黨籍議員資格，收繳其議員證書(shū)。次日，袁世凱政府交通部發(fā)布“禁止郵寄國(guó)民黨書(shū)報(bào)”的428號(hào)訓(xùn)令，宣布：“嗣后再有以國(guó)民黨名義發(fā)布印刷品者，應(yīng)一律拿辦，勿稍寬縱?！本唧w方案是：凡封面題有國(guó)民黨字樣之寄件，一體扣留，送交地方官檢查；凡戒嚴(yán)地之地方官派員到局檢查寄件，即應(yīng)遵照辦理；凡屬地方官指名停寄某報(bào)，亦應(yīng)遵辦；所有反對(duì)中央傳單及一切印刷、抄寫(xiě)等件，停止寄遞。⑥
　　《戒嚴(yán)法》等規(guī)范性法律文件中的新聞法制內(nèi)容。含有管理新聞事業(yè)條款的法律主要有《戒嚴(yán)法》、《治安警察條例》、《預(yù)戒條例》、《著作權(quán)法》等。如根據(jù)1912年12月頒布的《戒嚴(yán)法》第14條規(guī)定，在戒嚴(yán)地域內(nèi)，軍事長(zhǎng)官有權(quán)“停止集會(huì)、結(jié)社或新聞、雜志、圖書(shū)、告白等之認(rèn)為與時(shí)機(jī)有妨害者”，在執(zhí)行時(shí)如發(fā)生損壞，“不得請(qǐng)求賠償”；根據(jù)1914年8月頒布的《治安警察條例》規(guī)定，為維持公共之安寧秩序，保障人民之自由幸福，行政官署有權(quán)對(duì)“通衢大道，及其他公眾聚集往來(lái)場(chǎng)所，粘貼文書(shū)圖畫(huà)、或散布朗讀，又或其他言語(yǔ)形容并一切作為者”行使治安警察權(quán)，有擾亂安寧秩序、妨害善良風(fēng)俗的可以禁止并扣留其他出版物；根據(jù)與《治安警察條例》同時(shí)頒布的《預(yù)戒條例》規(guī)定，警察廳、縣知事可對(duì)該法規(guī)定的人群“行預(yù)戒命令，命其于一定期內(nèi)，從事合法之職業(yè)，時(shí)加約束，不得妨害他人之集會(huì)，與一切自由及業(yè)務(wù)行為，并不得使用他人妨害之”⑦；根據(jù)1915年11月頒布的《著作權(quán)法》規(guī)定，“依出版法不得出版之出版物”不享有著作權(quán)。
　　袁世凱政府新聞法制的歷史影響
　　深諳“暗中為輿論之主，而表面自居輿論之仆”策略的袁世凱竊據(jù)大總統(tǒng)職位后，極力偽裝贊成民主共和，而實(shí)際上它代表的是大地主、大買(mǎi)辦資產(chǎn)階級(jí)的利益。綜觀其主政時(shí)期出臺(tái)的新聞法制，不難發(fā)現(xiàn)，真實(shí)情況均是名為共和，實(shí)為專制；名為自由，實(shí)為限制；名為民意，實(shí)為自語(yǔ)。這些新聞法制在當(dāng)時(shí)乃至對(duì)其繼任者、蔣介石政權(quán)，都產(chǎn)生了較大的影響，同時(shí)也為中國(guó)法制現(xiàn)代化提供了另類借鑒。
　　
　　為制造“癸丑報(bào)災(zāi)”提供了所謂的法律依據(jù)。袁世凱政府在新聞出版方面雖制定了一系列的法律法規(guī)，發(fā)布了諸多的命令、通告和訓(xùn)令，使有關(guān)部門(mén)在形式上有了執(zhí)法依據(jù)，但就其主觀來(lái)看并無(wú)法治理念可言，新聞立法無(wú)非是袁世凱箝制輿論、維護(hù)獨(dú)裁統(tǒng)治的工具而已。1912年4月到1916年6月袁世凱當(dāng)權(quán)期間，“全國(guó)報(bào)紙至少有71家被封，49家被傳訊，9家被反動(dòng)軍警搗毀；新聞?dòng)浾咧辽儆?4人被殺，60人被捕入獄。從1913年‘癸丑報(bào)災(zāi)’，到1916年袁世凱為推行帝制而實(shí)行的對(duì)輿論的殘酷壓制，全國(guó)報(bào)紙總數(shù)始終維持在130～150家”。⑧ “新聞事業(yè)持續(xù)低潮的事實(shí)表明，袁世凱政府對(duì)報(bào)紙報(bào)人的摧殘和迫害，比封建王朝清朝還要嚴(yán)重。鑒于袁世凱政府箝制新聞事業(yè)的發(fā)展，各報(bào)都把主要精力集中在做好新聞報(bào)道上，因此在政論報(bào)刊遭到重創(chuàng)的同時(shí)，新聞報(bào)道工作有了較大的進(jìn)步。這是袁世凱政府新聞立法對(duì)全國(guó)新聞事業(yè)的另一影響。
　　為北洋軍閥政府及蔣介石政權(quán)所直接繼受。為了緩和國(guó)內(nèi)矛盾，穩(wěn)固統(tǒng)治，在袁世凱病逝后繼任的北洋軍閥統(tǒng)治者，不得不宣布恢復(fù)《中華民國(guó)臨時(shí)約法》，恢復(fù)國(guó)會(huì)，廢止或者修改袁世凱政府頒布的《報(bào)紙條例》等一些法律法規(guī)，解除一些新聞禁令。由于晚清以來(lái)的半殖民地半封建社會(huì)的性質(zhì)沒(méi)有改變，袁世凱政府及其繼任者的統(tǒng)治基礎(chǔ)沒(méi)有改變，因此袁世凱的繼任者在設(shè)法保留沿用《出版法》、《戒嚴(yán)法》、《治安警察條例》、《預(yù)戒條例》、《陸軍刑事條例》等法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，還創(chuàng)制《報(bào)紙法》等法律法規(guī)，繼續(xù)完善和強(qiáng)化袁世凱政府時(shí)期初步建立的新聞法律制度。它們的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，直接為1927年成立的蔣介石政權(quán)提供了立法來(lái)源。
　　為共和國(guó)法制現(xiàn)代化建設(shè)提供了另類借鑒。正反兩方面的歷史經(jīng)驗(yàn)都可以提供借鑒。在起草我國(guó)1954年憲法伊始，毛澤東提請(qǐng)“抽暇閱看”的憲法就包括1913年天壇憲草、1923年曹錕憲法、1946年蔣介石憲法、1946年的法國(guó)憲法。⑨在總結(jié)1954年憲法經(jīng)驗(yàn)時(shí)，他進(jìn)一步指出，1954年憲法草案不僅總結(jié)了中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)革命和建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，而且“這個(gè)憲法也總結(jié)了從清朝末年以來(lái)關(guān)于憲法問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)，從清末的‘十九信條’起，到民國(guó)元年的《中華民國(guó)臨時(shí)約法》，到北洋軍閥政府的幾個(gè)憲法和憲法草案，到蔣介石反動(dòng)政府的《中華民國(guó)訓(xùn)政時(shí)期約法》，一直到蔣介石的偽憲法。這里面有積極的，也有消極的。”⑩他的論述盡管是針對(duì)憲法，但對(duì)于新聞法制而言，具有同樣的指導(dǎo)作用。
　　袁世凱政府是當(dāng)時(shí)中國(guó)合法的中央政府。盡管它標(biāo)榜的是假共和、推行的是真帝制，其新聞立法為其專制統(tǒng)治服務(wù)，應(yīng)該給予極大的批判。但不可否認(rèn)的是，它的新聞立法繼受了晚清以來(lái)的新聞立法成果，使剛剛開(kāi)啟的中國(guó)法制現(xiàn)代化進(jìn)程得以延續(xù)。從這一角度來(lái)說(shuō)，我們無(wú)可抹殺它的歷史價(jià)值。但從其實(shí)施效果來(lái)看，袁世凱政府的新聞立法使當(dāng)時(shí)全國(guó)新聞事業(yè)處于白色恐怖之中，表明袁世凱只是在民主共和潮流下做出建設(shè)法律制度的樣子，其骨子中的專制思想依舊占據(jù)著他的全部大腦。這就啟示我們，中國(guó)法制現(xiàn)代化的實(shí)現(xiàn)關(guān)鍵是人的現(xiàn)代化，培養(yǎng)人們的法治信仰與立法一樣不可或缺。（本文為河南工業(yè)大學(xué)博士基金項(xiàng)目的成果，項(xiàng)目編號(hào)：2009BS005）
　　注 釋：
　?、僭摲ǖ?條第四款。
　　②方漢奇主編：《中國(guó)新聞事業(yè)通史》（第1卷），中國(guó)人民大學(xué)出版社，1992年版。
　　③《申報(bào)》1913年3月28日。
　?、荞R光仁著：《中國(guó)近代新聞法制史》，上海社會(huì)科學(xué)院出版社，2007年版。
　　⑤馬光仁主編：《上海新聞史》（1850～1949），復(fù)旦大學(xué)出版社，1996年版。
　　⑥《湖南公報(bào)》1913年11月10日。
　?、咧x振民：《中華民國(guó)立法史》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2000年版。
　　⑧方漢奇：《中國(guó)近代報(bào)刊史》，山西人民出版社，1981年版。
　?、崦珴蓶|1954年1月15日給劉少奇及中共中央的電報(bào)。轉(zhuǎn)引自許崇德著：《中華人民共和國(guó)憲法史》，福建人民出版社，2003年版。
　?、饷珴蓶|：《關(guān)于中華人民共和國(guó)憲法草案》，載《毛澤東選集》第5卷，人民出版社，1977年版。
　　（作者單位：河南工業(yè)大學(xué)法學(xué)院）
　　編校：張紅玲