制度（機構(gòu)）控制，即新聞監(jiān)管機制，是政府、宣傳主管部門通過自身意識形態(tài)的主導(dǎo)地位，利用行政權(quán)力、法律等來影響新聞生產(chǎn)的主體實踐。其中，制度（機構(gòu)）控制對新聞話語的生產(chǎn)起著宏觀性的決定作用?？v觀我國媒體以往對重大事件的報道，尤其是對突發(fā)或災(zāi)難性事件的報道，像唐山大地震、“非典”、安徽阜陽手足口病、汶川大地震等，我們發(fā)現(xiàn)，新聞監(jiān)管機制對報道的及時和客觀有著直接的制約作用。汶川大地震報道讓我們感受到了媒體前所未有的開放性、及時性、透明性和人文性，實現(xiàn)了媒體話語機制的歷史性跨越。①因此，要使媒體對突發(fā)或災(zāi)難性事件的及時、透明報道成為一種制度化的常態(tài)，就必須借鑒成功經(jīng)驗，探析我國新聞監(jiān)管機制的改革路徑。
　　政府角色的準(zhǔn)確定位
　　“在我國傳媒市場，政企不分、政資不分是一種普遍現(xiàn)象。政府出資設(shè)立傳媒，政府是出資者也是經(jīng)營者，同時又是管理者。也就是說，政府身兼裁判員、教練員和運動員三職。”②在這種情況下，政府不僅擁有配置一切傳媒資源的權(quán)力，直接參與媒體的經(jīng)濟行為，而且也是傳媒市場絕大多數(shù)監(jiān)管制度的制定者。
　　對傳媒實行政府管制，在我國有一定的歷史背景原因。新中國成立之初，為了應(yīng)對復(fù)雜的國際政治形勢，需要對新聞報道進(jìn)行統(tǒng)一的宣傳要求。到了改革開放時期，傳媒業(yè)要為 “政治穩(wěn)定”和“經(jīng)濟建設(shè)”兩項目標(biāo)服務(wù)。因此，在對傳媒業(yè)的管理中，政府具有領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。自從傳媒實行市場化經(jīng)營、企業(yè)化管理以來，我國的傳媒格局發(fā)生了較大的變化，由于傳媒的功能和受眾定位不同，就會呈現(xiàn)出不同的價值取向。但從整體看，對傳媒監(jiān)管不能按照計劃經(jīng)濟時代的以行政管理為主。計劃經(jīng)濟時代的行政管理是以國家行政權(quán)的強制性為基礎(chǔ)，以服從國家意志為目的，其對象是基于權(quán)威而被動地服從和接受。這種管制模式易出現(xiàn)監(jiān)管過程中的不科學(xué)和隨意性，易導(dǎo)致不按新聞規(guī)律行事的情況出現(xiàn)，長此下去，傳媒就會習(xí)慣于按照上級指示來選擇主題和確定采訪，當(dāng)遇到重大事件發(fā)生時，沒有上級的許可他們就不會進(jìn)行主動采訪。
　　現(xiàn)代社會信息本位、受眾本位觀念逐漸回歸，社會主義市場經(jīng)濟體制下的新型政府，對傳媒事業(yè)的監(jiān)管應(yīng)該不同于行政管理?，F(xiàn)在倡導(dǎo)的政府監(jiān)管是以尊重市場規(guī)律、新聞規(guī)律為前提的，通過規(guī)章制度的制定來干預(yù)經(jīng)濟主體的市場行為，將需要市場調(diào)節(jié)的產(chǎn)業(yè)資源放手交給市場，將需要監(jiān)管的內(nèi)容實行有效的監(jiān)管。這種監(jiān)管是逐步減少“計劃性管制”的強制性，加快推進(jìn)法制建設(shè)，所以監(jiān)管者和被監(jiān)管者之間是一種相對獨立的關(guān)系。今后在傳媒業(yè)的管理中，政府角色轉(zhuǎn)變的一個重要目標(biāo)是向政治性政府和經(jīng)濟性政府的二元分離結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變。傳媒業(yè)是一種特殊的產(chǎn)業(yè)，它的增長不僅對國民經(jīng)濟增長、就業(yè)有直接的貢獻(xiàn)，同時，對社會、政治、文化、道德等也會產(chǎn)生重要的影響。因此，市場經(jīng)濟體制下，政府對新聞事業(yè)及其產(chǎn)業(yè)的監(jiān)管，既是一種產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟監(jiān)管，也是一種公共事業(yè)監(jiān)管。對于競爭性領(lǐng)域的企業(yè)活動來說，一方面，政府只具有國有資產(chǎn)所有權(quán)管理主體的角色，享有依法對資產(chǎn)的保值增值進(jìn)行監(jiān)管的權(quán)力，這是政府具有的經(jīng)濟職能；另一方面，當(dāng)媒體作為向社會提供公共服務(wù)的一種公益事業(yè)時，在法理上屬于政治性政府監(jiān)管的對象，政府要以新聞事業(yè)的均衡、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展為首要目標(biāo)。
　　監(jiān)管立法體系的完備
　　對傳媒監(jiān)管的主要方式是監(jiān)管制度的完善。制定法規(guī)不僅可以規(guī)范傳媒的市場運作，而且可以為傳媒的競爭提供法律保障。因此，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強傳媒市場的法制建設(shè)，加快相關(guān)新聞立法。
　　計劃經(jīng)濟體制下，以法律法規(guī)形式呈現(xiàn)的制度缺乏，而較多出現(xiàn)的是臨時性的文件和內(nèi)部通知。因此，這種體制下的傳媒從業(yè)人員在遇到突發(fā)事件時，如果不能獲得上級部門的指示就不知所措。然而，隨著市場體制的逐漸成熟，傳媒機構(gòu)需要應(yīng)對的環(huán)境日益復(fù)雜，需要根據(jù)自身情況作出決策的情境越來越多，這樣正式制度供應(yīng)不足和對制度需要的矛盾就比較明顯了。
　　法律監(jiān)管是媒體管制體系最得力的管制方式。改革開放以后，我國明顯加快了傳媒監(jiān)管制度建設(shè)。到目前為止，我國雖然還沒有專門的新聞法、記者法、廣播電視法，但是可以從其他相關(guān)的法律法規(guī)中找到許多條文?？梢哉f，我國相關(guān)的新聞監(jiān)管法規(guī)建設(shè)已經(jīng)取得了很大進(jìn)步，但還不夠完備，這不僅表現(xiàn)在某些傳媒領(lǐng)域的立法進(jìn)程相對緩慢，也表現(xiàn)在相關(guān)法律和規(guī)章制度不夠完善，需要及時修訂和補充。在已有的法律規(guī)章中，對新聞傳播活動授權(quán)性規(guī)范相對較弱，現(xiàn)有的傳媒規(guī)制多是行政規(guī)章，不僅規(guī)格較低，而且若干地方還沒有同我國行政法體系接軌。
　　2003年的SARS事件使中國政府和公眾比以往任何時候都更加重視知情權(quán)。從中央到地方，各級政府都逐步設(shè)立了對外新聞發(fā)言人，定期發(fā)布政府消息，解答媒體的提問。各級新聞發(fā)言人與新聞界及時地溝通交流，有助于為公眾敞開寬敞的信息來源渠道。但是，筆者認(rèn)為，新聞發(fā)布會制度是需要優(yōu)化與完善的。比如，與新聞發(fā)言人制度相配套，還應(yīng)該有一套完整的危機應(yīng)對機制，規(guī)定對突發(fā)和重大災(zāi)害事件等敏感問題，新聞發(fā)言人的發(fā)言一定要及時、透明和客觀。否則，如果大部分新聞媒體披露之后，新聞發(fā)言人才開始“發(fā)言”，這樣不免顯得為時已晚，流于形式。同時，在政策上應(yīng)該規(guī)定新聞發(fā)言人制度不能代替記者的采訪。我們知道，對同一事件的報道，不同的記者會因個人視角的不同、選取角度的不同，報道的側(cè)重點也有所不同。因此，在建立健全新聞發(fā)言人制度的同時，也要更好地保障新聞媒體的采訪權(quán)利。③
　　2008年5月1日生效的《政府信息公開條例》，無疑為新聞更加開放提供了制度化的政策依據(jù)，而且汶川地震也以報道的快速、信息的公開為公眾交了一份滿意的答卷。但是政策、制度不是萬能的，有時涉及的具體操作可能是無法定量的，這就需要對政策進(jìn)行進(jìn)一步的補充與完善。就拿信息公開來說，范以錦學(xué)者就指出：“是能公開的都盡量公開，用足政策；還是找個合理的說法，非常有限的公開？還有，靠誰來公開?是讓少數(shù)媒體公開，還是讓盡量多的媒體去公開？”④這些制度、政策如果沒有進(jìn)一步的明確說明和要求，往往就會打折扣。
　　監(jiān)管與放松的結(jié)合
　　媒介具有傳播速度快、傳播范圍廣、影響力大的特征。因此，傳媒業(yè)成為政府監(jiān)管的特殊領(lǐng)域。突發(fā)性或災(zāi)難性事件的傳播，是在有限的時間內(nèi)對事件本身及其引發(fā)的社會反應(yīng)所做的具有高度不確定性的傳播。因而，突發(fā)性或災(zāi)害性事件的傳播，一直是政府新聞監(jiān)管的重點領(lǐng)域。
　　新聞管制的主要對象是媒介報道內(nèi)容及其產(chǎn)生過程。在報道內(nèi)容上，政府對各類新聞材料采取兩種處理方法，即“疏導(dǎo)與淘汰，疏導(dǎo)即放行、突出、放大；淘汰即暫時擱置、弱化、刪減等”。過去，救災(zāi)新聞被疏導(dǎo)、突出、放大，而受災(zāi)新聞，在一定程度上被淘汰。在內(nèi)容生產(chǎn)過程的管制上，如果新聞管制尺度過窄，易出現(xiàn)“泛政治化”的傾向，將自然災(zāi)害或突發(fā)事件視為需要嚴(yán)格控制的類政治事件，這會大大增加媒體及時發(fā)布信息的政治機會成本，出現(xiàn)瞞報、不報的情況。⑤因此，該放松時就不要監(jiān)管。信息公開并不是為了限制政府，而是為了讓其決策更正確。
　　特別是突發(fā)或災(zāi)難事件發(fā)生后，政府發(fā)布的信息越早、越準(zhǔn)確，謠言就越難以發(fā)揮作用。因此，過去災(zāi)害性事件很少見報或有些突發(fā)性事件一定要等到完全清楚后才見報的情況，現(xiàn)在都在改變。特別是2008年的汶川地震報道，政府對災(zāi)情沒有隱瞞，傷亡數(shù)字每天也在不斷更新，較之于以前歷次災(zāi)害性報道，呈現(xiàn)出信息公開、時效快的特點，這在很大程度上得益于政府新聞管制尺度的放寬。
　　因此，對于新聞話語的生產(chǎn)，監(jiān)管領(lǐng)域和放松監(jiān)管的領(lǐng)域要有明晰的界限，即政府和市場兩者要職責(zé)明確。在市場環(huán)境中，傳媒的產(chǎn)業(yè)屬性可以充分顯現(xiàn)，它的政治屬性或意識形態(tài)屬性由相關(guān)責(zé)任部門掌控。但是，對政治屬性的掌控應(yīng)該有掌控者和被掌控者共同明確的尺度，這樣才能讓傳媒機構(gòu)對于自身的行為結(jié)果有準(zhǔn)確而真實的預(yù)期。當(dāng)然，不同的情況監(jiān)管程度會有差異，放松情況會有所不同，但不管如何，能放開的都應(yīng)該放開。
　　注 釋：
　?、偈L順、徐銳：《媒介話語的歷史性超越與重建——汶川大地震報道的電視話語分析》，《現(xiàn)代傳播》，2008（3）。
　　②劉潔、金秋：《論新聞報業(yè)市場化進(jìn)程中政府行為的雙重屬性》，《新聞與傳播研究》，2001（2）。
　?、垩龊停骸缎侣劙l(fā)布制度與現(xiàn)代政府》，《國際新聞界》，2004（3）。
　　④范以錦：《汶川地震報道：信息公開制度化的良好開端》，《今傳媒》，2008（7）。
　　⑤楊曉娟：《從汶川地震報道看我國新聞管制的進(jìn)步》，《新聞愛好者》（下半月），2008（7）。
　?。ㄗ髡邌挝唬郝尻枎煼秾W(xué)院文學(xué)與傳媒學(xué)院）
　　編校：鄭 艷