摘要：通過對“小金庫”形成和存在原因的深刻剖析，認為私有制觀念、制度安排缺失、信用體系不發(fā)達及大量的現(xiàn)金交易分別是“小金庫”形成和存在的思想基礎(chǔ)、政治基礎(chǔ)、實踐基礎(chǔ)。提出“小金庫”治理長效對策；加強教育，建立道德調(diào)節(jié)機制；疏、堵、打結(jié)合，健全制度治理機制；健全信用體系，減少現(xiàn)金交易，建立技術(shù)治理機制。
　　關(guān)鍵詞：“小金庫”；存在原因；治理對策
　　
　　一、問題提出
　　
　　改革開放以來，我國先后開展了兩次全國范圍內(nèi)的大規(guī)模專項治理“小金庫”行動，2009年4月中央再一次出重拳在全國開展“小金庫”治理工作。這一次專項治理工作能否做到令行禁止，徹底鏟除“小金庫“滋生的土壤，徹底根除“小金庫”這顆社會毒瘤，國人拭目以待。
　　對于“小金庫”治理的反反復(fù)復(fù)，人們不禁要問，“小金庫”生命力為什么如此旺盛，歷經(jīng)多次治理。仍然“野火燒不盡，春風(fēng)吹又生”，難道是“存在即合理”的思想在作祟?抑或是“小金庫”已病入膏肓，無藥可救了呢?這是一個值得思考和研究的課題。
　　
　　　二、“小金庫”形成和存在原因剖析
　　
　　　關(guān)于“小金庫”形成和存在原因，人們進行過很多研究、探討和列舉，至于“小金庫”治理難或難以根治的原因。新近的分析認為經(jīng)營“小金庫”是為了方便工作，是為了搞集體福利，是一種“集體腐敗”，建議要把“集體腐敗”納入刑法等等。
　　雖然人們對“小金庫”形成和存在原因已經(jīng)進行了很多的探討，但是總體來看，多數(shù)分析偏向于籠統(tǒng)和簡單化，不夠具體，沒有抓住問題的實質(zhì)，沒有揭示出其深層原因。不弄清“小金庫”形成和存在的深層原因，就沒有辦法治理，更不能根治。除了人們探討過的原因外，筆者認為還存在以下原因。
　　(一)私有制觀念是“小金庫”形成和存在的思想基礎(chǔ)
　　自從階級社會產(chǎn)生后，“私”就一直植根于人們的思想深處?！八接兄啤?、“私有財產(chǎn)”、“私欲”、“私房錢”等，無時無刻無地不存在于人類社會的方方面面。從某種意義上說，人類社會發(fā)展史實際就是一部“公”與“私”的博弈史，人類社會各種經(jīng)濟犯罪、權(quán)利之爭，無不是“私”的力量使然?！叭藶樨斔?、鳥為食亡”的生存邏輯在人類社會存續(xù)了數(shù)千年。
　　當今文明社會中，在一個二至三口之家成員中尚且存在“私房錢”現(xiàn)象，在社會大家庭的“成員”中存在“私房錢”——“小金庫”現(xiàn)象也就不足為怪了。雖然家庭成員的“私房錢”不能與單位“小金庫”現(xiàn)象同日而語，即家庭成員的“私房錢”沒有法律法規(guī)的約束，沒有獨立機構(gòu)對其實施嚴厲處罰，但二者又都有相同特點：都姓“私”，都是“賬外款”，都是“截留款”，都是違“法”所得，都是“私”的道德觀念的產(chǎn)物，都是不容易被法律法規(guī)所能完全調(diào)整的領(lǐng)域。
　　所以，筆者認為“小金庫”不是一種簡單的臨時性的違法違紀現(xiàn)象，它的形成和存在有深刻的思想基礎(chǔ)一私有制觀念。
　　(二)制度安排缺失是“小金庫”形成和存在的政治基礎(chǔ)
　　1.概念認識不清
　　什么是“小金庫”，到目前為止并沒有一個科學(xué)統(tǒng)一的定義。有關(guān)文件是這樣規(guī)定的：“凡違反國家財經(jīng)法規(guī)及其有關(guān)規(guī)定，侵占、截留國家和單位收入，未列入本單位財務(wù)會計部門的賬內(nèi)或未納入預(yù)算管理，私存私放的各項資金，均屬‘小金庫’”?！啊〗饚臁侵高`反法律法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，應(yīng)列入未列入符合規(guī)定的單位賬簿的各項資金(含有價證券)及其形成的資產(chǎn)”。這些規(guī)定并不是定義，而是關(guān)于“小金庫”的定性，而且據(jù)筆者所知，學(xué)術(shù)界目前并沒有關(guān)于“小金庫”的定義。
　　2.現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)定缺乏威懾力
　　“小金庫”到底違反了什么法?北京大學(xué)法學(xué)院教授、中國法學(xué)會財政法學(xué)研究會會長劉劍文認為“對于小金庫的資金要進行分類，分別不同情況處理”。也就是說目前國家還沒有專門的法律條款來給“小金庫”直接定罪量刑，而必須根據(jù)“小金庫”資金性質(zhì)、使用情況來尋找適合的法律條文，這種尋找過程就容易使“小金庫”問題大事化小，小事化了，最后不了了之。
　　目前對“小金庫”問題的認定依據(jù)主要是《中華人民共和國會計法》(下稱《會計法》)和《財政違法行為處分條例》(下稱《條例》)?！稌嫹ā返谑鶙l規(guī)定：各單位實際發(fā)生的各項經(jīng)濟業(yè)務(wù)事項應(yīng)當在依法設(shè)置的會計賬簿上統(tǒng)一登記、核算，不得違反本法和國家統(tǒng)一的會計制度的規(guī)定私設(shè)會計賬簿登記、核算?！稐l例》第十七條規(guī)定：單位和個人違反財務(wù)管理的規(guī)定，私存私放財政資金或者其他公款，責令改正，調(diào)整有關(guān)會計科目，追回私存私放的資金，沒收違法所得。
　　關(guān)于“小金庫”問題處罰辦法，根據(jù)《會計法》和《條例》的規(guī)定主要是罰款和行政處分，沒有刑事責任。
　　對“小金庫”問題的治理機構(gòu)，《會計法》規(guī)定。違反本法規(guī)定，由縣級以上人民政府財政部門責令限期改正、罰款；屬于國家工作人員的，還應(yīng)當由其所在單位或者有關(guān)單位依法給予行政處分。我們知道，在當今社會，財政部門對設(shè)立“小金庫”單位責令限期改正、罰款，但是對于行政處分，筆者不禁要問，哪一個單位能夠自己處分自己?特別是單位法人設(shè)立“小金庫”，法人代表自己處理自己嗎?至少是《會計法》頒布以來，沒有此類處分案例見諸報端。
　　所以從現(xiàn)有法律法規(guī)的規(guī)定內(nèi)容、處罰方式、治理主體方面可以看出，目前關(guān)于“小金庫”問題的法律法規(guī)缺乏威懾力。
　　3.“小金庫”治理方式存在問題
　　到目前為止，“小金庫”經(jīng)歷過三次全國范圍的大規(guī)模專項治理，這種治理模式實質(zhì)是一種運動式、風(fēng)暴式治理方式，這種方式可以在一段短時間內(nèi)發(fā)揮重要作用，但不可持久，風(fēng)暴過后。依然如故。
　　過去許多年以來“小金庫”問題的查處力度也有限，檢查的雷聲大，處理的雨點小。而且每發(fā)都是自查與檢查相結(jié)合的方式，使檢查的成效大打折扣。全國各級各類單位數(shù)以千萬計。限于人手，使檢查更多流于形式，更不要說處理了。
　　(三)信用體系不發(fā)達、大量的現(xiàn)金交易是“小金庫”形成和存在的實踐基礎(chǔ)
　　我國目前還是一個經(jīng)濟比較落后的國家，信用體系極不發(fā)達，社會經(jīng)濟業(yè)務(wù)活動存在大量的現(xiàn)金交易，給“小金庠”的存在提供了肥沃的土壤。信用體系弱小，現(xiàn)金交易龐大。資金運動軌跡容易斷裂，使現(xiàn)金流入賬外系統(tǒng)，形成單位“小金庫”。
　　關(guān)于現(xiàn)金使用管理，國家雖有《現(xiàn)金管理條例》，但那是二十多年前計劃經(jīng)濟的產(chǎn)物。根本不適應(yīng)目前的社會經(jīng)濟形勢。例如《現(xiàn)金管理條例》中規(guī)定，對違反現(xiàn)金使用范圍規(guī)定的開戶單位，開戶銀行可以對其處以警告或罰款等。眾所周知，目前的商業(yè)銀行都是商業(yè)性機構(gòu)，是以追求自身利益最大化為目的，它能行使處罰權(quán)嗎?它能處罰在其銀行開戶的“上帝”嗎?何況“上帝”中還有它的監(jiān)管機構(gòu)。落后的現(xiàn)金管理制度為現(xiàn)金大量交易提供了便利。
　　
　　　三、“小金庫”治理的長效對策
　　
　　　(一)道德治理——加強教育，建立道德調(diào)節(jié)機制
　　我們知道，人們的倫理道德是不容易被法律調(diào)整的范疇，所以在防治“小金庫”長效機制對策選擇上，應(yīng)該首選道德調(diào)節(jié)機制，讓人們首先在內(nèi)心深處筑牢防治防線。
　　所謂道德調(diào)節(jié)機制是指運用道德力量協(xié)調(diào)各個要素在一定結(jié)構(gòu)中相互關(guān)系的一種運作方式。道德調(diào)節(jié)主要通過人們的內(nèi)心信念、社會輿論、傳統(tǒng)和教育的力量來維持，通過影響人們的理想、信念、意志和行為動機而調(diào)節(jié)人們的經(jīng)濟活動。
　　通過多種形式、手段大力宣傳。使人們充分認識“小金庫”的違法性、危害性、可恥性。要通過多種教育方式，使人們的道德向“善”離“惡”，使道德調(diào)節(jié)在“小金庫”治理中起基礎(chǔ)性、根本性作用。使人們根本不思設(shè)立“小金庫”。
　　(二)制度治理——疏、堵、打結(jié)合，健全制度治理機制
　　治理“小金庫”不僅要“堵”，而且要“打”，更要“疏”，只有“疏、堵、打”相結(jié)合，健全制度，綜合治理，才能有望治本。
　　“疏”：就是暢通人們的有關(guān)訴求，使不同行業(yè)、不同部門、不同層次的人們在“同一藍天”下心平、氣和、事順地工作。一是要規(guī)范收入分配。防止各單位因“苦樂不均”從而導(dǎo)致相互攀比私設(shè)“小金庫”的現(xiàn)象。二是要實行職務(wù)消費制度改革。黨政機關(guān)、事業(yè)單位也應(yīng)該考慮設(shè)立職務(wù)消費基金，杜絕此類消費的攤派、暗中操作行為，實行陽光、公開消費。三是實施適當靈活的財務(wù)報銷制度。因為現(xiàn)代社會是一個“衣食足、知榮辱”的時代，單位就像一個家庭一樣，必須有一定的“人情”支出，有一定的“享樂”支出，有一定的“預(yù)算外”支出，而這些支出在單位法定財務(wù)賬簿上是絕對不能出現(xiàn)的。所以，財務(wù)報銷制度應(yīng)該具有一定彈性。應(yīng)當實事求是，解放思想，具體問題具體分析。
　　“堵”，就是堵塞漏洞，嚴防各類資金轉(zhuǎn)入“小金庫”。一是要強化財政改革，全面推行部門預(yù)算、國庫集中收付、收支兩條線、政府采購和績效預(yù)算等改革，從“大財政”角度防范“小金庫”。二是從“小財務(wù)”的角度，加強單位預(yù)算管理，實行全面預(yù)算，增強預(yù)算執(zhí)行力；加強票據(jù)管理，規(guī)范單位財務(wù)收支行為，堵塞資金漏洞；加強資產(chǎn)管理，嚴防資產(chǎn)體外經(jīng)營。三是要加強監(jiān)管。利用政府職能部門、新聞媒體、廣大群眾的力量，齊抓共管。讓“小金庫”成為過街老鼠，人人喊打。無處藏身。
　　“打”：就是嚴懲“小金庫”違法行為。一是進一步完善有關(guān)法律法規(guī)，明確“小金庫”的法學(xué)定義，在刑法中增設(shè)“非法設(shè)立小金庫罪”，為“小金庫”治理提供法律武器。二是加大“小金庫”的設(shè)立成本。堅決對設(shè)立“小金庫”的“一把手”先免職，后罰款，再移交司法機關(guān)嚴懲，免、懲、罰并用，讓設(shè)立“小金庫”者付出巨大的成本和代價。三是從快、從重處理一批有影響、累查累犯、數(shù)額巨大的“小金庫”責任人，特別是單位“一把手”，以便對社會各單位產(chǎn)生警示作用。只有這樣，才能形成人們想設(shè)不敢設(shè)“小金庫”的機制。
　　(三)技術(shù)治理——健全信用體系，減少現(xiàn)金交易，建立技術(shù)治理機制
　　治理“小金庫”，不能頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳，必須生態(tài)治理。生態(tài)治理的一個重要方面就是要健全信用體系，減少現(xiàn)金交易，使社會各類資金在金融系統(tǒng)有序流動，資金流向軌跡清晰。使檢查方便、容易、成本較低，這會從技術(shù)上大大加強對“小金庫”的監(jiān)控。這樣使人們想設(shè)而不能設(shè)立“小金庫”，“小金庫”現(xiàn)象自然就會大大減少。
　　總之，我們必須認清“小金庫”的頑固性、長期性、深層性，“小金庫”實際是腐敗現(xiàn)象的孿生姐妹，是一種容易反復(fù)發(fā)作的社會“流感”，其治理不可能一蹴而就，必須準備打持久戰(zhàn)。為此我們必須堅持綜合治理、標本兼治、糾建并舉的原則，從加強教育、完善制度、深化改革、強化監(jiān)督等方面入手，形成針對性和操作性較強的防治“小金庫”長效機制的正確對策，盡量把“小金庫”現(xiàn)象控制在最小程度、最小范圍、最小危害之下，以致最終消滅“小金庫”這顆社會毒瘤。
　　
　　主要參考文獻：
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　　[5]李福華，高等學(xué)校資源利用效率研究[M]北京：北京師范大學(xué)出版社，20