【摘要】 從財(cái)政體制的角度來看，國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的最終目標(biāo)是以部門預(yù)算為基礎(chǔ)，將所有財(cái)政性資金全部納入國(guó)庫(kù)單一賬戶存儲(chǔ)管理，所有財(cái)政性資金實(shí)現(xiàn)集中支付。從公共財(cái)政的角度來看，國(guó)庫(kù)集中支付改革的最終目標(biāo)就是要實(shí)現(xiàn)財(cái)政支付的規(guī)范、高效、公正和透明，但在實(shí)行中不免出現(xiàn)一些問題，文章就此做一分析。
　　【關(guān)鍵詞】 國(guó)庫(kù)集中支付； 事業(yè)單位； 會(huì)計(jì)改革
　　
　　我國(guó)現(xiàn)代國(guó)庫(kù)管理體制改革的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)在部門預(yù)算的基礎(chǔ)上，所有財(cái)政性資金都通過國(guó)庫(kù)單一賬戶存儲(chǔ)管理，收入支出實(shí)現(xiàn)集中收繳、集中支付，由財(cái)政總預(yù)算會(huì)計(jì)核算其收入和支出活動(dòng)，各部門通過零余額賬戶處理日常支出和清算的國(guó)庫(kù)集中收付模式。伴隨著國(guó)庫(kù)集中支付改革在全國(guó)全面推開，各地具體做法略有差異，但出現(xiàn)的問題較為類似，本文結(jié)合A市的具體實(shí)踐就改革中出現(xiàn)的一些問題做一剖析。
　　
　　一、A市國(guó)庫(kù)集中支付制度概述
　　
　　A市國(guó)庫(kù)集中支付從2006年開始實(shí)施，在“不改變預(yù)算單位的資金使用、資金審批權(quán)、會(huì)計(jì)核算職能”的前提下，借鑒中央及省級(jí)單位集中支付改革的成功經(jīng)驗(yàn)，制定了全面實(shí)施方案，提出了“以點(diǎn)帶面，分步實(shí)施”的改革試點(diǎn)方案，選擇了5個(gè)一級(jí)預(yù)算單位及其下屬的13個(gè)基層預(yù)算單位進(jìn)行集中支付改革的試點(diǎn)。在劃定改革所涵蓋的財(cái)政資金范圍時(shí)，考慮到預(yù)算外資金及財(cái)政專戶資金的“收支兩條線”的特殊性質(zhì)，暫不納入集中支付范圍。2008年，A市財(cái)政局國(guó)庫(kù)支付中心成立，負(fù)責(zé)辦理集中支付的各項(xiàng)業(yè)務(wù)。2009年，一級(jí)預(yù)算單位及其下屬單位共300多個(gè)預(yù)算單位全部納入國(guó)庫(kù)集中支付范圍，國(guó)庫(kù)集中支付在市級(jí)預(yù)算單位全面推開。由于各縣區(qū)情況差異較大，因此，計(jì)劃在2011年全面推開縣級(jí)財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付制度改革。
　　
　　二、A市國(guó)庫(kù)集中支付推行中存在的問題
　　
　　A市的集中支付改革基本解決了原有支付體制的弊端，但是一些新的問題隨著改革的不斷深入也漸漸浮出水面，成為國(guó)庫(kù)集中支付實(shí)行的瓶頸，歸納起來有以下幾點(diǎn)：
　　1.資金撥付程序繁雜，耗時(shí)長(zhǎng)
　　改革后資金支付實(shí)質(zhì)上不再層層撥付，本應(yīng)更簡(jiǎn)便快捷，但由于集中支付流程設(shè)計(jì)不合理，使每筆資金的支付要經(jīng)歷諸多環(huán)節(jié)、復(fù)雜費(fèi)時(shí)。一是降低了財(cái)政部門辦事效率，產(chǎn)生了很多部門之間的矛盾；二是掩蓋了集中支付網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)本來的信息高效準(zhǔn)確傳遞的優(yōu)勢(shì)，很多預(yù)算單位對(duì)改革的必要性產(chǎn)生了懷疑；三是支付流程的繁瑣使得財(cái)政部門工作量加大，重復(fù)勞動(dòng)；四是審核環(huán)節(jié)過多實(shí)際上造成了每個(gè)審核崗位的責(zé)任弱化，過猶不及。
　　以A市某單位一筆直接支付專項(xiàng)資金撥款為例，從開始到收到款項(xiàng)要經(jīng)歷如下步驟：
　　（1）預(yù)算單位憑指標(biāo)文件到對(duì)口業(yè)務(wù)處室申請(qǐng)撥款，業(yè)務(wù)處室審核同意后，將指標(biāo)錄入指標(biāo)系統(tǒng)并發(fā)送到預(yù)算處，預(yù)算處對(duì)指標(biāo)進(jìn)行審核，再將指標(biāo)發(fā)送到支付系統(tǒng)，此時(shí)，預(yù)算單位方可在本單位支付系統(tǒng)中看到指標(biāo)。
　?。?）預(yù)算單位根據(jù)收到的指標(biāo)編制用款計(jì)劃，將審核過的用款計(jì)劃發(fā)送到國(guó)庫(kù)處預(yù)審。同時(shí)，打印紙質(zhì)用款計(jì)劃，簽章后報(bào)送到業(yè)務(wù)處室。
　　（3）國(guó)庫(kù)處將審核通過的用款計(jì)劃發(fā)送業(yè)務(wù)處室，業(yè)務(wù)處室根據(jù)預(yù)算單位紙質(zhì)計(jì)劃簽章審批后，電子和紙質(zhì)用款計(jì)劃轉(zhuǎn)至國(guó)庫(kù)處審核。
　?。?）國(guó)庫(kù)處將批復(fù)的直接支付計(jì)劃發(fā)回預(yù)算單位，預(yù)算單位根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)度，向財(cái)政局國(guó)庫(kù)處發(fā)送直接支付申請(qǐng)，同時(shí)將紙質(zhì)支付申請(qǐng)簽章后送至國(guó)庫(kù)處審批。
　?。?）國(guó)庫(kù)處按照審批后的直接支付申請(qǐng)，向代理銀行下達(dá)支付令，代理銀行將款項(xiàng)支付給最終收款人。
　?。?）預(yù)算單位須到代理銀行主辦行取回直接支付到賬通知書，作為支出憑證，支付程序結(jié)束。
　　整個(gè)支付流程共經(jīng)歷20個(gè)環(huán)節(jié)，其中電子審核環(huán)節(jié)有7個(gè)，財(cái)政部門審核環(huán)節(jié)占6個(gè)，而國(guó)庫(kù)處審核環(huán)節(jié)有3個(gè)；紙質(zhì)憑證需要簽字的有預(yù)算單位負(fù)責(zé)人、經(jīng)辦人、財(cái)政局業(yè)務(wù)處室專管員、處長(zhǎng)、主管局長(zhǎng)、國(guó)庫(kù)處專管員、處長(zhǎng)共7人，預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員至少需要來往于財(cái)政和單位3次，去代理銀行一次。如果其中有任一環(huán)節(jié)延遲，就必定造成資金撥付延期。
　　2.預(yù)算單位的資金使用不便利
　　國(guó)庫(kù)集中支付制度規(guī)定，代理銀行在受理集中支付業(yè)務(wù)時(shí)，先采用墊資的方式進(jìn)行支付，再于每日終了與人民銀行國(guó)庫(kù)單一賬戶進(jìn)行清算，將墊支資金劃回本行賬戶。由于人行的資金清算系統(tǒng)每日只有兩場(chǎng)清算，人民銀行規(guī)定代理銀行的紙質(zhì)清算憑證必須于下午3點(diǎn)前送達(dá)人民銀行方可清算，代理銀行錯(cuò)過清算時(shí)間就意味著必須承擔(dān)隔夜拆借利息。因此代理銀行要求預(yù)算單位于上午11點(diǎn)前辦理資金清算業(yè)務(wù)，對(duì)預(yù)算單位提取現(xiàn)金造成不便，預(yù)算單位轉(zhuǎn)賬支票也經(jīng)常因?yàn)樯鲜鲈蛲似保斐深A(yù)算單位大額套現(xiàn)或想方設(shè)法將資金轉(zhuǎn)往基本戶等違規(guī)行為。這一問題的根本原因在于，財(cái)政部門對(duì)于墊支資金利息沒有明確的規(guī)定。
　　3.授權(quán)支付比例過高
　　在財(cái)政國(guó)庫(kù)集中支付改革中，普遍存在著授權(quán)支付比例過高的現(xiàn)象。因?yàn)槭跈?quán)支付僅限于預(yù)算單位的零星支出，授權(quán)比例過高說明預(yù)算單位的項(xiàng)目資金采用授權(quán)支付的比例過大。授權(quán)支付比例居高不下的原因有：其一，授權(quán)支付比較接近原來的支付方式，符合單位以往的支出習(xí)慣。其二，授權(quán)支付在動(dòng)態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)未建立之前，對(duì)支出的監(jiān)控相對(duì)較弱，預(yù)算單位有機(jī)可乘。這一點(diǎn)是授權(quán)支付比例居高不下的最主要的原因。其三，在改革初期，為了先將集中支付系統(tǒng)運(yùn)轉(zhuǎn)起來，減少改革的阻力，財(cái)政部門對(duì)授權(quán)支付的控制相對(duì)較松，沒有制定硬性的制度來劃分支付方式。隨著改革的不斷深入，必須制定明確的直接支付與授權(quán)支付的劃分標(biāo)準(zhǔn)，一來規(guī)范單位支付方式的選擇，二來省略國(guó)庫(kù)處對(duì)支付方式的審核環(huán)節(jié)，簡(jiǎn)化支付流程。
　　4.代理銀行監(jiān)督職能弱化
　　實(shí)行集中支付改革后，原來由人民銀行所擔(dān)負(fù)的對(duì)財(cái)政支出的監(jiān)督職能部分的轉(zhuǎn)移給了代理銀行。然而代理銀行這部分監(jiān)督職能已經(jīng)弱化。首先，財(cái)政部門未將代理銀行的責(zé)任在代理協(xié)議中予以明確，代理銀行在受理支付業(yè)務(wù)時(shí)，所依據(jù)的只有銀行系統(tǒng)的現(xiàn)金管理制度，代理銀行的監(jiān)督職能沒有制度依據(jù)。其次，由于集中支付系統(tǒng)是環(huán)環(huán)相扣的，代理銀行認(rèn)為只要是到達(dá)代理行的支出就已經(jīng)是萬無一失的，因此，對(duì)單位潛在的違規(guī)行為缺乏警覺。最后，零余額賬戶沒有資金沉淀，從直觀上看不到銀行利益所在，銀行對(duì)集中支付業(yè)務(wù)服務(wù)熱情不高，監(jiān)督職能的實(shí)現(xiàn)更是無從保證。
　　
　　三、完善國(guó)庫(kù)集中支付制度的幾點(diǎn)對(duì)策
　　
　　1.細(xì)化部門預(yù)算
　　部門預(yù)算是國(guó)庫(kù)集中支付的前提和依據(jù)，政府采購(gòu)、統(tǒng)一崗位津貼、公共支出績(jī)效評(píng)價(jià)等各項(xiàng)改革則是國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的實(shí)現(xiàn)手段和配套措施。完善預(yù)算定額標(biāo)準(zhǔn)體系的目的在于完善規(guī)范基本支出預(yù)算，完善措施主要有擴(kuò)大公用經(jīng)費(fèi)定額涵蓋范圍、細(xì)化公用經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目定額標(biāo)準(zhǔn)和改進(jìn)定額標(biāo)準(zhǔn)制定方法。使部門預(yù)算中基本支出部分更科學(xué)合理，在預(yù)算執(zhí)行中可以減少二次審核和追加預(yù)算，是減少集中支付流程的必要條件。
　　2.簡(jiǎn)化國(guó)庫(kù)集中支付流程
　?。?）建立財(cái)政和預(yù)算單位崗位責(zé)任問責(zé)制，明確各部門的職責(zé)，廣泛樹立責(zé)任理念，將資金在財(cái)政部門、預(yù)算單位的審核責(zé)任落實(shí)到人。
　　（2）明確資金審核的關(guān)鍵點(diǎn)，簡(jiǎn)化次要審核環(huán)節(jié)，重新整合支付流程，將支付方式的審核權(quán)限提前到業(yè)務(wù)處室，避免流程的一再往復(fù)，力爭(zhēng)實(shí)現(xiàn)理想的支付流程，即一站式支付流程。
　?。?）對(duì)基本支出部分，年初部門預(yù)算批復(fù)后，可直接由國(guó)庫(kù)部門按季度批復(fù)用款計(jì)劃。
　　這樣操作將正常經(jīng)費(fèi)與專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)分開審批基于以下考慮：基本支出是按照定員定額標(biāo)準(zhǔn)和人員數(shù)核算的，沒有重復(fù)審核的必要，因此可由國(guó)庫(kù)處直接批復(fù)分季度的用款計(jì)劃，單位按分月計(jì)劃自行安排使用；對(duì)于項(xiàng)目支出，仍由業(yè)務(wù)處室進(jìn)行審核，這樣既精簡(jiǎn)了支付環(huán)節(jié)，又符合集中支付的原則。
　?。?）紙質(zhì)憑證傳遞的低效已經(jīng)完全抵減了網(wǎng)絡(luò)支付系統(tǒng)的高效，成為提高財(cái)政工作效率的障礙。目前的信息技術(shù)已經(jīng)完全可以實(shí)現(xiàn)電子簽章，其安全性很高，因此，下一步應(yīng)著手創(chuàng)建無紙化辦公，建立高效安全的電子支付系統(tǒng)。
　　3.規(guī)范與代理銀行的服務(wù)關(guān)系
　?。?）將代理銀行應(yīng)擔(dān)負(fù)的財(cái)政資金監(jiān)督職能，列入代理銀行服務(wù)協(xié)議。對(duì)代理銀行監(jiān)督職能的行使，要具體化，可操作性強(qiáng)。例如，對(duì)違規(guī)資金劃轉(zhuǎn)的界定必須詳盡，哪些資金劃轉(zhuǎn)行為代理銀行可以拒付，哪些資金劃轉(zhuǎn)行為需要通知財(cái)政部門，經(jīng)財(cái)政部門許可后方可支付。
　?。?）制定代理銀行墊支資金計(jì)息辦法，同時(shí)嚴(yán)格控制對(duì)支付資金的審核。這樣既有利于預(yù)算單位使用資金，有利于代理銀行的利益。
　?。?）合理計(jì)算代理銀行的服務(wù)手續(xù)費(fèi)，并將代理銀行代理業(yè)務(wù)與具體工作人員的薪酬掛鉤，有利于調(diào)動(dòng)銀行工作人員的工作積極性，進(jìn)而提高服務(wù)水平。
　?。?）應(yīng)建立代理銀行代理財(cái)政集中支付業(yè)務(wù)考評(píng)制度，將代理銀行的責(zé)權(quán)利進(jìn)行考評(píng)，提高其綜合服務(wù)水平?！?br/>　　
　　【參考文獻(xiàn)】
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