在改革開放以前，由于計劃經(jīng)濟體制的影響，中國城鎮(zhèn)化水平長期停滯不前。改革開放后，隨著經(jīng)濟和社會控制的放松，中國已經(jīng)進入城鎮(zhèn)化發(fā)展快車道。30年中，中國城鎮(zhèn)化水平提升了約30個百分點，城鎮(zhèn)化水平即將超過50％。但相對于中國的經(jīng)濟發(fā)展、工業(yè)化水平來看，中國城鎮(zhèn)化程度仍然滯后了近10個百分點。
　　
　　城鎮(zhèn)化現(xiàn)狀
　　
　　目前中國已經(jīng)形成若干以經(jīng)濟中心和政治中心為核心的城市集群，如珠三角、長三角、京津唐三大城市群，沿長江、沿隴海鐵路、哈大沈大、沿京廣鐵路、濟青煙威、綿德成渝沿線、沿南昆鐵路七大城市帶，此外，以各省省會和自治區(qū)首府為核心還構(gòu)成了約三十個城市圈。
　　城鎮(zhèn)化率與經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關，經(jīng)濟發(fā)展水平越高，城鎮(zhèn)化率越高，根據(jù)2009年數(shù)據(jù)計算，各地區(qū)人均產(chǎn)出與城鎮(zhèn)化率的相關系數(shù)高達0.872，存在極高的相關性。中國的政治中心也通常吸納了大量的經(jīng)濟資源，并發(fā)展出一系列相關服務產(chǎn)業(yè)，加速了城鎮(zhèn)化發(fā)展速度。
　　由于中國各地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展存在較大差距，各地的城鎮(zhèn)化發(fā)展程度大相徑庭。北京、上海、天津三個直轄市是中國城鎮(zhèn)化率最高的地區(qū)，城鎮(zhèn)化率依次高達85.0％、88.6％和78.01％，在各省和自治區(qū)中，廣東的城鎮(zhèn)化水平最高，達到63.4％，而西藏的城鎮(zhèn)化率最低，僅為23.8％。
　　總體來看，東部沿海地區(qū)城鎮(zhèn)化水平顯著高于中西部地區(qū)。東部地區(qū)整體城鎮(zhèn)化率為57.0％，中部地區(qū)為43.4％，西部地區(qū)為36.4％(如圖1)。
　　中國城鎮(zhèn)發(fā)展的路徑主要有兩條：一是把原來的農(nóng)村工商業(yè)和交通中心進行改建擴建，提升行政級別，更改行政區(qū)劃，建成新城鎮(zhèn)。二是把原有舊城的近郊地區(qū)劃為城鎮(zhèn)新區(qū)，征收農(nóng)民土地，投資發(fā)展工商服務業(yè)，使得近郊農(nóng)村變成城市的一部分。
　　由于舊城擴大可能產(chǎn)生超級城市，導致大城市病，因此中央政府較為傾向于前一種發(fā)展路徑，但由于舊城占有大量的經(jīng)濟政治資源，財力雄厚，在實踐中舊城擴張仍然是城鎮(zhèn)發(fā)展的主要途徑。
　　
　　城鎮(zhèn)化發(fā)展滯后
　　
　　雖然過去30年中國城鎮(zhèn)化高速發(fā)展，但相比中國經(jīng)濟發(fā)展水平，城鎮(zhèn)化水平依然偏低。在改革開放之初，由于嚴格的城鄉(xiāng)人口流動控制，中國的城鄉(xiāng)發(fā)展嚴重二元化，城鎮(zhèn)化顯著滯后。以1980年為例，僅有20％左右的人口生活在城鎮(zhèn)，卻有約30％的非農(nóng)業(yè)就業(yè)人口，約70％的國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)來自非農(nóng)業(yè)。造成這一現(xiàn)象的原因是農(nóng)村存在大量的剩余勞動力，且部分小工業(yè)企業(yè)分布在農(nóng)村，而這種分散化的工業(yè)布局經(jīng)濟效率較低，違背經(jīng)濟規(guī)律。在過去30年中，非農(nóng)業(yè)產(chǎn)出比例、非農(nóng)業(yè)就業(yè)比例都大幅增長。從1980年到2009年，中國非農(nóng)產(chǎn)出占總產(chǎn)出的比例從70％上升至90％，非農(nóng)就業(yè)人數(shù)占總就業(yè)人數(shù)的比例從30％上升到60％。與之相比，城鎮(zhèn)化率增速也很快，但差距并沒有明顯縮小(如圖2)。
　　從國際比較來看，中國的城鎮(zhèn)化率明顯比經(jīng)濟發(fā)展水平落后。以韓國為例，到1989年，韓國經(jīng)濟中90％的產(chǎn)出來自于非農(nóng)業(yè)部門，與中國2009年類似，但當時韓國非農(nóng)業(yè)部門就業(yè)比例占總就業(yè)人數(shù)的80.4％，城鎮(zhèn)化率達72％。與之相比，中國城鎮(zhèn)化率至少比目前的經(jīng)濟發(fā)展水平低10％。
　　那么，造成中國城鎮(zhèn)化滯后的原因有哪些呢?
　　一是戶籍制度和福利非均等化影響城鎮(zhèn)化發(fā)展。在計劃經(jīng)濟時代，中國建立了嚴密的戶籍登記制度，嚴格控制人口流動。隨著中國社會發(fā)展，戶籍制度逐漸與社會福利相聯(lián)系，成為一種福利歧視依據(jù)。醫(yī)療、養(yǎng)老、補貼等福利通常又與戶籍制度相聯(lián)系，非本地戶籍的孩子入學和升學也受到一定的歧視，優(yōu)質(zhì)教育資源往往只對本地戶籍人口開放。公務員、事業(yè)單位、國企通常只招收本地戶籍居民，部分城市還把購車、購房、甚至使用后付費電話等消費與戶籍相聯(lián)系，非本地戶籍者受一定限制。而與之相反，居民的納稅責任卻與戶籍無關。
　　
　　農(nóng)民工在城市中無法享受到基本福利，特別是子女教育和養(yǎng)老問題無法得到根本解決，很多人因此放棄在城市中長期定居，所以不能成為徹底的城市人，完成城鎮(zhèn)化。
　　二是中國的城鎮(zhèn)建設和房地產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式造成在城市定居成本高昂，抑制城鎮(zhèn)化發(fā)展。中國各城鎮(zhèn)雖然都有保障性住房如經(jīng)濟適用房、限價房、廉租房供給，但供不應求，而且政府通常只對有本地戶籍的居民提供。因此，進城農(nóng)民工基本上無法享受到住房福利。而中國房地產(chǎn)價格持續(xù)高漲，農(nóng)民工基本不可能買房，甚至也無法承擔起條件相對較好房屋的租金。
　　有些企業(yè)為了給員工解決居住問題，通常采取建立集體宿舍讓外地員工、特別是農(nóng)民工居住，但這種居住環(huán)境只適合員工個人而不能滿足整個家庭的居住需求。因此，農(nóng)民工通常只能把家人留在農(nóng)村，只身一人進城打工，這使得他們無法徹底進城。
　　三是受農(nóng)村土地制度限制，農(nóng)村居民最重要的財產(chǎn)——土地無法以合理價格變現(xiàn)，影響農(nóng)民進城、城鎮(zhèn)化發(fā)展。根據(jù)目前的土地制度，只有通過政府規(guī)劃和征收，才能把農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變用途，變成城市用地，用于工業(yè)發(fā)展或是建造住房，但政府征收土地通常只按農(nóng)業(yè)產(chǎn)出的價值進行補償，遠遠低于其未來的實際價值。因此，在目前的制度下，農(nóng)民無法把擁有的土地使用權以合理的價格轉(zhuǎn)讓套現(xiàn)。
　　如果農(nóng)民要離開農(nóng)村在城鎮(zhèn)長期定居，就必須放棄農(nóng)村土地，通常只能得到很少甚至沒有補償。因此，很多農(nóng)民即使長期進城工作謀生，也不愿放棄農(nóng)村身份并因此失去土地，于是選擇讓部分家人在農(nóng)村“留守”，這樣就無法真正城鎮(zhèn)化。
　　
　　城鎮(zhèn)化滯后的影響
　　
　　一是使農(nóng)村勞動力受到限制，無法得以有效利用。一方面，由于很多農(nóng)民無法在城市中扎根，而表現(xiàn)為“城鄉(xiāng)兩棲”，進城工作的固定成本增加，部分剩余勞動力放棄進城工作，從而造成勞動力浪費。近年來，中國東部沿海地區(qū)不斷爆發(fā)用工荒，但農(nóng)村仍有相當部分的剩余勞動力。另一方面，即使是進城打工的農(nóng)民工，由于缺乏穩(wěn)定的預期，企業(yè)和工人雙方都不愿進行人力資本投資，因為對雙方而言，均無法判斷投資是否能夠獲得正收益。因此，農(nóng)民工的勞動力素質(zhì)無法提升，技術類工作技能嚴重匱乏，產(chǎn)業(yè)升級受到阻礙。
　　為利用農(nóng)村剩余勞動力，部分鄉(xiāng)村發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，但由于缺乏集群效應和規(guī)模效應，經(jīng)濟效益不高。雖有一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在運營，但生產(chǎn)技術落后，且產(chǎn)品質(zhì)量不高，并常常存在侵犯知識產(chǎn)權的問題。這些企業(yè)雖然部分解決了農(nóng)民就業(yè)問題，但效率低下，常常污染環(huán)境，問題多多。
　　二是使一部分長期進城但無法真正融入城市的農(nóng)民工成為邊緣人。大量農(nóng)民工因無法在城市扎根，年紀大以后就會返回農(nóng)村，但也有部分農(nóng)民工由于種種原因，在城市中長期停留下來，1980年后出生的新生代農(nóng)民工，進城打工后感受到城鄉(xiāng)差距，更向往城鎮(zhèn)，希望在城鎮(zhèn)中長期定居。但由于不能享受基本社會福利，生長生活條件較差，與城鎮(zhèn)原有居民形成隔閡。農(nóng)民工從事的工作、居住地往往都與本地原有居民涇渭分明，社交圈也基本局限在農(nóng)民工圈子內(nèi)，事實上形成了與本地居民不同的社會階層，有時還會受到歧視。由于農(nóng)民工的教育程度、社會背景、家庭經(jīng)濟狀況等限制，大多數(shù)缺乏上升空間，很難融入城市。
　　三是抑制了消費需求，不利于中國經(jīng)濟模式轉(zhuǎn)變?？傮w而言，農(nóng)民收入低且不穩(wěn)定，缺乏社會保障，因此消費率較低。農(nóng)村居民交易成本較高，自給自足程度高，不利于第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。金融危機以后，外部需求疲軟，中國必須從外需拉動型經(jīng)濟轉(zhuǎn)為內(nèi)需主導模式，但城鎮(zhèn)化滯后不利于啟動內(nèi)需，實現(xiàn)結(jié)構(gòu)調(diào)整。
　　
　　城鎮(zhèn)化試點經(jīng)驗
　　
　　中國政府也意識到城鎮(zhèn)化滯后的問題，把加速城鎮(zhèn)化作為“十二五”規(guī)劃的重要內(nèi)容，各地紛紛開展城鎮(zhèn)化政策試點，其中，重慶的城鎮(zhèn)化試點尤為引人關注。根據(jù)2011年4月公布的“十二五”規(guī)劃綱要，政府計劃到2015年把城鎮(zhèn)化率提升4個百分點。如果規(guī)劃順利實現(xiàn)，中國城鎮(zhèn)化率將達到約54％。
　　為實現(xiàn)這一目標，中央政府讓地方政府進行政策試點，各地出臺了各種不同的改革措施，如各類降低入戶門檻、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌等政策。
　　重慶推行的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、戶籍改革試驗非常引人注目，其成敗將對未來全國的政策走向產(chǎn)生重要影響。重慶的客觀條件有一定的代表性，可以為未來改革提供借鑒。全國四個直轄市中，北京、上海、天津都已經(jīng)基本完成城鎮(zhèn)化，只有重慶仍然有約2／3的農(nóng)村戶籍人口。重慶的人口規(guī)模和面積相對都較小，而整體城鄉(xiāng)人口結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟發(fā)展水平又與內(nèi)地省份接近，試點風險相對可控。
　　重慶試點改革的核心內(nèi)容是分級控制、降低落戶門檻、土地換戶籍，將擬轉(zhuǎn)戶農(nóng)民按居住區(qū)分為主城區(qū)、遠郊區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)三類，設置不同的轉(zhuǎn)戶條件。農(nóng)民轉(zhuǎn)換戶籍時，需要放棄農(nóng)村宅基地、承包地、林地，政府給予補償，轉(zhuǎn)戶后享受城鎮(zhèn)居民的就業(yè)、社保、住房、教育、醫(yī)療五大福利。政府提供三年過渡期，轉(zhuǎn)戶三年內(nèi)保留農(nóng)村宅基地、承包地、林地收益過渡期。但過渡期結(jié)束后，如果已經(jīng)加入城鎮(zhèn)戶籍的農(nóng)民想要回到農(nóng)村是否允許，政策不明確。農(nóng)民讓出宅基地、承包地、林地之后，政府根據(jù)相關法規(guī)把農(nóng)村土地轉(zhuǎn)為工商業(yè)用地，獲取土地轉(zhuǎn)讓收入，部分用于彌補為戶籍轉(zhuǎn)換后的農(nóng)民提供福利產(chǎn)生的財政缺口。
　　目前，重慶的改革試點正在穩(wěn)步推進，一些農(nóng)民已經(jīng)完成了戶籍轉(zhuǎn)換，部分長期在城市工作生活、對醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、就業(yè)等福利需求較為迫切的農(nóng)民開始辦理了戶籍轉(zhuǎn)換手續(xù)，正式成為“城里人”。但也有一些農(nóng)民由于沒有迫切需要，對未來政策特別是土地回收補償抱有疑慮，暫時不急于轉(zhuǎn)戶，而是持觀望態(tài)度。
　　事實上，其他一些省市也有類似的試點政策，基本精神都是降低入戶門檻，但土地問題如何解決都不明朗。例如，河南鄭州也推出了農(nóng)民工在當?shù)卣焦ぷ鲀赡?、繳納養(yǎng)老保險就可以攜帶家屬落戶的政策。廣東推出了“積分落戶制”，農(nóng)民工學歷、技能、社保參保達到一定標準后，即可落戶。
　　總體來看，各地都把落戶權利給予素質(zhì)相對較高、有穩(wěn)定收入來源的部分農(nóng)民工，門檻相對較高，這些農(nóng)民工落戶對地方財政的影響比較小，卻有一定的財政貢獻，對地方經(jīng)濟發(fā)展也有利。值得注意的是，這些落戶政策都不涉及農(nóng)民在農(nóng)村的土地問題，農(nóng)民工入戶城市后，農(nóng)村土地的處理由當?shù)卮迕褡孕袇f(xié)商。
　　
　　城鎮(zhèn)化發(fā)展趨勢
　　
　　預計重慶的政策試驗將平穩(wěn)展開，中國城市化率在政府政策的推動下，在“十二五”期間將會加速，平均每年可望提升1個百分點以上。到2015年，城鎮(zhèn)化率將增長約6個百分點，超過55％。各省和自治區(qū)內(nèi)部流動的農(nóng)民工一半以上有望在城市定居，內(nèi)地的農(nóng)民工社會公平問題將顯著改善。
　　但是，跨省農(nóng)民工的問題依然無法解決。在珠三角、長三角地區(qū)，外來農(nóng)民工數(shù)以千萬計，很多地區(qū)都遠遠超過本地人口。由于經(jīng)濟發(fā)展，當?shù)鼐用褚呀?jīng)享受了很高的福利，與外來人口特別是農(nóng)民工的福利差距之大，遠遠超過內(nèi)地省份。
　　
　　因此，當?shù)亟蛹{外來民工、給予平等待遇需要投入巨大的資源，財政成本難以承受，而另一方面，由于是跨省農(nóng)民工，也很難采取“土地換福利”的模式。未來東南沿海的農(nóng)民工問題，可能是一個潛在的不穩(wěn)定因素。
　　土地流轉(zhuǎn)改革將提速，但在地方政府執(zhí)行中可能產(chǎn)生異化，是影響未來農(nóng)村穩(wěn)定的一個重要問題。各地政府出于利用農(nóng)村土地、發(fā)展經(jīng)濟的動機，有很高的積極性推動土地流轉(zhuǎn)改革。結(jié)合城鎮(zhèn)化的發(fā)展規(guī)劃，中央政府可能出臺更多鼓勵土地流轉(zhuǎn)的政策，加速土地流轉(zhuǎn)。但地方政府在執(zhí)行過程中，很可能忽視公平問題，采用強制手段推行，把土地流轉(zhuǎn)變成剝奪農(nóng)民土地，從而引發(fā)矛盾。事實上，自2009年以來，就發(fā)生過有的地方政府借土地流轉(zhuǎn)改革的名義，強制農(nóng)民集中居住、占用宅基地的案例。
　　
　　城鎮(zhèn)化發(fā)展建議
　　
　　首先，政府應當嘗試放松對農(nóng)村土地的限制，在配額模式下推行全國性土地額度交易，推動土地流轉(zhuǎn)，真正賦予農(nóng)民土地產(chǎn)權。目前，中央政府對農(nóng)村土地市場嚴密控制，為了保障糧食安全，農(nóng)村用地轉(zhuǎn)換必須符合“增減掛鉤”政策，無法形成真正的土地市場。政府可以嘗試推行跨省耕地額度交易，鼓勵農(nóng)業(yè)區(qū)開墾更多耕地，同時提高經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)土地的有效利用率。具體來說，農(nóng)業(yè)區(qū)開墾了耕地以后，可以向經(jīng)濟發(fā)達土地短缺地區(qū)出售耕地配額，讓發(fā)達地區(qū)可以把農(nóng)田轉(zhuǎn)換為工商業(yè)用地。
　　放寬對農(nóng)民使用農(nóng)村土地的限制，讓農(nóng)村土地可以進入城鎮(zhèn)土地市場交易，農(nóng)民可通過土地額度交易獲得收益，保證務農(nóng)的農(nóng)民的土地使用權，也便于進城發(fā)展的農(nóng)民套現(xiàn)土地收益，獲得資本金。
　　其次，在逐步降低入戶門檻的同時，可考慮通過建立基金或是公司的模式，逐步剝離戶籍和部分超額福利的關聯(lián)，政府保障基本社會福利，利于跨省農(nóng)民工完全城鎮(zhèn)化?？紤]到東南沿海地區(qū)的客觀條件，只能通過漸進的方式逐步降低入戶門檻，讓農(nóng)民工城鎮(zhèn)化。在部分地區(qū)，原住民人數(shù)較少，享有較高的福利，可考慮把超額福利剝離逐漸為基金或是獨立公司運作，原住民成為所有者。
　　這些地區(qū)主要是一些原來的鄉(xiāng)村，由于地理位置之利吸引了大批外來投資和村集體創(chuàng)業(yè)，逐步成為制造業(yè)中心轉(zhuǎn)化為城鎮(zhèn)，本地村民憑借豐厚的村鎮(zhèn)企業(yè)利潤和財政收入享受了較好的社會福利。為了保證原住民的利益，可把村鎮(zhèn)企業(yè)所有權明晰化，成立由原住民控制的基金會掌握村鎮(zhèn)企業(yè)所有權，與政府脫鉤，如有必要，政府可用一定的財政投入加強基金會財力?；饡闷髽I(yè)利潤和基金來支付原住民的高標準福利，條件成熟時原住民也可以套現(xiàn)退出基金會，外來人口也可以投資加入。
　　再次，政府要對本地和外地人都一視同仁。通過公共財政提供基本的社會福利，在保障原住民福利水平不下降的條件下，為新移民提供基本福利，這樣財政負擔也較小，隨著經(jīng)濟發(fā)展，再逐步提高新移民的福利水