在城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)民變市民的一個(gè)關(guān)鍵是農(nóng)村土地的處置問題，如何保障農(nóng)民土地權(quán)益不受侵犯，如何改革創(chuàng)新、合理設(shè)計(jì)、保障進(jìn)城農(nóng)民“土地權(quán)益”，是戶籍制度改革成敗的關(guān)鍵。針對(duì)這一問題，理論界的研究主要是基于當(dāng)前我國農(nóng)村的土地所有制和承包經(jīng)營制度的制度不合理性，落腳點(diǎn)基本上都停留在農(nóng)村內(nèi)部生產(chǎn)關(guān)系的變革上，而與此同時(shí)，地方政府的實(shí)踐卻走在了前面，近幾年出現(xiàn)了以“土地?fù)Q社?！薄ⅰ半p放棄”、“兩分兩換”以及一些地方的戶籍改革等為代表的實(shí)踐模式。地方的改革實(shí)踐既有成功之處，亦有許多約束條件限制甚至存在潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。
　　一、天津“宅基地?fù)Q房”
　　從2005年下半年開始，天津市推出以“宅基地?fù)Q房”加快小城鎮(zhèn)建設(shè)的辦法，并在12鎮(zhèn)5村開展試點(diǎn)，涉及津郊近18萬農(nóng)民。至2008年末，已有10萬農(nóng)民進(jìn)入商品房居住所。所謂“宅基地?fù)Q房”辦法，即農(nóng)民以其宅基地，按照規(guī)定的置換標(biāo)準(zhǔn)，換取小城鎮(zhèn)內(nèi)的一套住宅，遷入小城鎮(zhèn)居住。原村莊建設(shè)用地進(jìn)行復(fù)耕，而節(jié)約下來的土地整合后再招、拍、掛出售，用土地收益彌補(bǔ)小城鎮(zhèn)建設(shè)資金缺口。通常的宅基地?fù)Q房模式是一塊宅基地征為國有，1/3的土地給農(nóng)民蓋樓，1/3的土地給開發(fā)商商業(yè)開發(fā)，以此收益為農(nóng)民蓋房，剩下的1/3政府自用，比如建開發(fā)區(qū)招商引資等等。這種操作模式，政府既給農(nóng)民提供了住房，又獲得了城市發(fā)展空間。在這個(gè)過程中，由于城市化過程中農(nóng)村土地的增值，政府無需為農(nóng)民遷居改造支付財(cái)政資金。
　　目前，天津被列為全國“宅基地?fù)Q房”試點(diǎn)城市。天津市華明示范鎮(zhèn)是首批“宅基地?fù)Q房”的試點(diǎn)鎮(zhèn)，該鎮(zhèn)地處天津東麗區(qū)，位于濱海新區(qū)和市區(qū)之間，共有12個(gè)村莊合計(jì)4萬多人，共有宅基地12071畝，原戶均宅基地0.8畝。該項(xiàng)目2005年開始規(guī)劃，歷時(shí)2年，2007年啟動(dòng)村民搬遷，目前，已有1萬余戶約合3.5萬人入住了華明示范鎮(zhèn)，享受到了城市化建設(shè)帶來的實(shí)惠。
　　舉例來說，如三口之家，原有農(nóng)房50平方米，按人均標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)得90平方米，那么，其換取的90平方米房屋中，50平方米不用出錢，而超出的40平方米，該農(nóng)戶則需交納400—600元/平方米的差價(jià)補(bǔ)償。如果村民的房子是樓房，農(nóng)戶獲得商品房之后，還可以獲得政府補(bǔ)給的300—400元/平方米的補(bǔ)貼，如果村民原來的房子是土坯房，那農(nóng)戶獲得新房后，需按200元/平方米向政府交納補(bǔ)差。
　　從宏觀看，“宅基地?fù)Q房”做法解決了兩大矛盾——土地占用矛盾與資金困難矛盾，實(shí)現(xiàn)了兩大平衡——耕地占補(bǔ)平衡、城鎮(zhèn)建設(shè)與百姓利益的平衡。從微觀看，“宅基地?fù)Q房”政策給當(dāng)?shù)剞r(nóng)民帶來了實(shí)實(shí)在在的實(shí)惠：原來50平方米的農(nóng)房價(jià)值不足10萬，而置換之后的90平方米房子，價(jià)值30—50萬，房屋明顯增值了（目前濱海新區(qū)的房屋市價(jià)為6000/平方米左右）。為了解決農(nóng)民的后顧之憂，天津市政府為宅基地?fù)Q房后的農(nóng)民按城鎮(zhèn)職工標(biāo)準(zhǔn)交納了養(yǎng)老保險(xiǎn)，每月40元/人，參保金由政府買單，目前參保率達(dá)85%以上。
　　二、嘉興“兩分兩換”
　　所謂“兩分兩換”就是按照“土地節(jié)約集約有增量，農(nóng)民安居樂業(yè)有保障”的總體要求，以“農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營集約、農(nóng)村人口要素集聚，切實(shí)提高農(nóng)民生活水平和生活質(zhì)量”為根本目的，將“宅基地與承包地分開，搬遷與土地流轉(zhuǎn)分開，以承包地?fù)Q股、換租、換保障，推進(jìn)集約經(jīng)營，轉(zhuǎn)換生產(chǎn)方式；以宅基地?fù)Q錢、換房、換地方，推進(jìn)集中居住，轉(zhuǎn)換生活方式”。
　　按照嘉興的發(fā)展規(guī)劃，2020年嘉興市年均新增建設(shè)用地指標(biāo)為1.68萬畝，與每年3萬畝以上用地需求相比，至少存在1.32萬畝的巨大缺口。但嘉興地處平原水鄉(xiāng)，農(nóng)民大多分散而居，平均戶均宅基地占地1畝以上。為獲得土地利用指標(biāo)，嘉興開始了大規(guī)模的農(nóng)民集中居住試點(diǎn)改革。在首個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)七星鎮(zhèn)，原來散居的農(nóng)民已整村遷往政府集中修建的聯(lián)排公寓，流轉(zhuǎn)出的宅基地面積多達(dá)1700多畝。力度之大，全國亦屬罕見。從2008年5月開始，嘉興“兩分兩換”在13個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開始試點(diǎn)。一些試點(diǎn)鎮(zhèn)經(jīng)驗(yàn)證明，“兩分兩換”可以節(jié)約大量宅基地，而宅基地復(fù)耕可彌補(bǔ)非農(nóng)用地不足。通過宅基地（房產(chǎn)）置換，13個(gè)試點(diǎn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的土地節(jié)約率都在50％以上，僅一期實(shí)施至少可節(jié)約土地7000畝。目前，嘉興還有50%以上的農(nóng)民居住在農(nóng)村。置換到城鎮(zhèn)住房后，別墅的安置戶平均占地只有0.5畝，公寓式安置則在0.3畝左右。節(jié)地效果明顯。嘉興市已經(jīng)提出，力爭到2012年，全市有1/3以上的農(nóng)民實(shí)現(xiàn)向城鎮(zhèn)和中心村集聚。目前，嘉興土地使用制度改革實(shí)驗(yàn)正在長三角漸次推廣。
　　“兩分兩換”是在中國城鎮(zhèn)化進(jìn)程加速的背景下，為推進(jìn)土地資源整合和實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的社會(huì)保障權(quán)益而做出的一種社會(huì)實(shí)踐。其核心是以宅基地集中置換為突破口，鼓勵(lì)農(nóng)民放棄承包地和宅基地，集中居住，以借此實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，推進(jìn)土地節(jié)約集約利用，降低城鎮(zhèn)化的成本。顯然，“嘉興實(shí)驗(yàn)”并沒有涉及土地的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)，只是土地管理與使用的方式發(fā)生了變化，是一場給定范圍內(nèi)進(jìn)行的試驗(yàn)。
　　嘉興的實(shí)踐需要受到一些嚴(yán)格的條件約束：首先，地方政府需具備雄厚的財(cái)政實(shí)力；其次，土地預(yù)期收益較為樂觀；最后也是最重要的一點(diǎn)是，農(nóng)民擁有穩(wěn)定的非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)。三者缺一不可。
　　有必要強(qiáng)調(diào)，由于農(nóng)地對(duì)于農(nóng)民的社會(huì)保障功能在發(fā)達(dá)地區(qū)與不發(fā)達(dá)地區(qū)是不同的，因此，各地的土地政策也應(yīng)有所不同。城鄉(xiāng)居民福利之間的差異并不僅僅表現(xiàn)為由于公共財(cái)政投入的城市傾向而形成的社會(huì)保障的差異，還表現(xiàn)在非農(nóng)就業(yè)機(jī)會(huì)的不同上。這是實(shí)施所謂的“土地資源要素通過流動(dòng)實(shí)現(xiàn)優(yōu)化配置”、農(nóng)民“以土地?fù)Q保障”時(shí)所必須考慮的問題。可以肯定的是，在現(xiàn)有制度環(huán)境尚不完善、“雙放棄”制度設(shè)計(jì)未能做進(jìn)一步改進(jìn)之時(shí)，貿(mào)然在其他方大范圍推進(jìn)該創(chuàng)新模式還存在諸多不確定的風(fēng)險(xiǎn)。
　　三、重慶戶籍改革
　　從2010年8月開始，作為中國統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的重慶市以解決農(nóng)民工城鎮(zhèn)戶口為突破口，開始全面啟動(dòng)戶籍制度改革，力爭到2020年全市戶籍人口城鎮(zhèn)化率達(dá)到60％以上。具體目標(biāo)通過兩個(gè)階段來實(shí)施：2010—2011年，重點(diǎn)推進(jìn)有條件的農(nóng)民工及新生代轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，解決戶籍歷史遺留問題，力爭新增城鎮(zhèn)居民300萬人，非農(nóng)戶籍人口比重由目前的29%上升到37%，實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)戶人口在主城、區(qū)縣城、小城鎮(zhèn)三級(jí)城鎮(zhèn)體系的合理布局。2012—2020年，通過系統(tǒng)的制度設(shè)計(jì)，建立完善土地、住房、社保、就業(yè)、教育、衛(wèi)生支撐保障機(jī)制，進(jìn)一步放寬城鎮(zhèn)入戶條件，力爭每年轉(zhuǎn)移80—90萬人，到2020年新增城鎮(zhèn)居民700萬人，非農(nóng)戶籍人口比重提升至60%，主城區(qū)集聚城鎮(zhèn)居民1000萬人，區(qū)縣城集聚城鎮(zhèn)居民600萬人，小城鎮(zhèn)集聚城鎮(zhèn)居民300萬人，形成合理流動(dòng)、權(quán)益公平、城鄉(xiāng)一體的戶籍制度體系。
　　重慶改革的政策創(chuàng)新之處在于：
　?。ㄒ唬┩黄屏苏厥褂脵?quán)禁止轉(zhuǎn)讓的規(guī)定
　　根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)村土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，必須辦理征收手續(xù)，由國家取得土地所有權(quán)后，再將土地使用權(quán)出讓給使用人，使用人取得國有出讓土地使用權(quán)。由于宅基地使用權(quán)禁止轉(zhuǎn)讓，所以才有所謂的小產(chǎn)權(quán)房問題。而重慶政府購買宅基地使用權(quán)的做法，顯然是對(duì)法律的一大突破。
　?。ǘ┩黄屏顺邪鼨?quán)的時(shí)間限制和轉(zhuǎn)讓限制
　　承包經(jīng)營權(quán)的權(quán)利期限是30年，30年到期后，承包權(quán)消滅。重慶政府對(duì)此的補(bǔ)償，也強(qiáng)調(diào)按照本輪土地承包期剩余年限和同類土地的平均流轉(zhuǎn)收益給予補(bǔ)償。問題在于，如果保留集體土地所有權(quán)，那么，承包權(quán)到期后承包權(quán)將滅失，土地會(huì)重新歸集體占有使用。此時(shí)作為購買方的政府還會(huì)剩下什么？政府靠什么可以讓集體放棄對(duì)土地恢復(fù)所有權(quán)？其次，承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓，需要經(jīng)過發(fā)包方同意，而在重慶的方案中，農(nóng)民將承包經(jīng)營權(quán)出售給政府卻不需要集體的同意。顯然，上述對(duì)承包權(quán)和宅基地使用權(quán)有關(guān)限制的突破，弱化了集體土地所有權(quán)對(duì)宅基地使用權(quán)和承包權(quán)的制約作用，這對(duì)于承包權(quán)和宅基地使用權(quán)的獨(dú)立化和財(cái)產(chǎn)化，無疑起著重大的作用。
　　
　?。ㄈ┩恋亻_發(fā)權(quán)制度的引入
　　對(duì)于那些距離城市較遠(yuǎn)的宅基地，政府只是將其退耕，由此增加的耕地面積指標(biāo)，可以用來彌補(bǔ)近郊區(qū)對(duì)耕地的占用。這叫做占補(bǔ)平衡，增減掛鉤。這種指標(biāo)意味著近郊耕地的占用和土地出讓金的獲取，也就意味著巨大的收益，因此可以被轉(zhuǎn)讓。從法律規(guī)范的角度來說，耕地占用指標(biāo)實(shí)際上代表著土地的開發(fā)權(quán)。所謂土地開發(fā)權(quán)，主要指耕地被轉(zhuǎn)為建設(shè)用地從事建設(shè)的權(quán)利。開發(fā)權(quán)制度源于美國，是保護(hù)農(nóng)民利益的一項(xiàng)重要制度。重慶雖然將開發(fā)權(quán)局限于復(fù)耕的土地，但畢竟也是一大進(jìn)步。開發(fā)權(quán)的交易，有利于在保持耕地總量不變的情況下，增加城市郊區(qū)耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的面積，從而增加建設(shè)用地的供應(yīng)量。
　　毫無疑問，此次重慶戶籍制度改革已經(jīng)觸及到了最根本的土地問題。按照《重慶市統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍制度改革意見》，農(nóng)民轉(zhuǎn)戶進(jìn)城后，允許轉(zhuǎn)戶農(nóng)民最多3年繼續(xù)保留宅基地、承包的使用權(quán)及收益權(quán)。按照字面意思理解，3年后，轉(zhuǎn)戶農(nóng)民將不再擁有宅基地、承包的使用權(quán)及收益權(quán)。重慶的戶籍制度改革容易被人所詬病的原因正在于此，這種類型的戶籍—土地制度聯(lián)動(dòng)改革，不得不讓人聯(lián)想到政府推動(dòng)戶改的動(dòng)機(jī)是為獲得農(nóng)民宅基地復(fù)墾后產(chǎn)生的建設(shè)用地指標(biāo)。關(guān)鍵問題是，從程序正義的角度看，農(nóng)民的宅基地發(fā)展權(quán)，即農(nóng)民自主處置其宅基地資產(chǎn)并獲取收益的權(quán)利，是否能夠得到充分的尊重。
　　在重慶模式的操作中，無論是農(nóng)民宅基地拆遷后的農(nóng)民集中居住，還是將農(nóng)村宅基地復(fù)墾后將新增建設(shè)用地指標(biāo)進(jìn)行“地票交易”，其推動(dòng)主體都是地方政府。由于區(qū)、鎮(zhèn)政府既是相關(guān)規(guī)則制定者、實(shí)際指標(biāo)轉(zhuǎn)移操作的管理者，也是復(fù)墾項(xiàng)目的投資主體和參與收益分配的利益主體，基層政府組織（區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)及村集體）對(duì)參與宅基地復(fù)墾、農(nóng)民集中居住、地票交易及其利益分配自然熱情高漲。以重慶市地票交易模式的典型區(qū)域——江津區(qū)為例，參與收益分配的主體有區(qū)級(jí)、鎮(zhèn)級(jí)政府，開發(fā)者。農(nóng)民集體和農(nóng)民，兩級(jí)政府與農(nóng)民集體的收益分配比例為6﹕4，榮昌縣政府與農(nóng)民集體的流轉(zhuǎn)收益分配比例為5﹕5，只有在流轉(zhuǎn)市場化機(jī)制較為健全的江北區(qū)，政府與農(nóng)民集體之間的收益分配比例為2﹕8。在區(qū)、鎮(zhèn)政府如此深入?yún)⑴c地票交易收益分配的情況下，宅基地復(fù)墾中要完全尊重農(nóng)民意愿，確實(shí)是一件相當(dāng)困難的事情。
　　重慶的做法并非不可為，但仍需解決政府與農(nóng)民之間的信息不對(duì)稱、操作透明度不足等問題，以保障農(nóng)民權(quán)益，核心還在于圍繞土地權(quán)益的法治體制完善。
　　四、成都戶籍改革
　　 2010年11月16日，成都公布《關(guān)于全域成都城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍實(shí)現(xiàn)居民自由遷徙的意見》，提出將在2012年實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一戶籍，城鎮(zhèn)居民、農(nóng)民可自由遷徙戶口，并享有平等的基本公共服務(wù)和社會(huì)福利。而且，農(nóng)民進(jìn)城后，其在農(nóng)村的承包地、宅基地等仍將得到保留。改革的目標(biāo)是徹底破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，徹底消除隱藏在戶籍背后的身份差異和基本權(quán)利不平等。
　　與重慶戶籍改革相比，成都的改革可謂更進(jìn)一步。重慶城市戶口捆綁了養(yǎng)老、醫(yī)療、教育、住房、就業(yè)“五件衣服”，農(nóng)村戶口則捆綁了宅基地、林權(quán)、承包地“三件衣服”。重慶的思路是，農(nóng)民工進(jìn)了城，就和市民一樣穿上“五件衣服”，至于農(nóng)村的“三件衣服”在過渡期慢慢脫去。
　　相比而言，成都市則明確“農(nóng)民進(jìn)城不以犧牲承包地、宅基地等財(cái)產(chǎn)權(quán)為代價(jià)”。這就意味著，五件城市衣服穿起來，三件農(nóng)村衣服還在身，加起來八件衣服，享受“雙重福利”。即農(nóng)民可以帶產(chǎn)權(quán)進(jìn)城，就業(yè)、參加社保不以喪失承包地為前提，并完全尊重群眾的意愿，不進(jìn)城同樣享受政府提供的基本公共服務(wù)、社會(huì)保障和社會(huì)福利等；同時(shí)，破除城鎮(zhèn)居民到農(nóng)村居住、生活、就業(yè)的障礙，努力實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素的自由流動(dòng)。
　　這種改革思路，有別于之前一些地方戶籍改革的過渡性和功利性目標(biāo)，最終回歸到人的尊嚴(yán)和基本權(quán)利平等上。其最大的亮點(diǎn)在于，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一公共服務(wù)和社會(huì)保障，不以農(nóng)民放棄農(nóng)村宅基地使用權(quán)、土地承保經(jīng)營權(quán)等原有利益為代價(jià)，農(nóng)民進(jìn)城落戶，幾乎不附帶任何條件。
　　對(duì)照其他一些地區(qū)，仍在固守僵化的戶籍制度，甚至同一城市的不同人群之間，制造新的二元區(qū)隔。個(gè)別戶籍政策有所松動(dòng)的城市，都附帶比較嚴(yán)格的條件。即使被認(rèn)為最可行的“積分落戶”政策，也需要達(dá)到一定條件，客觀上仍是城市按照需要對(duì)人口流入進(jìn)行選擇和過濾，稱不上平等和自由的遷徙，最多只能算戶籍改革的過渡方案。
　　“城鄉(xiāng)自由遷徙”要變成現(xiàn)實(shí)，還有一大障礙亟須解決，那就是農(nóng)村宅基地的交易問題。農(nóng)村宅基地若不能自由交易，那么城市居民恐怕也很難流向農(nóng)村；而農(nóng)民因?yàn)椴荒苜u掉在農(nóng)村的房子，也很難有足夠的資金在城里購到房子。土地流轉(zhuǎn)、房屋置換等是城鄉(xiāng)遷徙的基礎(chǔ)，背后反映的都是體制機(jī)制問題，不下力氣加以改革推進(jìn)，城鄉(xiāng)互動(dòng)就不能順暢實(shí)現(xiàn)。
　　而在此之前，成都市已經(jīng)基本完成了以農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革為核心，還權(quán)賦能，推進(jìn)農(nóng)村土地、房屋等資產(chǎn)化的工作，確權(quán)工作意義很重大。第一，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的各項(xiàng)產(chǎn)權(quán)被“量化”到了具體的權(quán)人，集體或農(nóng)戶；第二，為權(quán)人行使財(cái)產(chǎn)的使用、收益、轉(zhuǎn)讓權(quán)提供了法律依據(jù)；第三，農(nóng)戶個(gè)人擁有的土地使用權(quán)的市場交易成為可能。農(nóng)村生產(chǎn)要素流動(dòng)、價(jià)值體現(xiàn)，以及與社會(huì)資本結(jié)合，都必須依賴流轉(zhuǎn)來實(shí)現(xiàn)和完成，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革、實(shí)現(xiàn)農(nóng)村資產(chǎn)資本化的核心環(huán)節(jié)。2008年10月13日，全國首個(gè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)綜合交易平臺(tái)在成都揭牌，之后在各區(qū)（市）縣建立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易分所，鄉(xiāng)鎮(zhèn)設(shè)立了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易服務(wù)站，初步構(gòu)建起市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，促進(jìn)農(nóng)村資源向資本轉(zhuǎn)變。至此，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)自主流轉(zhuǎn)、市場定價(jià)的制度及技術(shù)平臺(tái)初步建立，包括土地承包經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、農(nóng)村房屋產(chǎn)權(quán)等重要產(chǎn)權(quán)在內(nèi)的農(nóng)村資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)，今后可以通過市場原則實(shí)現(xiàn)有序流轉(zhuǎn)，成都農(nóng)地流轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)土地“同證同權(quán)”方向取得了實(shí)質(zhì)性推進(jìn)。
　　五、簡要評(píng)述
　　在改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和居住條件、節(jié)約用地方面，這些對(duì)農(nóng)村建設(shè)用地、特別是農(nóng)村宅基地進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和農(nóng)民集中安置的做法確有一定的改革探索意義。但無論是天津的“宅基地?fù)Q房”，還是嘉興的“兩分兩換”、抑或是成都等城市推進(jìn)的“三個(gè)集中”、戶籍新政，本質(zhì)上都是地方政府通過推動(dòng)農(nóng)民宅基地拆遷、復(fù)墾和農(nóng)民集中居住來獲得建設(shè)用地指標(biāo)的行動(dòng)。不同地區(qū)的改革措施有所差別，但主要還是在拆遷補(bǔ)償水平和集中居住標(biāo)準(zhǔn)上有所不同，一些地區(qū)條件比其他地區(qū)要更優(yōu)惠些而已。但總體來看，無論是宅基地拆遷補(bǔ)償水平，還是集中居住標(biāo)準(zhǔn)，都基本上還是由地方政府部門主導(dǎo)制定。雖然各地在出臺(tái)的政策上也一再強(qiáng)調(diào)要充分尊重農(nóng)民意愿，但實(shí)際操作中卻往往難以實(shí)現(xiàn)。在政府為獲得土地指標(biāo)來推動(dòng)城市和工業(yè)發(fā)展的強(qiáng)烈激勵(lì)下，很難相信“搬、還是不搬”對(duì)拆遷涉及農(nóng)民能夠構(gòu)成一個(gè)真正的問題，缺乏足夠發(fā)言權(quán)的農(nóng)民“被”集中居住的性質(zhì)很強(qiáng)。
　　在城市近郊的農(nóng)村，很多農(nóng)民的宅基地功能已經(jīng)發(fā)生了變化，無論是農(nóng)民利用宅基地建房用于出租還是開辦家庭工廠，都可以為農(nóng)民帶來相當(dāng)可觀的收益。但農(nóng)民上樓以后，也就意味著要失去這一切。如果沒有社保，雖然住上了樓房，其以后的生活卻充滿了很大的不確定性?！罢?fù)Q房”模式帶有很大的區(qū)域局限性，并不具有普適性，一般適用于城郊接合部，因?yàn)檫@樣的區(qū)域的土地才有置換價(jià)值。不過，城郊接合部的土地往往價(jià)值很高，村民要求置換的條件也高，這使得區(qū)縣政府財(cái)政也面臨著很大壓力和困難?！罢?fù)Q房”如何才能真正確保農(nóng)民利益不受損害，是有待研究和思考的問題。
　　實(shí)際上，我國安徽、廣東、湖北等地在國土資源部的批準(zhǔn)下都已開始了集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作，并相繼出臺(tái)了若干地方性法規(guī)或規(guī)章。有的已走在成都市的前面，且具有更高的法律層次。例如廣東省2005年發(fā)布的《廣東省集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》是全國第一個(gè)在全省范圍內(nèi)允許農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)自由流轉(zhuǎn)的文件。該辦法以地方規(guī)章的形式明確了集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓、出租、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)租和抵押的范圍、條件、程序以及土地收益、法律責(zé)任等具體內(nèi)容。在配套文件中規(guī)定：“對(duì)符合宅基地面積標(biāo)準(zhǔn)的‘一戶一宅’，其轉(zhuǎn)讓、出租的流轉(zhuǎn)收益歸該農(nóng)戶所有?！边@意味著宅基地使用權(quán)可以直接進(jìn)入市場流轉(zhuǎn)和承認(rèn)農(nóng)戶的相應(yīng)財(cái)產(chǎn)權(quán)利。又如安徽省2002年出臺(tái)的文件中也明確規(guī)定“農(nóng)村村民宅基地使用權(quán)可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)”，這顯然是對(duì)現(xiàn)行法律的一種突破。
　　
　?。ㄗ髡邌挝唬簢野l(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所）