一、農(nóng)民進城就業(yè)面臨的問題
　　上個世紀90年代以來，隨著城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)逐步被打破，大量農(nóng)村剩余勞動力開始到城市和東南沿海地區(qū)就業(yè)。截止2010年6月底，到鄉(xiāng)以外和進城就業(yè)的農(nóng)民工達到1.57億人。農(nóng)民外出就業(yè)增加了收入，增長了見識，提高了自身的素質(zhì)，也為城市經(jīng)濟社會發(fā)展增添了活力。然而，十多年來，盡管農(nóng)民進城就業(yè)的環(huán)境和條件得到了較大改善，特別是2006年國務院成立農(nóng)民工工作辦公室以來，農(nóng)民工的工資支付等情況有了顯著改進，但是，總體上看，農(nóng)民進城就業(yè)的環(huán)境和條件依然較差，農(nóng)民工仍然是城市中的一個受損較多的邊緣和弱勢群體。由此，一些學者提醒，當今中國社會不僅城鄉(xiāng)依然是二元結(jié)構(gòu)，城市內(nèi)部也出現(xiàn)了二元結(jié)構(gòu)。具體地說，農(nóng)民工在城市主要遇到如下問題：
　　第一，工作生活條件差，收入低。農(nóng)民工通常從事一些城里人不太愿意做的臟、亂、累、險工作，白天露天作業(yè)，晚上住簡易窩棚或地下室，衛(wèi)生安全條件差。收入僅夠維持基本生活，2009年其月平均工資全國大約為1400元。
　　第二，保障缺失多，生活風險大。由于收入低，多數(shù)農(nóng)民工難以加入城市高門檻的社會保險，致使其參加城鎮(zhèn)養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷保險的比例多年未超過40%（截止2010年6月底分別為19%、29%、11%、38%）。生育保險、城市低保、住房公積金、城市醫(yī)療救助等都未覆蓋到農(nóng)民工。
　　第三，培訓指導少，就業(yè)挫折多。農(nóng)民工進城前受過初步培訓的人數(shù)僅占1/3，接受初步培訓的時間平均只有一周左右，技能培訓和有針對性的指導遠為不足。由于掌握的技能少，水平低，心理準備不充分，致使其到城市后遭受的挫折多，換崗頻繁。而換崗過于頻繁，反過來又影響其技能提升和待遇提高。
　　第四，離家不帶“口”，家庭問題多。農(nóng)民工特別是老一代農(nóng)民工進城謀生，時常拋家舍“口”，使農(nóng)村留下了大量留守兒童、留守配偶等家屬。據(jù)報道，許多時候，農(nóng)民工的春節(jié)返鄉(xiāng)歡聚變成了“離婚別子”。一些農(nóng)民工即便將子女帶到城市，也面臨著入學難、學校差等問題。
　　第五，相對孤立，行為極端化風險大。農(nóng)民工無論是在工作場地、城市郊區(qū)集中居住，還是見縫插針地在居民小區(qū)零散居住，都有一種邊緣感；失業(yè)后如不能及時回到農(nóng)村，則會有很強的失落感、孤立感；多數(shù)人對城市社會生活缺乏有組織的參與。這使他們特別是新生代農(nóng)民工，在遇到挫折時很容易走向極端。一些城市多年來治安較差，與此有很大關(guān)系。
　　二、“十二五”時期推進農(nóng)民工市民化的必要性和重大意義
　　（一）推進農(nóng)民工市民化是全面建設小康社會的內(nèi)在要求
　　到2020年，我國要全面建成小康社會，為本世紀中葉基本實現(xiàn)現(xiàn)代化，打下堅實的基礎。全面小康的社會，要求占城市常住人口1/4的農(nóng)民工擁有小康的條件和具備相應的素質(zhì)。今后5年，不解決數(shù)以億計的農(nóng)民工市民化問題，繼續(xù)使其長期處于既回不去農(nóng)村、又融不進城市的懸擺狀態(tài)，是很難做到的，全面建成小康社會的進程也必將受到影響。
　?。ǘ┩七M農(nóng)民工市民化是擴大內(nèi)需、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的重要突破口
　　當前，影響我國經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的主要原因之一，是國內(nèi)需求特別是消費需求不足。而城鄉(xiāng)低收入群體消費能力不能有效提升，正是制約整個消費增長的瓶頸因素。1.57億外出農(nóng)民工則是這些群體中的一個重要組成部分，也是消費能力最有可能提升的一個群體。國家統(tǒng)計局2008年的統(tǒng)計表明，我國農(nóng)村居民每人每月較城鎮(zhèn)居民少消費800元。即使農(nóng)民工較一般農(nóng)村居民多消費一些，與一般城鎮(zhèn)居民相比，消費差也有600元之多（無論將農(nóng)民工納入農(nóng)村居民計算，還是納入城市常住人口計算，結(jié)果都相同）。初步測算，如果每年有2000萬農(nóng)民工市民化，以農(nóng)民工市民化后每人每月增加消費支出600元計，一年將增加消費1440億元，從而可使2008年消費額占GDP的比例上升0.48個百分點。5年1億農(nóng)民工市民化后，僅此一項，將使未來消費率增加4.8個百分點，達到53.4%的水平。因此，推進農(nóng)民工市民化是擴大國內(nèi)需求的重要抓手和重要突破口。
　?。ㄈ┩七M農(nóng)民工市民化是促進城鎮(zhèn)化健康協(xié)調(diào)發(fā)展的重要內(nèi)容
　　城鎮(zhèn)化發(fā)展不僅需要擴大城市人口規(guī)模，提高城市人口比重，還需要提升城市發(fā)展水平和城市居民的生活質(zhì)量。一方面，要通過科學規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)帶動、基礎設施建設等，使一大批小城鎮(zhèn)做大做強，就地就近將農(nóng)民直接轉(zhuǎn)為市民，促進農(nóng)村城鎮(zhèn)化。另一方面，還要使已脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、從事非農(nóng)就業(yè)的農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為市民，提高城市的品質(zhì)和競爭力，改善城市面貌，促進大中小城市、小城鎮(zhèn)和城市群協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)十七大提出的使城市成為新的經(jīng)濟增長極。
　　（四）推進農(nóng)民工市民化是形成城鄉(xiāng)一體化發(fā)展機制的重要抓手
　　通過農(nóng)民工市民化，促進地區(qū)間在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和接續(xù)的過程中，實現(xiàn)優(yōu)勢互補，相互支持，使地區(qū)間在農(nóng)民工就業(yè)、參保、救助、住房安置、子女入學等方面，形成綜合性對口支援的聯(lián)動發(fā)展機制，促進地區(qū)間協(xié)調(diào)發(fā)展。通過農(nóng)民工市民化，引導支持農(nóng)民工逐步退出在農(nóng)村的承包地、宅基地等權(quán)益，擴大農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，促進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)民增收，推進新農(nóng)村建設，促進城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　（五）推進農(nóng)民工市民化是改善收入分配結(jié)構(gòu)的重要方面
　　推進農(nóng)民工市民化意味著將較大程度地縮小農(nóng)民工與一般市民在就業(yè)、保險、救助、子女教育、住房等社會福利方面的差距，逐步實現(xiàn)農(nóng)民工與一般市民享有均等的公共服務。這實際上是從支出方面間接地增加了農(nóng)民工的收入，從而有利于縮小收入分配的人群差距、行業(yè)差距、城鄉(xiāng)差距和地區(qū)差距，有利于遏止收入分配差距不斷擴大的趨勢。
　　（六）推進農(nóng)民工市民化也是建設社會主義民主政治、改善社會管理的重要途徑
　　農(nóng)民工長年在外工作，對家鄉(xiāng)的事情知之不多、不詳或不細，許多人難以及時參與家鄉(xiāng)的民主活動；而另一方面，他們在城市居住多年，對身邊的事情雖然更為熟悉，更為關(guān)心，但卻很難參與其中表達意見和進行監(jiān)督。特別是出生在上個世紀80、90年代的新生代農(nóng)民工，對農(nóng)村更加陌生，對在城市發(fā)展更加渴望，也更為關(guān)心自身權(quán)益，卻不能通過有效途徑加以實現(xiàn)。推進農(nóng)民工市民化，將農(nóng)民工納入社區(qū)和單位統(tǒng)籌管理，平等對待，有利于保障農(nóng)民工平等享有民主權(quán)利，推進社會主義民主法制建設。同時，推進農(nóng)民工市民化，還有利于改善勞動關(guān)系和社會關(guān)系，促進社會主義和諧社會建設。
　　三、推進農(nóng)民工市民化的現(xiàn)實基礎和應堅持的原則
　?。ㄒ唬┩七M農(nóng)民工市民化的現(xiàn)實基礎
　　1、各方面呼聲較高，認識較為一致
　　自黨的十六大提出全面建設小康社會的奮斗目標以來，隨著農(nóng)民外出就業(yè)人數(shù)的增加，學術(shù)界等有關(guān)方面開始關(guān)注農(nóng)民工問題?！笆晃濉币?guī)劃前夕，已有一些學者提出應解決農(nóng)民工與一般市民的待遇差距問題。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展、“十二五”時期的到來和2020年的迫近，各方面對此問題的關(guān)注越來越多，呼聲越來越高，且各方面對此問題的認識也漸趨一致。
　　2、財政對逐步、有序地推進市民化，基本可以承受
　　首先，從農(nóng)民工市民化對新增財政的需求來看，其數(shù)量是有限的。一是向農(nóng)民工均等提供的公共服務僅是基本或基礎性的公共服務，價格不會太高。二是部分基本公共服務如公共交通等基礎設施服務，已經(jīng)在向農(nóng)民工提供，未來基礎設施方面的發(fā)展也不可能將他們排除在覆蓋范圍之外。三是就業(yè)方面也不會增加太多需求，因為多數(shù)農(nóng)民工已在城市就業(yè)，其中部分人在城市就業(yè)已長達20年之久。四是需要增加的基本公共服務主要集中在農(nóng)村較為缺乏或薄弱、城鄉(xiāng)差別比較大的幾個方面，如社會保障（包括住房保障）、培訓、子女教育等方面。而這其中，正如許多專家所指出的，核心是社會保障相關(guān)費用。
　　
　　其次，就具體費用來看：由于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育五項社會保險的繳費義務主要由單位和職工個人承擔，財政目前還很少給予補貼，若將農(nóng)民工直接納入現(xiàn)行的制度，增加的費用主要由企業(yè)和農(nóng)民工個人承擔。這方面的任務主要是通過市民化行動帶動調(diào)整完善相關(guān)的制度，促使盡快將農(nóng)民工覆蓋進來。城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險還未啟動，即使啟動，與新農(nóng)保的補助水平也會大致相當。城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險從2010年起已與新型農(nóng)村合作醫(yī)療人均繳費補助水平相同。因此，在社會保障方面，財政負擔主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)低保和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助的補差，以及在廉租房、公租房建設補助方面所增加的支出。初步測算，按照2009年我國城鄉(xiāng)低保、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助的差距情況，如果2000萬農(nóng)民工市民化，每年實際需要增加的低保支出約10億元，需要增加的醫(yī)療救助支出約1億元。若為2000萬農(nóng)民工中的一半人提供人均15—20平方米的廉租住房，為剩余一半人提供人均8—10平方米的公租房，由單位、個人、政府共同負擔，財政負擔1/2的費用，每年財政需要增加支出約2300—2500億元。在培訓方面，如果對2000萬農(nóng)民工每年增加培訓1次，費用按現(xiàn)有綜合成本人均600元計，需要增加支出約120億元（如果只對失業(yè)農(nóng)民工增加1次培訓，則只需要5億元）。義務教育方面，每年需要增加的補助支出約23億元。上述幾項合計，解決2000萬農(nóng)民工市民化的主要問題，每年共需財政增加支出2500億元左右（引導農(nóng)民工退出農(nóng)村土地等權(quán)益，可能還需要一筆開支，但只是啟動資金，政府在這個過程中的收入/收益將遠遠大于支出，這里暫不計算）。這部分資金，如果中央政府與地方政府按5：5分擔，各自需要增加支出1250億元，應該說兩方面都是可以承受的。如果每年1000萬農(nóng)民工市民化，則只需要增加支出約1300億元，中央與地方各自約650億元，負擔將更加輕松。即使加上引導農(nóng)民工退出農(nóng)村權(quán)益的啟動資金，按等量倍增，每年1000萬農(nóng)民工市民化，成本也還是可以承受的。
　　3、一些地方已進行了相關(guān)探索，積累了一定的經(jīng)驗
　　浙江、江蘇、四川、重慶、陜西的一些地方，在推進農(nóng)村城鎮(zhèn)化的過程中，對解決農(nóng)民工市民化問題，已進行了不同的探索。安徽、湖北、甘肅等省的一些地方，正在對此問題進行研究探討。這些探索或研究，在一定程度上，為從國家層面啟動這項工作，奠定了實踐基礎。同時，近年一些地方在戶籍制度改革中只改變戶籍登記方式，不進行戶籍背后利益格局的調(diào)整以致收效甚微的做法，以及一些地方將農(nóng)民工一攬子突擊納入城市管理，造成財政、公共服務機構(gòu)難以承受，不得不暫停市民化行動的嘗試等，這些都從相反的方面，提供了經(jīng)驗教訓，也為今后的工作打下了一定基礎，同時在客觀上對規(guī)范各地的工作提出了要求。
　　（二）推進農(nóng)民工市民化應堅持的原則
　　1、積極穩(wěn)妥，量力而行
　　推進農(nóng)民工市民化是一項系統(tǒng)工程，也是一項長期的工作。它不僅涉及到城市和鄉(xiāng)村，涉及到不同的人群、不同的部門，還涉及到土地、社保等一些制度的調(diào)整，涉及到各級財政的承受能力和每年2000多萬人的就業(yè)及生計等問題（現(xiàn)有1.57億外出農(nóng)民工中的大部分需要市民化；按照國家發(fā)展戰(zhàn)略，今后20—30年，農(nóng)村還將有3.5億左右的人口需要轉(zhuǎn)出）。因此，必須積極穩(wěn)妥，量力而行，綜合有序地推進。
　　2、突出重點，統(tǒng)籌兼顧
　　以解決農(nóng)民工的住房保障、參加保險、納入低保、技能培訓、子女入學等問題為重點，統(tǒng)籌推進涉及農(nóng)民工的計劃生育、公共衛(wèi)生、民主選舉、社區(qū)管理等各項工作，真正實現(xiàn)使農(nóng)民工與城市居民享有平等的權(quán)利與義務。
　　3、自愿選擇，政府引導
　　農(nóng)民工內(nèi)部的情況千差萬別，不同的個人和家庭情況不同，意愿也不同。應該允許農(nóng)民工根據(jù)其個人和家庭的情況，自愿選擇是落戶城市還是返回農(nóng)村，也可以設定過渡期。政府對農(nóng)民工到城市落戶的相關(guān)政策或條件，要積極宣傳報道，確保農(nóng)民工心中有數(shù)并可能進行理性選擇。要根據(jù)城市（鎮(zhèn)）公共服務能力建設情況，引導農(nóng)民工有序變?yōu)槭忻?，防止引起混亂。
　　4、分門別類，逐步實施
　　應根據(jù)不同類型農(nóng)民工特點，結(jié)合其選擇意愿，并考慮其合法穩(wěn)定就業(yè)、照章納稅或收入水平等基礎情況，逐步將其市民化。同等條件下，對其中達到一定勞動技能等級的農(nóng)民工特別是新生代農(nóng)民工，可優(yōu)先解決其市民化問題。還可以根據(jù)國家宏觀調(diào)控政策的導向，對一些行業(yè)或用工單位如節(jié)能環(huán)保行業(yè)等給予優(yōu)先支持引導。
　　5、試點先行，完善制度
　　在東、中、西部各選擇一些地區(qū)或企業(yè)先行試點。試點中不僅要將改革和完善社保、土地、財稅、公安管理等制度作為重要內(nèi)容，還要探索建立地區(qū)間、企業(yè)間或企業(yè)與政府間的聯(lián)動機制，推動有利于農(nóng)民工市民化的體制形成。
　　四、推進農(nóng)民工市民化應采取的主要措施
　　第一，將農(nóng)民工納入城市居民最低生活保障和醫(yī)療救助覆蓋范圍，做到應保盡保，應救則救，加強服務管理。
　　第二，調(diào)整制度，加大力度，將符合條件的農(nóng)民工盡快納入城鎮(zhèn)工傷、醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等社會保險覆蓋范圍。改革和完善社會保險制度，提高社會保險統(tǒng)籌層次，使就業(yè)并有穩(wěn)定收入的農(nóng)民工都能及時參保并享受到相關(guān)待遇。完善社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)辦法，加強社會保險關(guān)系異地轉(zhuǎn)移接續(xù)服務，確保人走關(guān)系走，人到關(guān)系到。加強社會保險參保繳費和權(quán)益保障的稽查力度。
　　第三，加強對農(nóng)民工的培訓指導。根據(jù)農(nóng)民工對就業(yè)技能、社會心理調(diào)適等方面的需求和具體情況，有針對性地開展培訓指導工作。提高培訓指導服務的主動性、便捷性和有效性，在農(nóng)民工集中地區(qū)，開展就近服務、上門服務。改革服務管理模式，提高服務效率。
　　第四，加大對農(nóng)民工住房保障的力度。建立以廉租住房、公共租賃住房為主的農(nóng)民工公共住房保障制度。按照單位、個人、政府三方合理負擔的原則，建設適合農(nóng)民工特點、滿足其基本生存需要、房型多樣、設施配套、管理既規(guī)范又靈活的農(nóng)民工住房保障體系。探索將農(nóng)民工住房保障與其農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)、農(nóng)村房產(chǎn)處置適當掛鉤的體制。
　　第五，建立健全農(nóng)民工農(nóng)村土地、住房等權(quán)益的合理流轉(zhuǎn)制度。按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t，鼓勵農(nóng)民工轉(zhuǎn)出農(nóng)村承包地、宅基地和農(nóng)村住房，引導農(nóng)村土地向種糧大戶適當集中。根據(jù)各地和各類人群的不同情況，探索農(nóng)民工土地流轉(zhuǎn)的不同模式。
　　第六，加快解決農(nóng)民工子女接受義務教育等問題。繼續(xù)加大力度，解決已進城農(nóng)民工子女就地就近接受義務教育問題。將進城農(nóng)民工子女納入城市公共文化、公共體育的服務范圍。對暫不能進城繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)民工子女、配偶及其父母，加強服務幫助，健全服務體系，及時解決他們遇到的安全、心理、情感溝通、生產(chǎn)生活援助等問題。
　　第七，加強農(nóng)民工計劃生育、公共衛(wèi)生、社區(qū)管理與服務工作。繼續(xù)做好農(nóng)民工等流動人口的計劃生育、公共衛(wèi)生等工作，將其與城市一般居民同等對待。將農(nóng)民工納入社區(qū)正常的管理服務范圍，增加其平等參與社區(qū)生活的機會。大力加強宣傳引導，消除對農(nóng)民工的各種歧視，積極推進農(nóng)民工融入社區(qū)和城市社會，增強農(nóng)民工對社區(qū)和城市社會的歸屬感。
　　第八，建立農(nóng)民工輸入地與輸出地的聯(lián)動機制。由于農(nóng)民工問題本身具有跨城鄉(xiāng)、跨地域及復雜多樣的特點，有序推進農(nóng)民工市民化，應堅持城鄉(xiāng)、地區(qū)聯(lián)動，部門協(xié)同配合。一方面，應分人群、分步驟將農(nóng)民工市民化與轉(zhuǎn)續(xù)農(nóng)村社保、轉(zhuǎn)讓農(nóng)村土地、處置農(nóng)村房產(chǎn)等情況適當掛鉤；另一方面，應將輸入地農(nóng)民工培訓、使用及其市民化工作與輸出地產(chǎn)業(yè)發(fā)展、中小城市及小城鎮(zhèn)建設相結(jié)合，形成優(yōu)勢互補、以大帶小、以強扶弱的互幫互促機制，促進城市與鄉(xiāng)村、輸入地與輸出地協(xié)同發(fā)展。特別是要探索建立東部城市群發(fā)展與中西部縣域經(jīng)濟發(fā)展的聯(lián)動機制。
　　第九，多渠道籌集農(nóng)民工市民化所需資金。農(nóng)民工市民化涉及國家長遠發(fā)展問題，具有十分重要的戰(zhàn)略意義。同時，農(nóng)民工市民化主要是將城市的基本公共服務向農(nóng)民工均等延伸。因此，各級政府應承擔主要的支出責任。另外，隨著農(nóng)民工的逐步市民化，用人單位將會使用到更高素質(zhì)的勞動力，本身又具有承擔社會責任的義務，因此，用人單位也應承擔一定責任。農(nóng)民工個人將會得到更多的培訓和支持，擁有更多的發(fā)展空間，享受到更多的福利，其流轉(zhuǎn)農(nóng)村的權(quán)益也會得到一部分額外收入，因此，農(nóng)民工個人也應承擔一部分支出責任。
　　各級政府應成立農(nóng)民工市民化專項基金，?？钣糜谕七M市民化的各項政策支持和宣傳推動工作。中央政府還可以通過稅收返還等優(yōu)惠措施，對工作突出的重點地區(qū)、重點企業(yè)或單位給予獎勵和支持；同時，對在推進農(nóng)民工市民化工作中任務集中或財政困難的地區(qū)加大轉(zhuǎn)移支付力度。地方政府也應從土地出讓收入等方面積極籌措資金。探索通過建立財產(chǎn)稅或物業(yè)稅，擴大地方政府的資金來源。企業(yè)或單位應將農(nóng)民工納入社會保險和住房公積金等福利開支范圍，應通過出資、出物、出工等方式，積極主動地解決農(nóng)民工遇到的問題。農(nóng)民工個人則應嚴格履行參保繳費、出資付費、出勤出力等有關(guān)義務。同時，各類保險基金、公積金、社會慈善基金、各類社會團體也應積極承擔相應的法定或社會責任，共同出資出力，推進此項工作。
　　第十，啟動農(nóng)民工市民化專項行動計劃。將農(nóng)民工市民化工作納入“十二五”規(guī)劃《綱要》和相關(guān)專項規(guī)劃，并按年度安排資金予以支持。研究出臺推進農(nóng)民工市民化的意見，并及時發(fā)布相關(guān)配套政策。加強對農(nóng)民工市民化工作的組織引導，對推進市民化工作有創(chuàng)新、有突出貢獻的地區(qū)、單位和個人，給予專門的表彰和宣傳，引導全社會廣泛參與，開拓創(chuàng)新。大力弘揚城市居民的包容、團結(jié)精神。鼓勵農(nóng)民工積極進取，提高素質(zhì)，盡早融入城市社會。
　　
　　（作者單位：國家發(fā)展改革委就業(yè)與收入分配司）