改革開放以來，我國農(nóng)村的一系列改革基本都是圍繞調(diào)整國家與農(nóng)民利益關(guān)系這一主線展開的。20世紀(jì)70年代末80年代初，以推行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村制度變革，重新賦予了農(nóng)民對(duì)于土地的使用權(quán)和收益權(quán)，理順了國家與農(nóng)民的分配關(guān)系，從而使人民公社體制下長期被束縛的農(nóng)村生產(chǎn)力得到徹底解放，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展由此跨入了一個(gè)大變革、大轉(zhuǎn)型的時(shí)期。進(jìn)入新世紀(jì)后，以農(nóng)村稅費(fèi)改革為中心及其相關(guān)配套改革的推進(jìn)和完善，使國家與農(nóng)民之間的利益分配關(guān)系發(fā)生了由“取”向“予”的歷史性轉(zhuǎn)折，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、政治與社會(huì)的轉(zhuǎn)型由此加速。稅費(fèi)改革取得成功以后，我國農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展面臨的形勢(shì)更趨復(fù)雜，原有諸多體制安排已經(jīng)逐漸逼近發(fā)生變遷的重要關(guān)口，必須進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村綜合改革，促進(jìn)形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化的新格局。
　　一、農(nóng)村稅費(fèi)改革的歷史發(fā)端與變化歷程
　　農(nóng)村稅費(fèi)改革是新中國成立以來繼農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后的又一次重大制度變遷，是我國徹底走出“黃宗羲定律”的歷史性舉措。事實(shí)上，農(nóng)民負(fù)擔(dān)自古以來就有，但建國以來我國的農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，則是伴隨家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推行而逐步顯現(xiàn)的。改革開放前，國家與農(nóng)民的利益分配關(guān)系以“取”為核心特征。雖然這種過度吸取農(nóng)業(yè)剩余的方式造成了農(nóng)業(yè)的衰敗和停滯，但在人民公社體制下，農(nóng)民并不直接負(fù)擔(dān)相應(yīng)的開支，因此，農(nóng)民負(fù)擔(dān)只是一種隱性負(fù)擔(dān)。實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制特別是人民公社制度解體后，農(nóng)民成為獨(dú)立經(jīng)營、自負(fù)盈虧的利益主體，在享有自己經(jīng)營成果的同時(shí)，對(duì)國家的稅收、村集體的提留和鄉(xiāng)統(tǒng)籌，都需要農(nóng)民自己支付，農(nóng)民負(fù)擔(dān)由此開始顯性化。然而，由于這一時(shí)期我國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力實(shí)現(xiàn)了跨越式發(fā)展，農(nóng)民收入相應(yīng)出現(xiàn)了歷史上少見的快速增長，各種稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的增加被快速的收入增長消化了相當(dāng)一部分。
　　我國農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題的真正形成始于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的建立。在1982年廢除人民公社體制后，全國范圍內(nèi)普遍建立了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政。然而，由于當(dāng)時(shí)實(shí)行了財(cái)政包干體制，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的增加和機(jī)構(gòu)的膨脹，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本級(jí)稅收很難維持日常運(yùn)轉(zhuǎn)，通過上級(jí)轉(zhuǎn)移支付來填補(bǔ)收支缺口也十分困難。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過“三提五統(tǒng)”、“兩工”等方式將收支缺口轉(zhuǎn)嫁給農(nóng)民，依靠預(yù)算外收入來維系本級(jí)政權(quán)運(yùn)轉(zhuǎn)，農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題由此逐步形成并日益加重。20世紀(jì)90年代，我國農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題日益突出，對(duì)整個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的穩(wěn)定構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。
　　為了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，緩和社會(huì)矛盾，2000年中央通過了《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)行農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，并于同年開始在安徽省試點(diǎn)，改革的主要內(nèi)容可以概括為“三個(gè)取消、兩個(gè)調(diào)整、一個(gè)逐步取消和一項(xiàng)改革”。2001年，農(nóng)村稅費(fèi)改革的試點(diǎn)擴(kuò)展到除上海、西藏以外的其他地區(qū)。經(jīng)過2001年的試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)和政策完善，2002年3月國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于做好2002年擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作的通知》，將農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)省份擴(kuò)大到16個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）。到2003年，農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)基本上全面展開。
　　2004年2月，中共中央、國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于促進(jìn)農(nóng)民增加收入若干政策的意見》，提出在2004年農(nóng)業(yè)稅稅率總體降低1個(gè)百分點(diǎn)，同時(shí)取消除煙葉外的農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。2004年底，又發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村工作提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力若干政策的意見》，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)業(yè)稅免征范圍，加大減征力度。到2005年，全國28個(gè)省、自治區(qū)、直轄市已經(jīng)免征農(nóng)業(yè)稅，共免征200多億元，覆蓋農(nóng)民達(dá)到8億人。2005年12月29日，第十屆全國人大常委會(huì)第十九次會(huì)議做出自2006年1月1日起廢止《中華人民共和國農(nóng)業(yè)稅條例》的決定，這標(biāo)志著在我國延續(xù)了2600多年的農(nóng)業(yè)稅從此退出了歷史的舞臺(tái)。
　　二、農(nóng)村稅費(fèi)改革以來農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷
　　推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革是我國總體進(jìn)入“以城帶鄉(xiāng)、以工補(bǔ)農(nóng)”歷史發(fā)展階段后的必然要求，是一次具有劃時(shí)代意義的變革。農(nóng)村稅費(fèi)改革既涉及農(nóng)村生產(chǎn)關(guān)系的調(diào)整，也觸發(fā)了農(nóng)村上層建筑的變革，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了全面而深刻的影響。
　　（一）城鄉(xiāng)資源要素流向發(fā)生變化
　　在建國以來的相當(dāng)長時(shí)期內(nèi)，受城鄉(xiāng)二元分割體制和傳統(tǒng)國民收入分配格局的影響，我國農(nóng)村各種資源要素長期處于“凈流出”狀態(tài)，包括勞動(dòng)力、土地、資本等，通過不同方式從農(nóng)村流向城市、從農(nóng)業(yè)領(lǐng)域流向非農(nóng)領(lǐng)域，農(nóng)業(yè)農(nóng)村一直以來處于事實(shí)上的被剝削地位，由此導(dǎo)致城鄉(xiāng)社會(huì)矛盾不斷加劇。推行稅費(fèi)改革及相關(guān)配套改革后，雖然農(nóng)村資源要素“凈流出”的狀況沒有發(fā)生根本性改變，但在國家的引導(dǎo)和扶持下，各種先進(jìn)要素向農(nóng)業(yè)和農(nóng)村流動(dòng)的數(shù)量不斷增多，流速也越來越快，生產(chǎn)力要素開始由以往單向流動(dòng)向雙向流動(dòng)轉(zhuǎn)變。縱觀世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律，要避免“李嘉圖陷阱”，必須從根本上改變農(nóng)村資源要素“凈流出”狀態(tài)，推動(dòng)弱質(zhì)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)變。當(dāng)前各種資源要素“回流”農(nóng)村，無疑為我國農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型創(chuàng)造了積極的條件。
　?。ǘ┺r(nóng)村社會(huì)利益格局發(fā)生變革
　　農(nóng)村稅費(fèi)改革引致的社會(huì)關(guān)系變遷是多維的。取消農(nóng)業(yè)稅后，國家與農(nóng)民、中央政府與縣鄉(xiāng)政府、村民自治組織與農(nóng)民等之間的利益關(guān)系，都發(fā)生了一定的變化。其中，國家與農(nóng)民之間的利益分配關(guān)系發(fā)生了由“取”向“予”的重大轉(zhuǎn)折，實(shí)行了2600年的“皇糧國稅”被取消，代之的是對(duì)農(nóng)業(yè)的各種補(bǔ)貼，開創(chuàng)了直接補(bǔ)貼農(nóng)民的歷史先河?？h鄉(xiāng)政府職能也發(fā)生了變化，逐步由管理型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，與農(nóng)民的關(guān)系從“三要”（要糧<農(nóng)業(yè)稅>、要錢<三提五統(tǒng)>、要命<計(jì)劃生育>）轉(zhuǎn)變?yōu)椤叭汀保ㄋ湾X、送物、送政策），農(nóng)村基層干群關(guān)系得到根本緩和。村民自治組織長期被賦予的協(xié)助鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦理“政務(wù)”的準(zhǔn)政權(quán)角色被弱化，其主要職責(zé)向辦理村莊公共事務(wù)、調(diào)節(jié)民間糾紛等復(fù)歸，成為農(nóng)民利益的代理人。
　?。ㄈ┕参锲饭┙o機(jī)制發(fā)生轉(zhuǎn)變
　　在人民公社時(shí)期，人民公社依靠從集體經(jīng)濟(jì)提取公積金和公益金，并采用勞動(dòng)替代資本的方法，開展了灌溉、水土改良等農(nóng)村公益事業(yè)的建設(shè)。實(shí)行家庭承包責(zé)任制后，隨著農(nóng)作制度的非集體化變革，我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)大多難以維系，原有依附于集體經(jīng)濟(jì)的公共物品供給體制也逐漸瓦解。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政作為人民公社的替代組織形式，依靠“三提五統(tǒng)”、“兩工”等方式來維持農(nóng)村公共物品的供給。取消農(nóng)業(yè)稅后，地方基層政府財(cái)政收支矛盾加劇，不少地區(qū)陷入吃飯財(cái)政困境。受資金緊約束，基層政府作為農(nóng)村社區(qū)公共物品供給主體的功能弱化，公權(quán)開始逐步退出農(nóng)村，公共物品供給的主要責(zé)任由基層政府向村莊社區(qū)轉(zhuǎn)移，農(nóng)民成為分擔(dān)公共物品供給成本的主體。但是，由于大部分村集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱，村莊聚集性因素日漸弱化，農(nóng)村“一事一議”制度存在一定缺陷，在現(xiàn)有供給體制下，農(nóng)村公共物品供給狀況有惡化的趨勢(shì)。
　?。ㄋ模┺r(nóng)村基層管理體制改革加快
　　20世紀(jì)80年代中期以來，我國農(nóng)村基層政權(quán)改革幾經(jīng)曲折，進(jìn)展較為緩慢。其中一個(gè)重要原因在于，在農(nóng)業(yè)稅時(shí)代，農(nóng)村基層政權(quán)逐漸偏離其服務(wù)功能，演化為追逐自身利益最大化的主體，導(dǎo)致基層政府機(jī)構(gòu)不斷膨脹，人浮于事，陷入“生之者寡、食之者眾”困境。推行農(nóng)村稅費(fèi)改革后，“以農(nóng)養(yǎng)政”時(shí)代終結(jié)，基層政權(quán)通過收取稅費(fèi)獲得利益的渠道不存在了，由此對(duì)農(nóng)村基層管理體制改革形成了“倒逼壓力”。同時(shí)，由于中央和省級(jí)政府加大了轉(zhuǎn)移支付力度，財(cái)權(quán)與事權(quán)不統(tǒng)一的財(cái)政體制得到改變，這也為農(nóng)村基層政府精簡機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變職能創(chuàng)造了條件。從實(shí)際效果看，農(nóng)村稅費(fèi)改革及相關(guān)配套改革對(duì)推動(dòng)農(nóng)村基層政權(quán)組織改革的深化起到了較為明顯的作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007年與2004年相比，全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政編制精簡4.3%，實(shí)有人員精簡10.3%，事業(yè)編制精簡20.4%，實(shí)有人員精簡28.5%。①但值得注意的是，取消農(nóng)業(yè)稅后，部分地區(qū)特別是中西部地區(qū)基層財(cái)政壓力過大，治理危機(jī)凸顯，亟需繼續(xù)推進(jìn)相關(guān)配套改革。
　　
　　三、進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村改革面臨的挑戰(zhàn)
　　當(dāng)前，中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展處于一個(gè)大轉(zhuǎn)型、大調(diào)整的時(shí)期，農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展面臨的國際國內(nèi)環(huán)境正發(fā)生深刻變化，各種短期問題和長期矛盾相互交織，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展面臨諸多困難和挑戰(zhàn)，需要著力加以破解。
　　（一）我國社會(huì)人口結(jié)構(gòu)正發(fā)生歷史性變動(dòng)，農(nóng)村“三化”趨勢(shì)不斷加深
　　20世紀(jì)80年代末的體制放活釋放了大量被束縛在土地上的農(nóng)民，我國農(nóng)村勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移進(jìn)程由此開始提速。隨著大量農(nóng)村勞動(dòng)力的跨部門和跨地區(qū)轉(zhuǎn)移，城鄉(xiāng)人口比例不斷發(fā)生變化，我國逐步由一個(gè)以農(nóng)村人口為主的國家向一個(gè)以城鎮(zhèn)人口為主的國家轉(zhuǎn)變。勞動(dòng)力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，緩解了農(nóng)村人口和資源之間的緊張關(guān)系，但人口的大量外流使農(nóng)村出現(xiàn)了“三化”現(xiàn)象，即農(nóng)民兼業(yè)化、村莊空心化、農(nóng)村老齡化，農(nóng)村土地撂荒、粗放經(jīng)營的現(xiàn)象并不少見。隨著候鳥式勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的逐漸消失和農(nóng)民工市民化進(jìn)程的加快，農(nóng)村人口減少的趨勢(shì)將進(jìn)一步加劇，要保持農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的好勢(shì)頭，必須加快完善現(xiàn)有農(nóng)作制度。
　?。ǘ┺r(nóng)民工市民化成為不可逆轉(zhuǎn)的大趨勢(shì)，城鄉(xiāng)矛盾由遠(yuǎn)距離沖突向“面對(duì)面”的矛盾轉(zhuǎn)變
　　改革開放以來，我國依靠較低的勞動(dòng)力成本和環(huán)境代價(jià)實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的跨越式發(fā)展。然而，在有限勞動(dòng)力供給的條件下，我國農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移已經(jīng)逐漸迫近劉易斯“拐點(diǎn)”。隨著農(nóng)民工的代際轉(zhuǎn)換，農(nóng)民工市民化的訴求越來越強(qiáng)烈，有越來越多的80后、90后農(nóng)民工要求進(jìn)城落戶，但在戶籍以及社會(huì)保障制度“二元分割”體制下，數(shù)以億計(jì)農(nóng)民與城鎮(zhèn)居民雖在同一空間上工作生活，但卻分別享受不同的政治和社會(huì)福利待遇，這使得城鄉(xiāng)矛盾開始由遠(yuǎn)距離的沖突轉(zhuǎn)向面對(duì)面的矛盾，矛盾更加顯性和激烈。要緩解這種矛盾，不僅要完善城市的戶籍及相關(guān)福利制度，為進(jìn)城農(nóng)民工安居就業(yè)創(chuàng)造良好的環(huán)境，而且還要加強(qiáng)農(nóng)村戶籍制度、土地制度等相關(guān)制度改革，為農(nóng)民工進(jìn)城掃除制度障礙。目前，我國農(nóng)村集體土地所有權(quán)殘缺，產(chǎn)權(quán)主體不明晰而長期虛置，農(nóng)民在征地價(jià)格形成中缺少話語權(quán)，無法合理分享土地所產(chǎn)生的級(jí)差地租或超額利潤。同時(shí)，農(nóng)民家庭承包地、宅基地的使用權(quán)不能抵押，宅基地不能流轉(zhuǎn)，無法作為資產(chǎn)進(jìn)入市場(chǎng)，導(dǎo)致土地的保障功能難以向資本功能轉(zhuǎn)換，無法為農(nóng)民進(jìn)城安居就業(yè)提供初始資本。要進(jìn)一步緩和社會(huì)矛盾，有序推進(jìn)農(nóng)民工市民化，需要加快城鄉(xiāng)戶籍制度、社會(huì)保證制度、土地制度改革，建立城鄉(xiāng)一體化的體制機(jī)制。
　?。ㄈ┺r(nóng)村內(nèi)部聚集性因素弱化，鄉(xiāng)村秩序與社會(huì)穩(wěn)定充滿變數(shù)
　　隨著農(nóng)村人口的流動(dòng)和經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)，我國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)土社會(huì)發(fā)生了巨大變化。在農(nóng)民物質(zhì)水平不斷豐富的同時(shí)，農(nóng)村社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)日漸松散，關(guān)系信任機(jī)制日益弱化，村規(guī)民約、輿論壓力和宗族懲罰等傳統(tǒng)社會(huì)資本治理機(jī)制日漸式微，農(nóng)民越來越成為精于理性計(jì)算，村莊聚集性因素弱化，社會(huì)關(guān)聯(lián)度大大降低，鄉(xiāng)村秩序和社會(huì)穩(wěn)定充滿變數(shù)。推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革，順應(yīng)了我國農(nóng)村政治關(guān)系的變化，為農(nóng)村政治發(fā)展創(chuàng)造了條件。但取消農(nóng)業(yè)稅后，由于村委會(huì)的強(qiáng)制權(quán)力隨著國家與農(nóng)民關(guān)系的契約化而逐漸弱化，同時(shí)村級(jí)的各項(xiàng)集資被禁止，債務(wù)被鎖定，村級(jí)組織的物質(zhì)基礎(chǔ)被削弱，村委會(huì)辦理農(nóng)村公共事務(wù)和公益事業(yè)變得越來越困難，導(dǎo)致村莊日益松散化。
　　四、新形勢(shì)下推進(jìn)農(nóng)村改革的思路及對(duì)策措施
　　過去30年來，我國農(nóng)村改革具有鮮明的階段性特征：上世紀(jì)70年代末和80年代初以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制為核心的農(nóng)村制度改革，重新賦予了農(nóng)民對(duì)于土地的使用權(quán)和收益權(quán)，其實(shí)質(zhì)是對(duì)農(nóng)民“放權(quán)”；80年代中期到90年代進(jìn)行的以市場(chǎng)化為取向的農(nóng)村改革，將市場(chǎng)機(jī)制引入了農(nóng)業(yè)農(nóng)村，其實(shí)質(zhì)是對(duì)農(nóng)民“開放”；進(jìn)入21世紀(jì)以來實(shí)施的農(nóng)村稅費(fèi)改革及相關(guān)配套改革，扭轉(zhuǎn)了農(nóng)民長期以來負(fù)擔(dān)過重的局面，其實(shí)質(zhì)是對(duì)農(nóng)民“讓利”。經(jīng)過30多年的改革發(fā)展，我國農(nóng)村改革已經(jīng)從相對(duì)容易的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)入比較困難的社會(huì)政治領(lǐng)域，改革攻堅(jiān)的難度更大、涉及面更廣。當(dāng)前和今后一段時(shí)期，城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)聯(lián)度將進(jìn)一步增強(qiáng)，農(nóng)村改革的獨(dú)立性降低，農(nóng)村改革與城市改革、整體改革交織，單獨(dú)在農(nóng)村地域空間內(nèi)尋求突破的改革路徑將很難走得通。為此，進(jìn)一步推進(jìn)農(nóng)村改革必須按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的要求，堅(jiān)持“自上而下、上下結(jié)合、以難帶易”的路徑，著力打破城鄉(xiāng)二元分割體制，加快建立城鄉(xiāng)平等的制度體系，賦予農(nóng)村居民與城市居民平等的發(fā)展權(quán)利，使農(nóng)民能真正分享到改革發(fā)展的成果。在加快農(nóng)村戶籍制度改革、完善農(nóng)民工進(jìn)城落戶政策的基礎(chǔ)上，建議還應(yīng)該采取以下改革措施：
　?。ㄒ唬┩晟妻r(nóng)村基本經(jīng)營制度
　　在穩(wěn)定家庭承包經(jīng)營制度的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)經(jīng)營體制機(jī)制創(chuàng)新，大力發(fā)展農(nóng)戶聯(lián)合和合作的統(tǒng)一經(jīng)營。積極鼓勵(lì)有條件的地方開展農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織產(chǎn)權(quán)制度改革，條件不成熟的地方盡快完善相關(guān)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和支持集體經(jīng)濟(jì)組織以入股、租賃、專業(yè)承包等形式，加強(qiáng)與龍頭企業(yè)、技術(shù)服務(wù)機(jī)構(gòu)、種養(yǎng)大戶等的合作，大力發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，增強(qiáng)集體組織服務(wù)功能。加大財(cái)政扶持力度，落實(shí)各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策，積極培育農(nóng)民新型合作組織，引導(dǎo)合作組織建立合理的組織結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)組織內(nèi)部治理機(jī)制的建設(shè)。著力培育壯大一批起點(diǎn)高、規(guī)模大、帶動(dòng)力強(qiáng)的骨干龍頭企業(yè)，鼓勵(lì)和引導(dǎo)龍頭企業(yè)與農(nóng)民通過合同聯(lián)結(jié)、服務(wù)聯(lián)結(jié)和資產(chǎn)聯(lián)結(jié)等方式，建立緊密的利益共同體，不斷提高生產(chǎn)的組織化程度。繼續(xù)加大政府投入力度，積極引導(dǎo)國有企業(yè)、龍頭企業(yè)、農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織等參與農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)，構(gòu)建多元化、多層次的農(nóng)業(yè)社會(huì)化服務(wù)體系。
　　（二）健全農(nóng)村土地制度
　　在現(xiàn)有土地承包關(guān)系保持長久不變的基礎(chǔ)上，加快推進(jìn)農(nóng)村集體土地所有權(quán)、宅基地使用權(quán)等確權(quán)登記頒證工作，加大對(duì)已完成登記發(fā)證宗地的核查力度，避免地方為盲目追求登記發(fā)證率而損害農(nóng)民利益，消除土地糾紛隱患。加快建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)交易平臺(tái)，積極探索建立閑置、超占宅基地市場(chǎng)退出機(jī)制，加大宅基地復(fù)墾和集體建設(shè)用地整理力度，探索以新增集體建設(shè)用地指標(biāo)為交易對(duì)象的土地間接交易模式，最大限度盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)。繼續(xù)完善征地補(bǔ)償安置措施，建立健全征地補(bǔ)償資金監(jiān)管機(jī)制，保證將資金主要用于農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民方面。大力培育農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織，扶持土地股份合作組織的發(fā)展。
　?。ㄈ┘訌?qiáng)農(nóng)村金融體系建設(shè)
　　以提高農(nóng)村金融服務(wù)質(zhì)量和水平為目標(biāo)，探索建立資金回流農(nóng)村的硬性約束機(jī)制，逐步構(gòu)建以合作金融為重點(diǎn)、商業(yè)性金融為基礎(chǔ)、政策性金融為支撐的新型農(nóng)村金融體系。首先，要繼續(xù)放寬農(nóng)村金融市場(chǎng)準(zhǔn)入，擴(kuò)大農(nóng)村金融改革試點(diǎn)范圍，加快落實(shí)各項(xiàng)優(yōu)惠政策，積極引導(dǎo)社會(huì)資金在農(nóng)村設(shè)立適應(yīng)“三農(nóng)”需要的各類新型金融組織，提高農(nóng)村金融網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率。其次，要繼續(xù)深化農(nóng)村信用社改革，提高農(nóng)信社的貸款能力，支持有條件的農(nóng)民合作組織開展信用合作，規(guī)范和引導(dǎo)民間借貸健康發(fā)展。再者，綜合應(yīng)用貼息、差別準(zhǔn)備金率、所得稅減免等手段，積極鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行農(nóng)村金融產(chǎn)品和金融工具創(chuàng)新，不斷加大涉農(nóng)貸款投入。最后，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，鼓勵(lì)保險(xiǎn)公司與農(nóng)村銀行類金融機(jī)構(gòu)建立政策互補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的互動(dòng)機(jī)制，不斷擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面，促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)加快發(fā)展。
　?。ㄋ模└母镛r(nóng)村公共物品供給制度
　　依據(jù)農(nóng)村公共物品的屬性，明確劃分各級(jí)政府的事權(quán)，建立與財(cái)力掛鉤的農(nóng)村公共物品投入增長長效機(jī)制，繼續(xù)大幅度增加政府財(cái)政投入力度。探索整合涉農(nóng)專項(xiàng)資金，提高資金使用效率。在繼續(xù)增加農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼規(guī)模和提高補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的情況下，將財(cái)政要增加農(nóng)村公共事業(yè)的資金投入，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)、農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過財(cái)政補(bǔ)助、稅收優(yōu)惠等措施，積極鼓勵(lì)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織、龍頭企業(yè)等參與農(nóng)村公共物品供給，逐步探索建立政府與市場(chǎng)、第三部門有效結(jié)合的供給機(jī)制。完善“一事一議”財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)制度，擴(kuò)大試點(diǎn)范圍。不斷拓寬農(nóng)民利益表達(dá)渠道，完善農(nóng)民依法進(jìn)行利益表達(dá)的途徑，建立健全農(nóng)民需求偏好表達(dá)機(jī)制。
　?。ㄎ澹┘涌焱七M(jìn)農(nóng)村行政管理體制改革
　　按照建設(shè)服務(wù)型政府的要求，加快推進(jìn)縣鄉(xiāng)行政管理體制改革。應(yīng)加快省直管縣的體制改革步伐，弱化地市一級(jí)的行政職能，強(qiáng)化縣級(jí)行政職能，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)變成縣政府派出機(jī)構(gòu)，實(shí)行“縣政、鄉(xiāng)派”。同時(shí)，中央和省級(jí)政府要建立對(duì)縣級(jí)政府一般財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的規(guī)范制度，加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，支持縣鄉(xiāng)政權(quán)精簡機(jī)構(gòu)、轉(zhuǎn)變職能，提高行政管理和公共服務(wù)能力。此外，要加強(qiáng)村民自治組織建設(shè)和制度創(chuàng)新，進(jìn)一步明確村民自治權(quán)的范圍，強(qiáng)化村級(jí)正式組織的合法權(quán)威。不斷創(chuàng)新村民行使自治權(quán)的程序，適當(dāng)擴(kuò)大村政決策的范圍，完善民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等各項(xiàng)制度規(guī)則，增加農(nóng)民參與的主體性。
　　
　　 ①《推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革：已完成和正在進(jìn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)過半》，人民網(wǎng)（www.people.com.cn），2009-05-22。
　?。R曉河，國家發(fā)展改革委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院副院長。涂圣偉，國家發(fā)展改革委產(chǎn)業(yè)所博士）