建立養(yǎng)老保障制度并維持其運(yùn)行是政府的一項(xiàng)職能，政府職能的具體運(yùn)作就是政府行為，政府行為對(duì)政府職能行使得當(dāng)，可產(chǎn)生積極作用，反之，會(huì)產(chǎn)生消極作用。
　　一、我國(guó)養(yǎng)老保障制度中政府行為的積極作用
　?。ㄒ唬┱邔?dǎo)向
　　自1986年社會(huì)保障制度改革啟動(dòng)以來(lái)，我國(guó)政府部門每年都要出臺(tái)幾部到十幾部養(yǎng)老保障方面的政策文件，其中既有臨時(shí)性的政策，也有在部門制定規(guī)章的基礎(chǔ)上國(guó)務(wù)院通過(guò)頒布的法規(guī)?，F(xiàn)已構(gòu)成養(yǎng)老保障的現(xiàn)行制度大體框架。就養(yǎng)老保障制度過(guò)程中政府發(fā)揮政策導(dǎo)向作用而言，中國(guó)政府在規(guī)范制度方面承擔(dān)的重要責(zé)任和扮演的重要作用是其它任何國(guó)家都無(wú)法比擬的。
　　（二）立法保障
　　政府在法治的框架中將養(yǎng)老保障規(guī)范起來(lái)，這是政府發(fā)揮養(yǎng)老保障功能的一個(gè)關(guān)鍵方面。法律是規(guī)范人們行為標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)則，依法開展社會(huì)保障工作是整個(gè)民主法制建設(shè)的客觀要求。養(yǎng)老保障的社會(huì)性和公益福利性要求國(guó)家的積極干預(yù)和法律的強(qiáng)制保證。但由于一系列主客觀因素的限制，我國(guó)的養(yǎng)老保障并沒有嚴(yán)格的法律來(lái)“保駕護(hù)航”，在法律缺失的情況下，政府就承擔(dān)了本應(yīng)由立法機(jī)構(gòu)承擔(dān)的責(zé)任并頒布合理的政策法規(guī)，對(duì)養(yǎng)老保障制度的建立和有效運(yùn)行提供法律保障。當(dāng)然，政府應(yīng)盡快把此項(xiàng)權(quán)能交由立法機(jī)關(guān)，督促其盡快出臺(tái)社會(huì)保障方面的法規(guī)，完善法律體系，以規(guī)范社會(huì)保障基金的來(lái)源、管理和支付行為，促進(jìn)社會(huì)保險(xiǎn)事業(yè)向著規(guī)范化、法制化方向健康發(fā)展。
　?。ㄈ┙M織實(shí)施
　　養(yǎng)老保障的各個(gè)項(xiàng)目只有切實(shí)實(shí)施、執(zhí)行才具有真正的意義，從這層意義上說(shuō)，實(shí)施又是養(yǎng)老保障中的核心。實(shí)施責(zé)任履行得好壞，直接關(guān)系到養(yǎng)老保障制度的效果。因此政府應(yīng)對(duì)養(yǎng)老保障制度組織實(shí)施并在相關(guān)法規(guī)的約束下、在管理機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)下、在社會(huì)各方的監(jiān)督下，本著平等受益提高效率的原則來(lái)進(jìn)行。
　　（四）監(jiān)督管理
　　在養(yǎng)老保障制度中政府發(fā)揮監(jiān)督管理作用主要體現(xiàn)在以下方面：第一、監(jiān)督方面，包括各項(xiàng)養(yǎng)老保障政策法規(guī)的執(zhí)行實(shí)施；養(yǎng)老保障相關(guān)政府部門的工作人員是否盡職；養(yǎng)老保障財(cái)務(wù)資源是否合理利用和正常運(yùn)行；養(yǎng)老保障相關(guān)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體的活動(dòng)是否合法。第二、管理方面，包括養(yǎng)老保障各項(xiàng)政策法規(guī)的組織實(shí)施；管理人、財(cái)、物資源并進(jìn)行合理配置；對(duì)養(yǎng)老保障日常中出現(xiàn)的突發(fā)事件或新問(wèn)題及時(shí)解決、反饋等。
　　綜上所述，政策導(dǎo)向、立法保障、組織實(shí)施與監(jiān)督管理這四種行為緊密銜接，互相促進(jìn)，聯(lián)動(dòng)作用于我國(guó)的養(yǎng)老保障制度。政策導(dǎo)向是養(yǎng)老保障制度的起點(diǎn)，顯示了政府的決心，為啟動(dòng)和推進(jìn)養(yǎng)老保障制度提供動(dòng)力；立法保障將政策固定下來(lái)，使養(yǎng)老保障制度化和程序化；組織實(shí)施則將養(yǎng)老保障制度的功能得到實(shí)現(xiàn)，轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)；監(jiān)督管理提高了養(yǎng)老保障制度運(yùn)行的效率。
　　二、我國(guó)養(yǎng)老保障制度中政府行為的局限性
　　（一）政府干預(yù)的效率損失
　　這是政府干預(yù)最嚴(yán)重的消極后果之一。首先，這種效率損失是政府機(jī)制的內(nèi)在局限性引起的。與市場(chǎng)機(jī)制不同，政府是一個(gè)自然性壟斷的組織，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的缺乏直接導(dǎo)致資源配置的低效率，這正如弗里德曼所說(shuō)的“政府是花別人的錢，為他人辦事”，沒有產(chǎn)權(quán)約束，成本與收益便出現(xiàn)分離，其結(jié)果是資源的浪費(fèi)；政府公務(wù)員的“經(jīng)濟(jì)人”本性，由信息的非充分性引起的有限理性，以及在政策制定中存在的“公共選擇”過(guò)程，使政府行為往往偏離社會(huì)養(yǎng)老保障的公共利益。其次，政府干預(yù)會(huì)增加機(jī)會(huì)成本和交易成本。最后，政府干預(yù)會(huì)影響就業(yè)。公共養(yǎng)老保險(xiǎn)的受益標(biāo)準(zhǔn)和覆蓋面不僅影響到退休職工的流動(dòng)性，而且與在職職工減少對(duì)新工作機(jī)會(huì)的選擇有關(guān)，同時(shí)，過(guò)于慷慨的受益標(biāo)準(zhǔn)會(huì)誘使人們提前退休，造成勞動(dòng)力的浪費(fèi)。
　　（二）政府干預(yù)也可能帶來(lái)某種公平損失
　　相對(duì)于其他供給機(jī)制，政府干預(yù)的最大優(yōu)點(diǎn)在于它能使窮人通過(guò)收入再分配獲益。政府干預(yù)的確已改善了許多國(guó)家第一代老年人的福利，但“它的再分配能力有時(shí)被用來(lái)造福于富人而不是窮人，或者在尚未確定是否公平的基礎(chǔ)上，就以損害這一代人的利益來(lái)幫助另一代人”。富人集團(tuán)常利用其優(yōu)勢(shì)資源展開同政府的博弈，影響公共政策的選擇過(guò)程和實(shí)施過(guò)程，而且政府本身作為“經(jīng)濟(jì)人”也有其自身利益，甚至出現(xiàn)極權(quán)、腐敗等偏差行為。因此，政府并不必然會(huì)代表公共利益，必然能有效地維護(hù)社會(huì)公平和老年人的權(quán)益。這種情況表明，對(duì)超出市場(chǎng)作用范圍的公平問(wèn)題，政府未必能很好地解決。
　?。ㄈ┑赖嘛L(fēng)險(xiǎn)
　　在養(yǎng)老保險(xiǎn)市場(chǎng)上，道德風(fēng)險(xiǎn)是普遍存在的，政府干預(yù)盡管可以通過(guò)普遍的強(qiáng)制力在某種程度上規(guī)避道德風(fēng)險(xiǎn)，但又會(huì)引發(fā)更為嚴(yán)重的道德風(fēng)險(xiǎn)。法國(guó)有報(bào)道說(shuō)，近些年來(lái)，未達(dá)到退休年齡而提前退休的人約有100萬(wàn)。據(jù)劉燕生在2004年9月30日的《中國(guó)勞動(dòng)保障報(bào)》上介紹，在中國(guó)，2003年1—8月全國(guó)共有71.3萬(wàn)人違規(guī)提前退休，從而給政府造成了巨大的財(cái)政壓力。
　?。ㄋ模┱芰Φ木窒?br/>　　養(yǎng)老保障對(duì)政府的能力要求甚高，政府是否能促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展從而為養(yǎng)老保險(xiǎn)準(zhǔn)備充足的資金，是否能保證公共養(yǎng)老保險(xiǎn)的收支平衡，是否能有效地進(jìn)行收入再分配，維護(hù)社會(huì)公平和穩(wěn)定，是否能促進(jìn)各類保障機(jī)制協(xié)調(diào)良性發(fā)展，等等，這些都對(duì)政府的能力提出了挑戰(zhàn)。在發(fā)展中國(guó)家和轉(zhuǎn)型國(guó)家，不完善的不僅是市場(chǎng)機(jī)制、企業(yè)制度和公民社會(huì)，政府組織也不完善，表現(xiàn)在：沒有一套完善的公務(wù)員制度，政府機(jī)構(gòu)之間和社會(huì)對(duì)于政府的制衡機(jī)制沒有建立起來(lái)，還不存在暢通的信息渠道，也不存在政府與公民對(duì)話的有效機(jī)制，規(guī)則缺乏透明度，政府可供選擇的行政手段和政策工具較少，等等。
　　三、結(jié)語(yǔ)
　　綜上所述，政府行為介入養(yǎng)老保障制度不僅是重要的，而且是必須的，關(guān)鍵是要把握好政府行為介入的度，不同區(qū)域介入的程度應(yīng)有所不同。我國(guó)養(yǎng)老保障制度的建立及運(yùn)行過(guò)程中政府行為發(fā)揮了不可替代的積極作用。但是政府行為在發(fā)揮積極作用的同時(shí)，由于其本身的局限性，也會(huì)帶來(lái)一些消極作用。這樣就可能會(huì)引發(fā)矛盾和問(wèn)題。沒有政府的參與，養(yǎng)老保障不可能實(shí)現(xiàn)；沒有養(yǎng)老保障本身“穩(wěn)定器”作用對(duì)政府政策的配合，國(guó)家政策也難以貫徹下去，構(gòu)建和諧社會(huì)也就無(wú)從談起；未來(lái)如果我們善于把現(xiàn)代社會(huì)養(yǎng)老保障與民族優(yōu)秀文化傳統(tǒng)和政府行為高效科學(xué)地結(jié)合起來(lái)，必將使我國(guó)的全體國(guó)民獲得一種更有保障、更高質(zhì)量的晚年生活。
　　
　　〔基金項(xiàng)目：河南省教育廳2009年度人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（2009.9—2010.9）〕
　?。◤垥?huì)麗，1974年生，河南葉縣人，黃河水利職業(yè)技術(shù)學(xué)院講師。研究方向：管理學(xué)）