王琦，萬(wàn)芳芳

（國(guó)家海洋信息中心 天津市 300171）

法國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的組建及對(duì)中國(guó)的啟示

王琦，萬(wàn)芳芳

（國(guó)家海洋信息中心 天津市 300171）

論述法國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能與任務(wù)，并結(jié)合我國(guó)近海執(zhí)法任務(wù)的具體情況，分析實(shí)行分散性海上管理體制對(duì)海上執(zhí)法的不適應(yīng)性，提出建立中國(guó)版海岸警衛(wèi)隊(duì)已迫在眉睫的觀點(diǎn)。法國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的建立模式，可以給我國(guó)提供許多啟示。

海岸警衛(wèi)隊(duì)執(zhí)法職能

1 全球海岸警衛(wèi)隊(duì)概況

當(dāng)今世界有意大利、英國(guó)、日本、印度、西班牙、巴林、加拿大等一百多個(gè)國(guó)家擁有海岸警衛(wèi)隊(duì)。海岸警衛(wèi)隊(duì)是各個(gè)國(guó)家為應(yīng)對(duì)海上各種事件而專門設(shè)立的一個(gè)機(jī)構(gòu)。但在不同國(guó)家，海岸警衛(wèi)隊(duì)所承擔(dān)的任務(wù)、擔(dān)當(dāng)?shù)慕巧灿兄欢ǖ牟顒e。海岸警衛(wèi)隊(duì)最主要、最通行的任務(wù)是：海上執(zhí)法、維護(hù)海權(quán)、邊境控制等。在戰(zhàn)爭(zhēng)期間，海岸警衛(wèi)隊(duì)還可能擔(dān)負(fù)起港口防衛(wèi)、海上反間諜、近海巡邏等安全任務(wù)。

海岸警衛(wèi)隊(duì)在有些國(guó)家是武裝力量的組成部分，而在其他一些國(guó)家卻僅作為民事機(jī)構(gòu)，有的甚至是非政府機(jī)構(gòu)。絕大多數(shù)的海岸警衛(wèi)隊(duì)為了履行任務(wù)都裝備艦船和飛機(jī)（包括直升機(jī)和海上巡邏機(jī)）。從法律上來(lái)講，領(lǐng)海、專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)和大陸架屬于國(guó)家的主權(quán)和海洋權(quán)益，維護(hù)主權(quán)和海洋權(quán)益的工具應(yīng)該是國(guó)家的武裝力量和執(zhí)法力量。《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》頒布以來(lái)，建立海岸警衛(wèi)隊(duì)，整合海上執(zhí)法行動(dòng)成為海上綜合執(zhí)法的主流，全世界已有 50 多個(gè)海洋國(guó)家相繼成立了海岸警衛(wèi)隊(duì)。以海岸警衛(wèi)隊(duì)的名義同周邊國(guó)家開展海洋管理、聯(lián)合執(zhí)法、搜救演習(xí)等活動(dòng)，能夠與國(guó)際流行趨勢(shì)接軌，便于開展交流合作。

2 法國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的重要性

美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)是該國(guó)唯一的海上綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，是各國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的鼻祖，也是當(dāng)今世界最強(qiáng)大的海上執(zhí)法隊(duì)伍之一。我國(guó)對(duì)海岸警衛(wèi)隊(duì)的研究多集中于美國(guó)，但對(duì)于法國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的研究甚少。吸取多國(guó)經(jīng)驗(yàn)為我所用，才能加強(qiáng)和提高中國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的建設(shè)。

法國(guó)位于歐洲西部，西臨大西洋，西北面對(duì)英吉利海峽和北海，南與地中海、西班牙接壤，此外還有 5 個(gè)海外省和 5 個(gè)海外領(lǐng)地。這些散布在世界主要大洋中的零星島嶼使法國(guó)擁有遼闊的海域（1 ×108km2），使之成為繼美國(guó)之后第二領(lǐng)海大國(guó)，法國(guó)本土海岸線長(zhǎng)約 3 500 km ，法屬海外領(lǐng)地海岸線長(zhǎng)達(dá) 6 200 多 km ，海上執(zhí)法任務(wù)量大。推此及彼，中國(guó)海域遼闊，海岸線漫長(zhǎng)，縱跨溫帶、亞熱帶和熱帶，位于北太平洋西部，從北向南分為渤海、黃海、東海和南海，是海上執(zhí)法任務(wù)十分艱巨的海洋大國(guó)之一。法國(guó)先進(jìn)的海洋科學(xué)研究、管理及其相關(guān)體制對(duì)中國(guó)具有重要借鑒意義。

3 法國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的建立

法國(guó)有10 個(gè)以上的部門負(fù)責(zé)法國(guó)海區(qū)。法國(guó)海洋實(shí)行三級(jí)管理體系：國(guó)家一級(jí)為法國(guó)海洋國(guó)務(wù)秘書處；在沿海各大區(qū)設(shè)立海洋事務(wù)管理局；在大區(qū)下屬各省、市設(shè)立海洋事務(wù)管理處。三級(jí)海洋管理體系健全完善，垂直管理，管理效能高。法國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)建立之前，其海上憲兵擔(dān)當(dāng)海上警衛(wèi)隊(duì)的角色，是法國(guó)海軍的一個(gè)組成部分。但隨著海上任務(wù)復(fù)雜性加劇，該機(jī)構(gòu)已經(jīng)越來(lái)越不能滿足海上統(tǒng)一綜合執(zhí)法的要求。

2010年10月，法國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)管委會(huì)主席Jean-Francois TALLEC 在挪威北部港市特羅姆瑟召開的北大西洋海岸警衛(wèi)隊(duì)論壇上，做了關(guān)于法國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的報(bào)告。

根據(jù)該報(bào)告，2009年12月法國(guó)內(nèi)閣級(jí)別海洋委員會(huì)制定了法國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的職能，以全面應(yīng)對(duì)法國(guó)在海洋方面的挑戰(zhàn)。法國(guó)總理授權(quán)法國(guó)海洋國(guó)務(wù)秘書處執(zhí)行海岸警衛(wèi)隊(duì)的相關(guān)政策決定。目前，由來(lái)自 4 個(gè)部門的 6 個(gè)管理單位負(fù)責(zé)海岸警衛(wèi)隊(duì)當(dāng)局或公共機(jī)構(gòu)承擔(dān)的各項(xiàng)任務(wù)，這些單位包括：法國(guó)海軍、海關(guān)、海事管理部門、國(guó)家憲兵隊(duì)、國(guó)民安全和國(guó)家政策部門。海岸警衛(wèi)隊(duì)的職責(zé)不會(huì)取代國(guó)家涉海活動(dòng)的組織管理，其目標(biāo)是加強(qiáng)部門間的合作和跨部門管理，融合各部門資產(chǎn)，提高辦事效率。以下組織機(jī)構(gòu)參與海岸警衛(wèi)隊(duì)的職能活動(dòng)：

●法國(guó)海軍（國(guó)防部），包括海上憲兵隊(duì)；

●海關(guān)總署（經(jīng)濟(jì)與財(cái)政部）；

●國(guó)家邊境警察（內(nèi)務(wù)部），國(guó)家憲兵隊(duì)（內(nèi)務(wù)部）和民事安全局（內(nèi)務(wù)部）；

●海事局（生態(tài)、能源、可持續(xù)發(fā)展與海洋部）。

海岸警衛(wèi)隊(duì)指導(dǎo)委員會(huì)（CODIR）由包括海軍司令在內(nèi)的所有相關(guān)組織機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)代表組成，負(fù)責(zé)確定海岸警衛(wèi)隊(duì)的總體方案，制定宗旨并向總理提出解決國(guó)家層面問(wèn)題的相關(guān)建議，依據(jù)海洋國(guó)務(wù)秘書處的命令召開會(huì)議討論涉海問(wèn)題。管委會(huì)第一次會(huì)議于2010年2月召開。

此外，法國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的確立還可以提高其各單位工作人員的協(xié)同工作能力并使他們能夠分享各自的經(jīng)驗(yàn)，而且還將提高教育與業(yè)務(wù)培訓(xùn)。從更廣的角度來(lái)說(shuō)，還可以支持能力建設(shè)活動(dòng)的發(fā)展，以便適應(yīng)全國(guó)統(tǒng)一響應(yīng)涉海新挑戰(zhàn)和政府專項(xiàng)工作的趨勢(shì)。最后，法國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的確立也符合國(guó)際要求及海上綜合執(zhí)法的主流趨勢(shì)。

2010年，根據(jù)法國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)指導(dǎo)委員會(huì)的工作程序，海洋國(guó)務(wù)秘書處在巴黎建立了海岸警衛(wèi)隊(duì)職能業(yè)務(wù)中心，由海軍作戰(zhàn)指揮部負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)，時(shí)刻警惕海上形勢(shì)變化，提供全球海洋信息，并為政策和組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行測(cè)繪工作。該業(yè)務(wù)中心的任務(wù)是：

●建立并維持政府機(jī)構(gòu)所構(gòu)想的海洋圖景；

●向政府各應(yīng)急管理中心發(fā)布涉海信息；

●作為獲得國(guó)際或歐洲海洋信息的主要機(jī)構(gòu)；

●進(jìn)行短期或長(zhǎng)期的海上分析，使海岸警衛(wèi)隊(duì)職能適應(yīng)未來(lái)的挑戰(zhàn)，為法國(guó)海洋政策的發(fā)展作貢獻(xiàn)。

在2010年6月1日召開的海岸警衛(wèi)隊(duì)指導(dǎo)委員會(huì)會(huì)議期間，海洋國(guó)務(wù)秘書處還提出了新的海岸警衛(wèi)隊(duì)標(biāo)志和旗幟，見圖 2 。

法國(guó)將會(huì)憑借海岸警衛(wèi)隊(duì)的確立對(duì)傳統(tǒng)的政治結(jié)構(gòu)進(jìn)行重大改變，以提高法國(guó)對(duì)于未來(lái)海上的整體應(yīng)對(duì)能力。

4 中國(guó)海上執(zhí)法現(xiàn)狀

中國(guó)有漫長(zhǎng)的海岸線和廣闊的專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)，同時(shí)在多個(gè)方向與周邊國(guó)家和地區(qū)存在海洋主權(quán)和資源糾紛，在 5 個(gè)聯(lián)合國(guó)常任理事國(guó)中面臨的海洋形勢(shì)最嚴(yán)峻。作為正在崛起的重要政治、軍事及經(jīng)濟(jì)大國(guó)，中國(guó)仍未組建統(tǒng)一的海岸警衛(wèi)力量。與周邊國(guó)家相比，中國(guó)的海上執(zhí)法力量仍處于相當(dāng)弱勢(shì)的地位，多頭共管、機(jī)構(gòu)職能重疊、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不一等問(wèn)題亟待解決。

中國(guó)有諸多涉海行政管理部門，職能分工細(xì)致，機(jī)構(gòu)設(shè)立繁復(fù)。但這些部門的船艇和飛機(jī)數(shù)量之和卻遠(yuǎn)少于海洋大國(guó)及個(gè)別周邊海洋國(guó)家的海上執(zhí)法力量。

目前，我國(guó)在海上擁有行政執(zhí)法權(quán)力的部門包括海監(jiān)、海事、海關(guān)、漁政和公安邊防等，分別隸屬海洋、交通、海關(guān)、農(nóng)業(yè)、公安、環(huán)境等系統(tǒng)，各自管轄的領(lǐng)域包括海洋的使用、海上船舶和建筑物安全、漁業(yè)、環(huán)境保護(hù)等。各部門分工雖然大致明確，但職權(quán)上仍存在一定重疊區(qū)。多頭管理的現(xiàn)狀給管海用海的具體工作帶來(lái)很多不便。更重要的是，多個(gè)部門同時(shí)管海分散了國(guó)家投放于海洋事業(yè)的資源——人力、財(cái)力、裝備、基礎(chǔ)設(shè)施甚至行政資源。當(dāng)出現(xiàn)對(duì)我國(guó)海洋權(quán)益的外來(lái)威脅時(shí)，這種體制的局限性就暴露得更為突出。海洋對(duì)于國(guó)家民族的意義愈發(fā)凸顯，已不再是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下某幾個(gè)部門的管理對(duì)象，而是承載國(guó)家民族前途未來(lái)的重要平臺(tái)。加強(qiáng)統(tǒng)籌規(guī)劃，維護(hù)海洋權(quán)益已成當(dāng)務(wù)之急。針對(duì)目前管海體制，業(yè)內(nèi)外有識(shí)之士提出各種改革建議，如保留現(xiàn)有各涉海部門的行政權(quán)力，建立統(tǒng)一的海上執(zhí)法隊(duì)伍，由統(tǒng)一執(zhí)法隊(duì)伍代表各部門在海上執(zhí)法維權(quán)等。

5 法國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)對(duì)中國(guó)的啟示

5.1 變革執(zhí)法體制

要組建中國(guó)版海岸警衛(wèi)隊(duì)，首要任務(wù)是變革目前的海上執(zhí)法體制。從法國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，其執(zhí)法樣式是綜合性執(zhí)法。所以，亟待改革我國(guó)海上執(zhí)法體制，變分散性執(zhí)法為綜合性執(zhí)法。不僅能提高執(zhí)法效率，還有利于資源的優(yōu)化配置，減少國(guó)家人力、物力和資源的浪費(fèi)。

5.2 整合執(zhí)法機(jī)構(gòu)

整合機(jī)構(gòu)的目的在于提高執(zhí)法效率。我國(guó)現(xiàn)有的執(zhí)法體制下，執(zhí)法部門效率低，一件事情需要跑幾個(gè)執(zhí)法部門，這樣在無(wú)形中降低了執(zhí)法效率。我國(guó)需整合執(zhí)法機(jī)構(gòu)，從隊(duì)伍建設(shè)上提高執(zhí)法效率。

5.3 制定綜合法律體系

完善的法律體系是一支隊(duì)伍依法行政的基礎(chǔ)，我國(guó)目前海上執(zhí)法主體是依據(jù)各自的法律行使權(quán)力。由于各行業(yè)受到利益的驅(qū)動(dòng)，缺乏以國(guó)家利益為最高的原則的法律法規(guī)，這要求我國(guó)制定一部適合中國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)的綜合性法律法規(guī)，進(jìn)行全盤謀劃，統(tǒng)籌安排。

5.4 開展培訓(xùn)，提高人員素質(zhì)

要組建中國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)，必須在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上提高海上執(zhí)法人員的專業(yè)執(zhí)法素質(zhì)，開展相應(yīng)培訓(xùn)，海上執(zhí)法人員應(yīng)具有綜合執(zhí)法能力。

5.5 整合并改善武器裝備

我國(guó)海上執(zhí)法部門各自配備一些裝備。必須整合這些部門的武器裝備，取長(zhǎng)補(bǔ)短，充實(shí)到海岸警衛(wèi)隊(duì)的武器裝備系統(tǒng)中，全面提升系統(tǒng)的科技含量，滿足海上綜合執(zhí)法隊(duì)伍需求，為我國(guó)進(jìn)行全球海洋執(zhí)法提供保障，使我國(guó)日益融入全球海上合作一體化的進(jìn)程中。

強(qiáng)大、統(tǒng)一的中國(guó)海岸警隊(duì)將進(jìn)一步彰顯中國(guó)在亞太地區(qū)，乃至全球快速增長(zhǎng)的“軟實(shí)力”。由于統(tǒng)一國(guó)內(nèi)的海上執(zhí)法力量，新機(jī)構(gòu)的執(zhí)法效率將更高，也更易于與周邊國(guó)家的同類部門展開全方位的合作與交流。這將使中國(guó)更多地在亞太海域展開救援、搶險(xiǎn)等人道主義活動(dòng)，提升國(guó)家形象和威望。

[1]牟彤. 呼喚中國(guó)的“海岸警衛(wèi)隊(duì)”[J]. 艦船知識(shí)，2009 (5)：9.

[2]North Atlantic Coast Guard Forum - France. http:// www.ccg-gcc.gc.ca，2010-07-08.

[3]王翦. 各國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì). 全球防務(wù)網(wǎng). http://www. defence.org.cn，2008-01-27.

[4]高奇. 論美國(guó)海岸警衛(wèi)隊(duì)高效執(zhí)法的原因及啟示[J].法制與社會(huì)，2009(11)：211-212.

2011年8月17日