陳浩天

（華中師范大學(xué)，武漢430079；河南大學(xué)，河南開封475000）

公共政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展與政治穩(wěn)定：中國村民自治的發(fā)展邏輯

陳浩天

（華中師范大學(xué)，武漢430079；河南大學(xué)，河南開封475000）

公共政策、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、政治穩(wěn)定是伴隨中國村民自治發(fā)展的三個重要因素。公共政策制定是村民自治的運(yùn)行基礎(chǔ)，村民自治為公共政策執(zhí)行樹立了正確的價值導(dǎo)向；農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與基層民主運(yùn)行互為因果，經(jīng)濟(jì)發(fā)展促進(jìn)了社會結(jié)構(gòu)變遷并有助于村民民主價值觀的形成；村民自治隸屬程序化民主的治理方式，通過合法競爭充分彰顯民意。公共政策執(zhí)行與政治參與的適應(yīng)程度是決定農(nóng)村政治穩(wěn)定的關(guān)鍵因素，其不僅為民主的發(fā)育提供充分的空間，而且維持了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的繁榮，保障基層政府的穩(wěn)定。

村民自治；公共政策；經(jīng)濟(jì)發(fā)展；政治穩(wěn)定

引言

20世紀(jì)80年代初在廣西壯族宜山、羅城兩縣的一些農(nóng)民自發(fā)組建了一種全新的組織——村民委員會，這是我國基層民主自治組織的最早萌芽。作為農(nóng)村基層民主政治發(fā)展產(chǎn)物的中國村民自治，至今已走過了30年的歷程，30年來，在國家制度供給和農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造雙重動因推動下，基層村民自治不僅建立了基本的理論與實(shí)踐框架，而且民主之風(fēng)日漸深入鄉(xiāng)村田野，成為億萬農(nóng)民群眾的政治實(shí)踐和日常行為。村民自治的實(shí)踐場域，被人視為一場“靜悄悄的革命”，[1]其作為基層直接民主的有效形式，從根本上改變了我國傳統(tǒng)的自上而下的授權(quán)模式，被譽(yù)為世界上最大的“民主訓(xùn)練班”，也是現(xiàn)階段中國民主政治建設(shè)提升的原點(diǎn)。[2]近年來，學(xué)界圍繞著村民自治的學(xué)術(shù)爭論頗多：既然村民自治有利于保護(hù)農(nóng)民的利益，為什么實(shí)踐中村民自治發(fā)展整體緩慢？為什么經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)民主程度較高？在民主發(fā)展過程中政府應(yīng)該如何通過公共政策進(jìn)行自我重塑？本文試圖運(yùn)用村民自治這樣的“草根”民主方式來揭示我國基層民主30年的發(fā)展邏輯。

一、公共政策制定：村民自治的運(yùn)行基礎(chǔ)

1.村民自治為公共政策制定樹立了科學(xué)的價值導(dǎo)向。對民主價值的訴求是轉(zhuǎn)型期我國政府民生觀的必然追求之一。因此，保障基層民眾利益的實(shí)現(xiàn)是公共政策制定的本質(zhì)內(nèi)核。如今的時代是反官僚的時代，對于公共行政來說，這是個艱辛的時代。盡管環(huán)境如此，公共行政已經(jīng)表現(xiàn)出相當(dāng)?shù)倪m應(yīng)能力和創(chuàng)造力。[3]在中國的農(nóng)村地區(qū)，如果說以“家庭聯(lián)產(chǎn)承包制度”為出發(fā)點(diǎn)的公共政策制定是民主自生的慣性使然，那么，農(nóng)村免除兩千多年的“皇糧國稅”、全國范圍內(nèi)農(nóng)村義務(wù)教育的實(shí)現(xiàn)、新型農(nóng)村社會保障制度（簡稱“新農(nóng)?！保┑闹饾u實(shí)施等一系列社會公共惠農(nóng)政策無不是建立在民主的基礎(chǔ)上。不難看出，農(nóng)村公共政策是現(xiàn)代國家的一根敏感的神經(jīng)。基層農(nóng)民各方面的利益訴求在公共政策的制定過程中不斷予以調(diào)整、整合、分配，最終形成能為公眾所滿意的政策運(yùn)行結(jié)果。因此，沒有基層民主自治，業(yè)已形成的利益結(jié)構(gòu)和財富就不能得到根本保障，村民自治為基層組織公共政策的制定和執(zhí)行提供了科學(xué)導(dǎo)向。

2.村民自治為公共政策制定提供了制度保障?！懊裰鞣椒ň褪悄欠N為作出政治決定而實(shí)行的制度安排，在這種安排下，某些人通過爭取人民的選票取得作出決定的權(quán)力?！盵4]公共政策的科學(xué)化合理化離不開制度的支撐。公共政策的價值目標(biāo)和實(shí)際效用的達(dá)成需要相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)與之契合，以去除公共政策決策過程中的人為和隨意因素的不良影響。正如亨廷頓所言：“在政治意識和政治參與正在拓寬的制度內(nèi)，農(nóng)民就成了決定性的團(tuán)體。……如果農(nóng)民默許并認(rèn)同現(xiàn)存制度，他們就為該制度提供了一個穩(wěn)定的基礎(chǔ)。如果它積極反對這個制度，它就會成為革命的載體?！盵5]我國農(nóng)村基層民主其核心內(nèi)容為村民自治。村民自治是指在農(nóng)村基層由群眾按照法律規(guī)定設(shè)立村民委員會，自己管理自己的基層事務(wù)，以實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)為目標(biāo)的一項(xiàng)基本民主制度。農(nóng)村基層民主的具體內(nèi)容就是穩(wěn)步推進(jìn)村級的“四個民主”即民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督?！八膫€民主”體現(xiàn)了農(nóng)民群眾在基層社會公共事務(wù)中當(dāng)家作主權(quán)利的完整性、統(tǒng)一性和直接性，它們相互銜接，相互滲透，相互促進(jìn)，統(tǒng)一于農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的實(shí)踐之中。鑒于此，我們應(yīng)當(dāng)將工作重點(diǎn)放在調(diào)整國家與社會、政府力量與民間力量的關(guān)系上，依照公共表達(dá)、公共協(xié)商、公共選擇、公共管理的邏輯，本著“公共事務(wù)公共治理”的原則，著力打造一種“民主治理”的公共制度平臺。

3.村民自治為公共政策完善建構(gòu)了規(guī)范程序。政府的公共政策制定都是按照既定模式開展的。在理論界，不同的研究人員在不同的語境下，建構(gòu)了各種公共政策運(yùn)行過程中的理論范式。國外針對公共政策的運(yùn)行范式，比如Hog wood and Gunn曾經(jīng)在吸收前人研究理論的基礎(chǔ)上，提出了七種公共政策研究范式，即公共政策的內(nèi)容、程序、輸出、評估、決策、模擬與倡導(dǎo)。[6]今天的中國似乎也面臨著與歐洲早年相似的境遇。公眾的政治參與和大眾的民主訴求已超出了口頭和言論表達(dá)的范圍，與具體的人物、事件和政策以及特定的利益要求相聯(lián)系，演化為“上訪”、“靜坐”、“抗議”、“散步”、“群體性事件”、網(wǎng)絡(luò)“公審”和“拍磚”等行動。在農(nóng)村當(dāng)基層民眾的利益受到損害，或者正當(dāng)?shù)拿裰鞒绦驘o法得到合理表達(dá)時，他們往往采取一些極端的方式來對自己的權(quán)利進(jìn)行捍衛(wèi)。既有的體制和制度安排不僅不能有效地化解這些訴求和情緒化的行動，反而成了問題的“癥結(jié)”所在，因此，越是依賴既有的體制和制度安排來化解問題，越會加深民眾和政府之間的積怨。面對大量的不可預(yù)期的群體行為，具體的個案式的解決辦法和“救火隊(duì)”式的工作方法，讓政府決策部門政令批文不斷，“預(yù)警方案”層出不窮，但依然不能擺脫疲于應(yīng)對的局面。因此，基層政府的民主制度必需朝著透明、規(guī)范的方向邁進(jìn)。

4.村民自治的法制進(jìn)程為公共政策執(zhí)行提供了理論支撐。公共政策是政治實(shí)體為了實(shí)現(xiàn)社會價值而進(jìn)行的權(quán)威性分配，民主與公共政策息息相關(guān)。村民自治的運(yùn)行改變了以往中央政府政策的行政執(zhí)行方式。我國在1987年制定的《村民委員會組織法》（試行）中明確規(guī)定，鄉(xiāng)級的基礎(chǔ)政府應(yīng)對村民自治的工作給予引導(dǎo)和協(xié)作，因而明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的依法行政、村民委員會依照法律規(guī)定開展自治活動，該規(guī)定雖然削弱了基層政府的領(lǐng)導(dǎo)地位，但卻為基層公眾所擁護(hù)。在以后村民自治的實(shí)踐中，依然凸顯出了鄉(xiāng)級政府的指導(dǎo)而非領(lǐng)導(dǎo)地位。中央政府在2002年和2006年相繼出臺了《關(guān)于進(jìn)一步做好村委會換屆選舉工作的通知》、《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》兩部文件，在選舉程序和內(nèi)容上對村民自治的運(yùn)行實(shí)踐做了較為明晰的規(guī)定，在以后的政治實(shí)踐中，中央政府針對村民選舉過程中出現(xiàn)的賄選等新問題，2009年審議通過了《關(guān)于認(rèn)真解決村級組織換屆選舉中“賄選”問題的通知》，2010年全國人大常委會通過了修改后的村組法，完善了村民委員會成員的選舉和罷免程序。中央政府下發(fā)的一系列基層民主治理的文件，寓意著我國村級民主法制進(jìn)程得到提升，為中央惠農(nóng)政策在農(nóng)村的開展掃清了障礙。

二、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展：民主能力提升的動力源泉

1.經(jīng)濟(jì)發(fā)展是村民自治發(fā)育的基礎(chǔ)。政治學(xué)家都傾向于認(rèn)為在沒有明顯不公平的前提下，經(jīng)濟(jì)發(fā)展與民主發(fā)展是緊密相連的。隨著更多鄉(xiāng)村居民富裕程度的提高，其對民主程序和更大的政治參與的要求會提高。[7]在政治學(xué)的文本中，一種最為普遍的觀點(diǎn)是，經(jīng)濟(jì)發(fā)展導(dǎo)致民主化，①解決好農(nóng)村和農(nóng)業(yè)問題說到底就是要把農(nóng)民的事情辦好。中國的經(jīng)濟(jì)自改革開放后飛速發(fā)展，工業(yè)化、市場化程度越來越高，而農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民和農(nóng)民工（簡稱“四農(nóng)”）問題的解決卻仍在探索階段。不論是從農(nóng)村人口數(shù)量還是城鄉(xiāng)二元機(jī)制的耦合看，農(nóng)村問題都是影響中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的根本問題。因此，加速發(fā)展商品經(jīng)濟(jì)，加快農(nóng)業(yè)的發(fā)展進(jìn)程，不斷改善農(nóng)民群眾的生活水平，將是今后農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作的重點(diǎn)。村民自治正是順應(yīng)了這一時勢而生的，其宗旨就在于通過一系列的民主活動來改變農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、經(jīng)營方式，實(shí)現(xiàn)政治上的民主和經(jīng)濟(jì)上的繁榮同頻共振。

2.經(jīng)濟(jì)發(fā)展是民主治理的目標(biāo)。農(nóng)村基層民主是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政治保證。[8]村民自治通過“四個民主”實(shí)現(xiàn)“三個自我”，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)村民依法處理自己的事情。村民通過選舉、決策對村中重大事務(wù)以“民主”方式確定取舍抉擇。一方面，農(nóng)民的利益得到彰顯，另一方面，決策一旦失誤，村民們也要風(fēng)險共擔(dān)。民主管理就其內(nèi)容來講，經(jīng)濟(jì)活動的成分仍占有很大的比重。根據(jù)華中師范大學(xué)中國農(nóng)村研究院“百村十年觀察”項(xiàng)目的觀察，現(xiàn)階段村民通過民主管理的主要內(nèi)涵就是對村內(nèi)經(jīng)濟(jì)活動的管理。目前，隨著村民自治活動的不斷深入，各地都建立健全了一些民主監(jiān)督機(jī)制，諸如“十公開、一監(jiān)督”、“村民監(jiān)督小組”以及河南鄧州地區(qū)的“‘4+2’工作法”等等，都是對基層監(jiān)督機(jī)制的有效創(chuàng)新，但就其公開和監(jiān)督的內(nèi)容來講也大都針對經(jīng)濟(jì)活動，涉及村民切身利益的經(jīng)濟(jì)、政治活動是他們關(guān)心的熱點(diǎn)和焦點(diǎn)。

3.經(jīng)濟(jì)發(fā)展促使民主價值觀的形成。農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，是農(nóng)村社會發(fā)展的必然結(jié)果，其動力來源是生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系的基本矛盾。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展造就了新的經(jīng)濟(jì)階層和公共權(quán)力中心，他們要求政治參與、分散決策權(quán)、維護(hù)自身利益。亨廷頓提出，使民主不僅成為一種主流政體而且是一種普遍政體的兩個因素即“經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及非西方文化對民主的接受程度”。[11]他認(rèn)為經(jīng)濟(jì)誘因?qū)γ裰鞯陌l(fā)展水平起著至關(guān)重要的作用。民主的發(fā)展首先是建立在經(jīng)濟(jì)充分發(fā)展的前提之下，因?yàn)榻?jīng)濟(jì)的繁榮，成就了新的階層和權(quán)利表達(dá)模式；同時，經(jīng)濟(jì)的發(fā)展促進(jìn)了整個社會階層的分化，有利于民主價值觀的滋生和形成。

4.農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與基層民主參與互為因果。村民自治作為農(nóng)村基層的治理方式，首先是圍繞適應(yīng)經(jīng)濟(jì)增長內(nèi)外環(huán)境的自我修正；其次，它也是一種政府與民眾的博弈行為。一個具體的政府分配資源的過程，必須經(jīng)過4個基本環(huán)節(jié):利益表達(dá)、利益綜合、政策制定和政策執(zhí)行。[9]在現(xiàn)有的基層民主治理的框架下，基層民眾的需求一般通過三個途徑來表達(dá):一是在由中央政府提供的政策框架內(nèi)，探尋實(shí)現(xiàn)自身利益的時機(jī)，譬如通過修正村民自治的程序來提升村民自身參與政治實(shí)踐的能力；二是采取非常態(tài)的行為伺機(jī)表達(dá)群體的不滿情緒；三是基層民主在預(yù)期到不利于自身群體利益的前提下，主觀要求突破固有的僵化體制，使自身群體獲利。以上三種方式，都是在基層民眾自身的利益訴求受到干擾的前提下，為了利益而進(jìn)行主觀博弈，推動政府政策的不斷變革與完善，從而達(dá)到主觀利益與客觀利益的互補(bǔ)。[10]

三、公共秩序的穩(wěn)定：基層民主運(yùn)行的終極目標(biāo)

1.村民自治選舉是合法競爭的產(chǎn)物?；A(chǔ)民主通過選舉的民主自治方式，使公共權(quán)力得到廣泛的認(rèn)同，同時獲得相應(yīng)的權(quán)威和穩(wěn)定。因此，在村民自治過程中遭遇到的困境，只有在村民選舉中才能得以協(xié)調(diào)。應(yīng)通過不斷完善村民選舉的程序，形成穩(wěn)定的制度。因?yàn)闆]有科學(xué)的民主制度，就不能確立選舉的科學(xué)性，民主選舉的結(jié)果可能在整個政治生態(tài)文明與鄉(xiāng)土政治中發(fā)生變異。所以，建構(gòu)一套完備的選舉制度，成為村民自治研究的重點(diǎn)。在整個村民自治民主實(shí)踐過程中，村民委員會處于核心位置，因?yàn)檫x舉結(jié)果代表了公共權(quán)力的權(quán)威與公共政策的執(zhí)行。從這個角度來講，我國村民自治的實(shí)踐并不是以“海選”為里程碑的，不考慮客觀環(huán)境，而簡單地通過“數(shù)人頭”的方式來展示民主的效果，也與我國村民自治政策的初衷相悖。但在目前農(nóng)村基層民主的運(yùn)行中，也確實(shí)存在諸多民主程序的現(xiàn)實(shí)困境。如于建嶸撰文認(rèn)為村民自治在實(shí)踐運(yùn)行過程中存在“‘兩委’矛盾突出、選舉‘亂像’、村民代表會議難以召開、村務(wù)公開存在盲點(diǎn)、自治權(quán)與行政權(quán)沖突”五大治理困境。[14]因此，更多現(xiàn)實(shí)問題需要得到實(shí)踐的審視。

2.基層民主自治模式為村民權(quán)利彰顯提供出口?！罢纹胶庑陨婕罢谓M織的制度化建設(shè)，平衡性程度折射了政治組織機(jī)構(gòu)為政治參與團(tuán)體和個人提供政治參與渠道的程度?！盵12]也即，政治系統(tǒng)提供給公民政治參與的政策化途徑越多，就越能修正基層民眾的政治參與行動。在村民自治制度建立之前，有些農(nóng)村村干部簡直就是“土皇帝”，作風(fēng)簡單粗暴，唯我獨(dú)尊。村民自治的建立通過實(shí)行村務(wù)公開、民主管理、建立村民代表會議制度，使農(nóng)民能夠充分行使法律賦予的權(quán)利，參與和監(jiān)督村務(wù)，真正體現(xiàn)了人民群眾的主人翁地位。同時，也使基層干部有了制度約束，有了民主監(jiān)督，把住了“權(quán)力關(guān)”、“人情關(guān)”、“決策關(guān)”、“花錢關(guān)”，改變了過去“一言堂”的作風(fēng)，有效地消除了群眾與干部之間的隔閡，密切了黨群、干群關(guān)系。現(xiàn)階段我國農(nóng)村政治基本穩(wěn)定，但社會矛盾相對突出，上個世紀(jì)90年代以來，由于“經(jīng)營城市”和農(nóng)村中的土地征用高潮，“社會抗?fàn)帯笔录≡?，事關(guān)農(nóng)民工在外地討薪的事件造成的風(fēng)波也屢見報端。在貧富差距巨大的社會里，正規(guī)的權(quán)益表達(dá)渠道很可能由富人掌握，而窮人要么是保持沉默，要么是采取暴力的或激進(jìn)的手段來使人們聽到他們的呼聲。[13]“村民自治”起到一定的“減震閥”的作用，有助于營造社會公平、公正氛圍和和諧社會關(guān)系的建立及營造新農(nóng)村建設(shè)的良性大環(huán)境。

3.村級民主的發(fā)展豐腴農(nóng)村地區(qū)穩(wěn)定的土壤。我國的經(jīng)濟(jì)體制改革，首先是從農(nóng)村開始的。鄧小平說過：“為什么要從農(nóng)村開始呢？因?yàn)檗r(nóng)村人口占我國人口的百分之八十，農(nóng)村不穩(wěn)定，整個局勢就不穩(wěn)定，農(nóng)民沒有擺脫貧困，就是我國沒有擺脫貧困……進(jìn)行農(nóng)村改革，給農(nóng)村自主權(quán)，給基層自治權(quán)，這樣一下子就把農(nóng)民的積極性調(diào)動起來了，把基層的積極性調(diào)動起來了，面貌就改變了?！盵15]倘若撇開一切條件，僅基于民主的一般原理，可以看出民主在理論上存在諸多有利于政治穩(wěn)定的因素。村民自治“四個民主”的實(shí)施，使廣大基層民眾得以在現(xiàn)行的政治生態(tài)中更大限度地參與政治實(shí)踐，充分彰顯自己的民主權(quán)利，及時化解基層民眾的內(nèi)部矛盾，增強(qiáng)了基層民眾主人翁的主體地位，實(shí)現(xiàn)了基層民眾個人意志與政府公共政策協(xié)調(diào)的順暢，保障了鄉(xiāng)村社會的政治穩(wěn)定。

4.村民自治依托公共政策而形成強(qiáng)制性的約束和監(jiān)督。村民自治是當(dāng)前中國農(nóng)村的治理模式，是國家在農(nóng)村公共政策的安排。這一制度的興起，經(jīng)歷了從強(qiáng)制性制度變遷到誘致性制度的嬗變。“政府公共政策的科學(xué)性與政治參與的適應(yīng)性實(shí)踐是制約農(nóng)村政治穩(wěn)定的關(guān)鍵因素之一。”[16]隨著村民自治治理模式的發(fā)展，基層民眾的政治參與積極性將越來越高，成為億萬農(nóng)民群眾的政治實(shí)踐和日常行為。

結(jié)語

村民自治制度并不是包治農(nóng)村問題的萬應(yīng)靈藥，特別是在村民自治制度本身還不完善、實(shí)施也不完全到位的情況下更是如此。任何一種公共政策總是要嵌入到特定的社會結(jié)構(gòu)和社會文化之中。當(dāng)政策能夠成功嵌入到社會結(jié)構(gòu)中時,就能夠借助這種相互的整合推動自身的發(fā)展,使其變遷得以深化。村民自治的完善不僅需要行政權(quán)力的下放,也離不開我們現(xiàn)實(shí)社會環(huán)境的支撐。民主作為一種政治制度，終究要裝進(jìn)國家這個“容器”里，所以國家的整合是民主的前提。[17]村民自治肯定是有助于農(nóng)村社會穩(wěn)定的一項(xiàng)制度，而不是對農(nóng)村社會穩(wěn)定的新的威脅。通過公共政策的制定與執(zhí)行，實(shí)現(xiàn)政治的民主化，保持政治的穩(wěn)定，是改革開放以來中國政治發(fā)展追求的基本目標(biāo)之一。這個目標(biāo)體現(xiàn)了中國發(fā)展的迫切需求，也為中國政治發(fā)展的穩(wěn)定提供了無限的可能。

注釋：

①關(guān)于政治發(fā)展與經(jīng)濟(jì)成就之間存在什么樣的關(guān)系？國外學(xué)者進(jìn)行了較多的討論。上個世紀(jì)50年代末期，萊納和利普賽特首先通過不少證據(jù)提出了“一個國家的經(jīng)濟(jì)狀況越好，它維系民主制度的可能性越大”觀點(diǎn)，此觀點(diǎn)長期占據(jù)主流一直持續(xù)至今。1968年亨廷頓曾提出“由此可見，財富與民主制度之間是極為相關(guān)的”。1994年，西摩·馬丁·利普賽特（Seymour Martin Lipset）采用精巧的統(tǒng)計(jì)方法，通過對經(jīng)濟(jì)增長和民主化進(jìn)行模擬認(rèn)為“經(jīng)濟(jì)發(fā)展不是政治發(fā)展的必要前提，經(jīng)濟(jì)增長雖然只是民主化的要素之一，國家如果提高公民生活水平和教育程度為民主打下了基礎(chǔ)。

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1002-7408（2011）11-0070-03

國家社會科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目“基層民主發(fā)展的途徑與機(jī)制研究”（08AZZ003）階段性成果。

陳浩天（1984—），男，河南開封人，華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院博士研究生，河南大學(xué)講師，研究方向：基層政府的運(yùn)行和發(fā)展。

[責(zé)任編緝：孫巍]