張穎舉

(河南農(nóng)業(yè)大學(xué)，鄭州450002)

農(nóng)民集中居住的利益沖突與協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建

張穎舉

(河南農(nóng)業(yè)大學(xué)，鄭州450002)

農(nóng)民集中居住是農(nóng)村宅基地經(jīng)濟(jì)潛能釋放的結(jié)果,不可避免地會(huì)產(chǎn)生利益沖突。厘清中央政府、地方政府、被置換農(nóng)戶三大利益主體的利益邊界，是分析和解決利益沖突的前提。農(nóng)民集中居住的主要利益沖突是地方政府自利性與公共利益和被置換農(nóng)戶利益的沖突。應(yīng)當(dāng)完善城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，理順中央與地方的財(cái)政關(guān)系，遏制地方“以地生財(cái)”的利益沖動(dòng)，秉承農(nóng)民自愿原則，防止強(qiáng)拆強(qiáng)建，并建立公平合理的利益共享與社會(huì)保障機(jī)制。

農(nóng)民集中居住；公共利益；政府自利性；利益沖突；利益共享機(jī)制

隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程快速推進(jìn)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增長呈明顯加快趨勢，但在耕地保護(hù)等國家政策的嚴(yán)格控制下，以城鎮(zhèn)建設(shè)用地短缺為表征的土地供需矛盾逐漸成為城市化和工業(yè)化的瓶頸；但在農(nóng)村地區(qū)，“空心村”和閑置宅基地、空置住宅和“一戶多宅”現(xiàn)象又導(dǎo)致了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。為了化解城鄉(xiāng)建設(shè)用地“一松一緊”的結(jié)構(gòu)性矛盾，2006年4月，山東、天津、江蘇、湖北、四川五省市被國土部列為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤第一批試點(diǎn)省份；2008年6月國土資源部出臺了“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策。

所謂城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤，是指依據(jù)土地利用總體規(guī)劃，將若干擬復(fù)墾為耕地的農(nóng)村建設(shè)用地地塊（即拆舊地塊）和擬用于城鎮(zhèn)建設(shè)的地塊（即建新地塊）等面積共同組成建新拆舊項(xiàng)目區(qū)（以下簡稱項(xiàng)目區(qū)），通過建新拆舊和土地整理復(fù)墾等措施，在保證項(xiàng)目區(qū)內(nèi)各類土地面積平衡的基礎(chǔ)上，最終實(shí)現(xiàn)增加耕地有效面積，提高耕地質(zhì)量，節(jié)約集約利用建設(shè)用地，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)用地布局更合理的目標(biāo)。各地以此政策為依托，開展了形式多樣的實(shí)踐和探索，如“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”、“新農(nóng)村建設(shè)”、“舊村改造”、“小城鎮(zhèn)化”、“村改社”、“宅基地?fù)Q房”、“土地?fù)Q社?！钡?。雖然名稱多樣，但本質(zhì)上都是農(nóng)民集中居住，即在土地利用總體規(guī)劃和科學(xué)建房的觀念指導(dǎo)下,在充分尊重農(nóng)民意愿的情況下，被置換戶退出原有農(nóng)村宅基地，政府將其部分復(fù)墾為耕地、部分轉(zhuǎn)為其他建設(shè)用地，被置換戶異地置換到中心村或城鎮(zhèn)周圍建設(shè)農(nóng)民集中居住區(qū)，將傳統(tǒng)的、分散的以及零星的居民點(diǎn)向中心村和城鎮(zhèn)集中，以實(shí)現(xiàn)用途或土地使用者的更替。農(nóng)民集中居住為通過建設(shè)用地內(nèi)部挖潛來解決城鎮(zhèn)建設(shè)用地緊缺提供了有效途徑，同時(shí)也促進(jìn)了農(nóng)村土地的集約利用。

目前全國有二十五個(gè)省市都開展了農(nóng)民集中居住的試點(diǎn)工作。從山東、上海、江蘇和浙江等沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的試點(diǎn)工作來看，農(nóng)民集中居住取得了較好的成果，單從土地集約利用角度審視，就可節(jié)約用地50%以上。但在農(nóng)民集中居住的過程中也產(chǎn)生了不符合實(shí)際的“一刀切”、“大躍進(jìn)”現(xiàn)象，出現(xiàn)了違背農(nóng)民意愿搞大拆大建、行政力量過強(qiáng)損害被置換農(nóng)戶利益等焦點(diǎn)問題。本文試圖運(yùn)用利益分析的方法來具體分析農(nóng)民集中居住中各個(gè)主體的利益及其利益沖突，進(jìn)而為相應(yīng)的問題解決提供對策建議。

一、農(nóng)民集中居住過程中主要的利益相關(guān)者及其利益

農(nóng)民集中居住是一場農(nóng)村宅基地潛能釋放的“盛宴”,它涉及到中央政府、地方政府、農(nóng)民、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及房地產(chǎn)開發(fā)商等眾多利益相關(guān)者。但是農(nóng)民集中居住過程中最重要的，也是最直接的利益相關(guān)者為中央政府、地方政府與被置換農(nóng)戶，因此本文研究的利益主體定位于以上三方。

1.農(nóng)民集中居住中的公共利益及其代表者中央政府。公共利益的概念包含著“公共”與“利益”兩個(gè)始終有爭議的元素,這就使得對公共利益的探討困難重重，從不同的角度和價(jià)值觀出發(fā),人們可以對公共利益進(jìn)行不同的解讀。迄今為止,學(xué)術(shù)界對于公共利益的界定充滿著各種爭論和歧見。麻寶斌認(rèn)為公共利益就是一個(gè)特定社會(huì)群體存在和發(fā)展所必需的，該社會(huì)群體中不確定的個(gè)人都可以享有的社會(huì)價(jià)值；陳慶云認(rèn)為公共利益是具有社會(huì)分享性的、為人們生存、享受和發(fā)展所需的資源和條件。雖然公共利益的界定各種各樣，但是我們發(fā)現(xiàn)一個(gè)共同點(diǎn)，即所有的學(xué)者都注重公共利益不同層次的社會(huì)共享性，即存在不同層次和不同領(lǐng)域的公共利益,而且強(qiáng)調(diào)公共利益最終歸屬于各種資源與條件。因此，本文在界定公共利益時(shí)，重點(diǎn)在于把握社會(huì)共享性以及其最終歸屬的資源與條件。

具體到農(nóng)民集中居住中的公共利益，主要表現(xiàn)在以下三個(gè)層面：（1）國家層面的公共利益。一是有利于國家保持耕地面積總量動(dòng)態(tài)平衡。當(dāng)前我國正處于工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展期，在既有的空間范圍內(nèi)，城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與保持耕地總量始終存在著矛盾。雖然我國堅(jiān)持實(shí)行世界上最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，但是我國的耕地面積卻不斷受到城鎮(zhèn)建設(shè)用地的侵蝕，矛盾逐漸激化。農(nóng)民集中居住能夠通過集約利用既有建設(shè)土地來防止對耕地面積的侵蝕。二是有利于推動(dòng)城鄉(xiāng)一體化的實(shí)現(xiàn)。通過農(nóng)民集中居住，可以實(shí)現(xiàn)農(nóng)民居住布局由自然形態(tài)向規(guī)劃形態(tài)的轉(zhuǎn)變，促進(jìn)了城鄉(xiāng)資源互動(dòng)，推動(dòng)了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化、經(jīng)濟(jì)社會(huì)文化的一體化。（2）城市層面的公共利益。它主要體現(xiàn)在緩解城市用地緊張方面。城市的發(fā)展大多數(shù)都伴隨著城市建設(shè)用地的擴(kuò)張，但是由于國家的各種土地政策限制，城市的發(fā)展在一定程度上受到束縛。農(nóng)民集中居住可以集約利用土地，將一部分土地轉(zhuǎn)為非農(nóng)用途，能夠有效增加城市建設(shè)用地，為城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供必要的空間。（3）農(nóng)村層面的公共利益。一是有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村生產(chǎn)、生活方式轉(zhuǎn)變。布局合理、功能齊全、環(huán)境優(yōu)美、生活舒適的新型農(nóng)村社區(qū)將大大改善農(nóng)民的居住環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)民生活方式轉(zhuǎn)變；同時(shí)，農(nóng)民集中居住往往伴隨著農(nóng)地的規(guī)?；?jīng)營，有利于打破小農(nóng)經(jīng)營的格局，實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式的快速轉(zhuǎn)變。二是節(jié)約農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本。將一定區(qū)域內(nèi)一定數(shù)量的農(nóng)村居民集中于某一生產(chǎn)、生活、資源等各方面條件均處優(yōu)勢地位的社區(qū)內(nèi)，可以將有限的資金統(tǒng)一管理、集中利用，優(yōu)先解決農(nóng)民最迫切需要的建設(shè)項(xiàng)目，降低了基礎(chǔ)設(shè)施和公益事業(yè)的建設(shè)成本，實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的共享。雖然農(nóng)民集中居住中的公共利益分為國家、城市、農(nóng)村三個(gè)層面，但是三個(gè)層面的公共利益之間具有很大的重合，并且重合于國家層面；而地方政府在推動(dòng)農(nóng)民集中居住過程中往往摻雜著自身利益，所以地方政府不適合作為公共利益的代表主體。因此認(rèn)定農(nóng)民集中居住過程中公共利益的代表主體是中央政府。

2.農(nóng)民集中居住中的地方政府及其自身利益。如前所述，我們認(rèn)定中央政府為農(nóng)民集中居住過程中公共利益的代表主體，所以本節(jié)不討論地方政府行為所表現(xiàn)出的公益性的一面,專門探討地方政府在農(nóng)民集中居住過程中的自身利益。眾所周知，政府除了具有管理公共事務(wù)、追求公共利益的屬性外，還具有追求自身利益最大化的屬性，它包括政府中的一切組織和個(gè)人尋求自身利益最大化的舉動(dòng)，這被稱之為政府自利性。政府自利性具有以下三個(gè)重要特征：（1）政府自利性的存在是永恒的并具有一定的合理性。（2）政府自利性具有從屬性，從屬于政府執(zhí)行其公益性目標(biāo)之公共性。（3）政府自利性存在著膨脹性，一旦制度和體制出現(xiàn)一點(diǎn)漏洞或缺陷，行政權(quán)力就會(huì)膨脹，政府自利行為就會(huì)發(fā)生。

具體到農(nóng)民集中居住，地方政府的自利性主要體現(xiàn)在“以地生財(cái)”方面。土地財(cái)政被形象地稱為地方政府的“第二財(cái)政”，指的是政府運(yùn)用其公權(quán)力通過對土地這一稀缺資源實(shí)施一系列的非市場行為操作從而進(jìn)行的財(cái)政收支以及利益分配的活動(dòng)。然而，在18億畝耕地紅線的制約下，很多地方政府并沒有足額的土地可供出讓，“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策一經(jīng)出臺，立即成為各地破解土地瓶頸的“金鑰匙”。通過農(nóng)民集中居住獲利的普遍做法是，將集約出來的宅基地復(fù)墾，獲得城市建設(shè)用地指標(biāo)，政府把城市建設(shè)用地指標(biāo)拿到一級土地市場上進(jìn)行拍賣，“一進(jìn)一出”之間地方政府就產(chǎn)生了巨大的收益。并且這種收益是在國家政策框架下獲取的，屬于合法的制度性獲利。在合法的背景下，在地方政府尤其是縣鄉(xiāng)政府普遍財(cái)政困難的情況下，地方政府的土地財(cái)政沖動(dòng)愈發(fā)高漲。所以“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策出臺后，立即得到地方政府熱烈歡迎，各個(gè)省市、各級政府均成立了以主要領(lǐng)導(dǎo)牽頭的土地整理小組。對應(yīng)的地方政策、措施也紛紛出臺，目的明確即通過農(nóng)民集中居住節(jié)約出的宅基地復(fù)墾，換取城市建設(shè)用地指標(biāo)。與直接征用農(nóng)民土地相比，農(nóng)民集中居住獲取土地的成本更低、名義更好，可以說農(nóng)民集中居住已經(jīng)成為地方政府實(shí)施“土地財(cái)政”的主要抓手。

3.農(nóng)民集中居住中的被置換農(nóng)戶及其利益。農(nóng)民集中居住形式上是“農(nóng)民拿宅基地?fù)Q房”的交易，實(shí)質(zhì)上是宅基地被政府征用的過程，是城市化過程中農(nóng)村土地資源被重新配置的過程。經(jīng)過“宅基地?fù)Q房”，節(jié)約出來的宅基地的所有權(quán)由農(nóng)民轉(zhuǎn)入政府手中，農(nóng)民的生產(chǎn)和生活發(fā)生了根本的改變。由于涉及到土地這一農(nóng)民生存和發(fā)展的保障，農(nóng)民自然強(qiáng)烈關(guān)注自身在這一進(jìn)程中的利益得失，并力爭相關(guān)的利益，至少確保“宅基地?fù)Q房”后的資源和條件與置換前相當(dāng)。

被置換農(nóng)戶的利益主要表現(xiàn)在以下四個(gè)方面：第一，直接的拆遷補(bǔ)償方面。雖然各地建設(shè)形式多樣，但在經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償方面，減少宅基地的一般依據(jù)退出宅基地面積根據(jù)國家規(guī)定征用土地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，拆遷住房的按照住房拆遷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或等同面積更換。農(nóng)民首先會(huì)計(jì)算原房屋與宅基地的拆遷補(bǔ)償能否購買集中居住地的新房，這是一個(gè)直接的利益得失問題。第二，隱性的經(jīng)濟(jì)得失問題。根據(jù)我國憲法的規(guī)定，農(nóng)村土地屬于集體所有，農(nóng)村宅基地集體所有、家庭使用。宅基地與房產(chǎn)是農(nóng)民財(cái)產(chǎn)的兩個(gè)不同部分，擁有宅基地可以自由建房，一旦搬入集中居住地的樓房，農(nóng)民就只有房產(chǎn)而失去土地?！罢?fù)Q房”實(shí)際上是農(nóng)民以具有獨(dú)立產(chǎn)權(quán)的宅基地?fù)Q取沒有產(chǎn)權(quán)的住宅。因此，單純地以擁有獨(dú)立宅基的房產(chǎn)換取沒有獨(dú)立宅基的房產(chǎn)對于農(nóng)民是利益損失。但是，因?yàn)檗r(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的增加和服務(wù)功能的增強(qiáng)，其房產(chǎn)的價(jià)值從理論上講應(yīng)該高于農(nóng)民原來居住的農(nóng)村村落的房產(chǎn)價(jià)值。兩者之間的房產(chǎn)價(jià)值存在價(jià)格差異，不好直接比較，農(nóng)民宅基地權(quán)益受損還是受益，關(guān)鍵要看原宅基地價(jià)值和新房產(chǎn)新增價(jià)值之間是否存在差額。第三，農(nóng)民生產(chǎn)生活成本上升問題。集中居住之后，由于缺乏二三產(chǎn)業(yè)就業(yè)機(jī)會(huì)，農(nóng)民的收入并不會(huì)立即提升，農(nóng)民生活卻陷入了商品化的世界，比如煤氣、暖氣、水、物業(yè)費(fèi)等收費(fèi)以及因無法喂養(yǎng)家畜等而必須購買食物，均會(huì)大幅提高農(nóng)民日常生活成本并得以固化，顯然與農(nóng)民不穩(wěn)定的收入存在著沖突，增加了他們的生存壓力。此外，大部分農(nóng)民仍在務(wù)農(nóng)，高層樓房導(dǎo)致農(nóng)具無處擱放且與農(nóng)地距離遙遠(yuǎn)，增加了農(nóng)民務(wù)農(nóng)成本與麻煩。第四，社會(huì)保障問題。農(nóng)民集中居住往往與農(nóng)地規(guī)模流轉(zhuǎn)相聯(lián)系，對于農(nóng)民而言，宅基地與農(nóng)地是世代生活的保障，一旦失去而陷入商品世界的漩渦，如果政府不能及時(shí)合理地提供穩(wěn)定的就業(yè)與有效的社會(huì)保障，這些農(nóng)民的生計(jì)將存在很大的不確定性。盡管一些試點(diǎn)省市為解決置換農(nóng)民的生活保障問題進(jìn)行了探索，但大多數(shù)農(nóng)民仍無法享受到與市民同樣的社會(huì)保障待遇。置換農(nóng)民成了一個(gè)既有別于農(nóng)民又不同于市民的邊緣群體，處于社會(huì)保障的真空地帶。沒有全面的社會(huì)保障，置換農(nóng)民必然成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中最無助最脆弱的社會(huì)群體。

二、各利益主體之間的利益沖突

農(nóng)民居住集中化將大大改善農(nóng)民的居住環(huán)境，促進(jìn)農(nóng)民生活方式、生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變，推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，有利于城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)一體化的實(shí)現(xiàn)。從資源利用和改善民生的角度來說，中央政府、地方政府、被置換農(nóng)戶三方利益是一致的。但農(nóng)民居住集中化過程中土地產(chǎn)生了巨大的經(jīng)濟(jì)收益，三者在具體的利益分配方面不可避免地會(huì)產(chǎn)生一些沖突。

1.公共利益與地方政府自身利益的沖突。中央政府在農(nóng)民集中居住中主要關(guān)注耕地的保護(hù)和城鄉(xiāng)用地布局的合理性，但是地方政府主要受土地財(cái)政的驅(qū)動(dòng)，往往以獲得城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)為唯一目的。兩者的利益沖突具體體現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：第一，少數(shù)地方片面追求增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)，只有少量的宅基地復(fù)墾為耕地。以第一批“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)”的實(shí)施情況為例，2006年4月，山東、天津、江蘇、湖北、四川五省市被國土部列為城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤第一批試點(diǎn)，并獲取了相應(yīng)周轉(zhuǎn)指標(biāo)，這些城市建設(shè)用地指標(biāo)是“借”，3年內(nèi)要以復(fù)墾的耕地“歸還”，即到2009年底，第一批試點(diǎn)周轉(zhuǎn)指標(biāo)應(yīng)已全部歸還。但20年5月底，國土部調(diào)研組進(jìn)行的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，第一批試點(diǎn)僅拆舊復(fù)墾5.58萬畝，約占下達(dá)周轉(zhuǎn)指標(biāo)的80%。[1]第二，少數(shù)地方擅自開展城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)或擴(kuò)大試點(diǎn)范圍，擅自擴(kuò)大掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)規(guī)模。20年中央一號文件強(qiáng)調(diào)：“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤要嚴(yán)格限定在試點(diǎn)范圍內(nèi)。”但各地在實(shí)施中多突破此政策，尤其是擴(kuò)大了掛鉤范圍。以河北省為例，2009年河北啟動(dòng)了00個(gè)村的新民居建設(shè)，預(yù)計(jì)到2012年全省15%左右的行政村將完成新民居建設(shè)改造，騰出50萬畝建設(shè)用地指標(biāo)。而國土部2009年批給河北的增減掛鉤周轉(zhuǎn)指標(biāo)僅為1.2萬畝，河北省“探索”的周轉(zhuǎn)地，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了這個(gè)指標(biāo)。

2.地方政府自身利益與被置換農(nóng)戶的利益沖突。地方政府與被置換戶是農(nóng)民集中居住的主要主體，二者的利益沖突也是最為明顯與直接的。具體沖突體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：第一，在宅基地和房屋的拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)上，很多地方并沒有從實(shí)際考慮被置換戶的情況，從而使被置換戶的居住和生活情況惡化。當(dāng)前的政府補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)一般是，退出宅基地面積根據(jù)國家規(guī)定征用土地標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償，拆遷住房的按照住房拆遷標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償或等同面積更換。以山東諸城為例，雖然該市出臺了優(yōu)惠政策，如果一次拆遷超過30畝，每戶居民一畝宅基地補(bǔ)貼20萬元。而目前居民的平均宅基地面積基本在0.6畝至0.7畝之間，還有一部分農(nóng)村宅基地在0.3畝至0.4畝間，這部分村民即使按照畝均20萬元的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)獲得補(bǔ)貼，要想住面積大點(diǎn)的樓房，還要自己掏些錢。[2]從中可以看出，宅基地?fù)Q房盡管有所補(bǔ)償，但這些補(bǔ)償不足以彌補(bǔ)購買新房的成本，并且安置房一般還是集體土地產(chǎn)權(quán)證，不能直接上市交易。第二，在土地增值收益上，農(nóng)民的利益被剝奪。國土部為了促進(jìn)“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策的實(shí)施，要求妥善補(bǔ)償和安置農(nóng)民，所得收益要返還農(nóng)村，“用于農(nóng)村和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。然而，由于地方政府與農(nóng)民雙方權(quán)力的不對等，行政權(quán)力過于強(qiáng)勢，本該雙方共贏的置換模式，越來越成為政府“圈地”的游戲。政府也對退出的宅基地進(jìn)行了補(bǔ)償，但相對于宅基地價(jià)值而言微不足道，宅基地的價(jià)值得不到合理體現(xiàn)，其轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地后的增值收益被地方政府和開發(fā)商獲取。宅基地作為農(nóng)民的不動(dòng)產(chǎn)，政府把農(nóng)民集中居住后節(jié)省下來的建設(shè)用地指標(biāo)，調(diào)整用于房地產(chǎn)或工業(yè)發(fā)展，所得的巨額收益，本應(yīng)歸農(nóng)民集體所有，但事實(shí)上，農(nóng)民只分得土地收益的極小部分，這引發(fā)了農(nóng)民的不滿，甚至出現(xiàn)了群體性事件。第三，政府提供的社會(huì)保障不完善，影響農(nóng)民生活水平。農(nóng)民集中居住的過程中，我國不少地方通過一次性補(bǔ)償?shù)姆绞綄Ρ恢脫Q戶進(jìn)行安置。但實(shí)際上這種方式存在嚴(yán)重的問題，通過一次性貨幣支付，在短期看來，置換后的農(nóng)民能夠利用一次性安置費(fèi)勉強(qiáng)維持生計(jì)，實(shí)際生活水平不至于明顯下降，但從長遠(yuǎn)來看，被置換戶存量資本會(huì)因消費(fèi)的增加而逐漸減少，增值空間非常有限。加之，我國當(dāng)前戶籍制度、社會(huì)保障制度、土地制度都還處于不成熟階段，在現(xiàn)有的的社會(huì)保障水平之下，被置換戶在自身?xiàng)l件的局限下，很可能導(dǎo)致生活水平的下降。

三、建立公平合理的利益分配與協(xié)調(diào)機(jī)制

1.完善“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策，遏制地方政府利用政策漏洞謀取自身利益?！俺青l(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”政策的要旨是，通過增減平衡，控制一個(gè)區(qū)域的建設(shè)用地總體規(guī)模，節(jié)約集約利用土地，最終保護(hù)耕地。從資源利用和改善民生的角度來說，“增減掛鉤”有其合理性，并且是解決地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展對土地迫切需要的主要方式之一，應(yīng)該說，這是一個(gè)充滿正面期望的政策。但由于政策不完善，各地出現(xiàn)了鉆政策漏洞謀地方利益的現(xiàn)象。政策漏洞在以下兩方面體現(xiàn)明顯：第一，“先占后補(bǔ)”方法不科學(xué)。按照該辦法，須先從國土部“借”指標(biāo)，3年內(nèi)以復(fù)墾的耕地“歸還”。在監(jiān)督不力的情況下，此舉導(dǎo)致了很多地方只顧占地，不按時(shí)復(fù)墾歸還的情形。對此應(yīng)更改為“先復(fù)耕再占用”。第二，“增減掛鉤辦法”第12條規(guī)定，對項(xiàng)目區(qū)實(shí)施規(guī)劃和建新拆舊進(jìn)行整體審批，不再單獨(dú)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)，整體審批結(jié)果報(bào)國土資源部備案。這樣的規(guī)定很模糊，就項(xiàng)目區(qū)內(nèi)的農(nóng)用地轉(zhuǎn)用而言，地方政府可以不按照《土地管理法》規(guī)定的程序報(bào)批，這等于為地方政府圈地開了制度綠燈。所以，應(yīng)該盡快修正該政策并出臺實(shí)施辦法細(xì)則，約束地方政府利用制度獲利。

2.理順中央地方財(cái)政關(guān)系，消退地方“以地生財(cái)”的利益沖動(dòng)。分稅制改革后，地方財(cái)政缺口逐步加大，傳統(tǒng)的財(cái)政模式很難支撐地方主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長的模式。統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，1994年地方政府財(cái)政收支缺口為1726.59億元；到2005年，迅速達(dá)到053.6億元；此后缺口擴(kuò)大速度明顯加快，到2008年缺口已經(jīng)達(dá)到2.06萬億元。在財(cái)政自給率方面，2008年全國地方財(cái)政自給率平均僅為58.17%，多數(shù)省份在40%左右，超過60%的省份僅有9個(gè)，一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)自給率甚至不足20%。[3]在地方財(cái)政困難的情況下，自然會(huì)產(chǎn)生以地生財(cái)?shù)哪怖麤_動(dòng)。要破解土地財(cái)政這樣的難題，應(yīng)改革財(cái)政體制，調(diào)整中央地方財(cái)政關(guān)系，保障地方政府履行公共服務(wù)的基本財(cái)力，逐步縮小地方政府的財(cái)政缺口，讓地方政府在農(nóng)民集中居住進(jìn)程中變成公共服務(wù)者，避免成為經(jīng)紀(jì)人和謀利者。

3.應(yīng)秉承農(nóng)民自愿原則，防止違背農(nóng)民意愿強(qiáng)拆強(qiáng)建。我國憲法、土地管理法等法律明確規(guī)定，土地的歸屬有國家所有和農(nóng)村集體所有兩種形態(tài)，作為集體的村民對本村的土地享有完整的所有權(quán)。20年中央一號文件明確規(guī)定：“農(nóng)村宅基地和村莊整理后節(jié)約的土地，仍屬農(nóng)民集體所有?！薄洞迕裎瘑T會(huì)組織法》第24條規(guī)定，宅基地的使用方案須經(jīng)村民會(huì)議討論決定方可辦理。以上法律法規(guī)和政策表明，作為集體的村民擁有對宅基地的所有權(quán)和處分權(quán)。也就是說，政府可以基于新農(nóng)村建設(shè)等理由整理村莊，騰退出一部分農(nóng)村建設(shè)用地，但需要獲得農(nóng)民集體的同意，而且這些土地的產(chǎn)權(quán)歸屬不會(huì)因?yàn)檎倪@些行為而發(fā)生任何變化，它們?nèi)匀粚儆谵r(nóng)民集體所有，農(nóng)村集體可以自由地決定如何使用這些土地，以及如何在村民之間配置這些土地的產(chǎn)權(quán)及其收益。基于以上法律事實(shí)，地方政府無權(quán)隨意整理農(nóng)民的宅基地，拆除村莊，強(qiáng)迫農(nóng)民集中居住。政府唯一能做的，就是秉承農(nóng)民自愿原則，積極引導(dǎo)農(nóng)民開展集中居住。如此一來，勢必會(huì)出現(xiàn)如何在分散的宅基地上進(jìn)行集約經(jīng)營的問題，如何避免類似問題出現(xiàn)，同樣考驗(yàn)著地方政府的能力和智慧。但無論如何，在處理和解決農(nóng)民集中居住大大小小問題的過程中，切實(shí)尊重農(nóng)民意愿，永遠(yuǎn)都應(yīng)被放在第一位。

4.建立公平合理的利益共享與社會(huì)保障機(jī)制。農(nóng)民集中居住不應(yīng)該成為政府謀取土地利益的工具，而應(yīng)該是農(nóng)民與政府共享土地收益的盛宴。首先，應(yīng)健全利益表達(dá)機(jī)制，賦予被置換農(nóng)戶平等的談判地位和權(quán)利。當(dāng)前的政策可能給予了政府太多的權(quán)利，比如項(xiàng)目的規(guī)劃、項(xiàng)目的實(shí)施決策、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等，大多由政府控制，而真正的利益主體——農(nóng)民，很少能真正有發(fā)言權(quán)。在政府對農(nóng)民集中居住時(shí)，置換補(bǔ)償應(yīng)由雙方協(xié)商確定，應(yīng)賦予被置換戶本該具有的平等交易以及討價(jià)還價(jià)的權(quán)利。在一些關(guān)鍵問題上，如宅基地調(diào)整、房屋拆遷、宅基地處置和補(bǔ)償?shù)?，均?yīng)由村民大會(huì)或者村民代表大會(huì)表決通過。其次，應(yīng)建立公平合理的利益共享機(jī)制，確保公平置換。農(nóng)民作為宅基地的實(shí)際所有者理應(yīng)享受土地的收益權(quán)，政府通過土地整治和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)使土地增值也應(yīng)享有部分增值收益，所以地方政府與農(nóng)民應(yīng)共享土地增值收益。具體措施是，提高房屋拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，在房屋置換過程中盡量做到農(nóng)民不出錢；對宅基地轉(zhuǎn)換用途產(chǎn)生的收益雙方合理分成。第三，針對農(nóng)民失去宅基地所放棄的機(jī)會(huì)成本，應(yīng)該建立完善的社會(huì)保障機(jī)制。盡快把失地農(nóng)民納入醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老、最低生活保障等方面的社保機(jī)制，及時(shí)跟進(jìn)和落實(shí)失地農(nóng)民的就業(yè)等問題，為農(nóng)民解除后顧之憂，避免出現(xiàn)無土地、無社保、無工作的“三無”農(nóng)民。在這方面，成都市的經(jīng)驗(yàn)值得借鑒，該市將2004年以后的新征地農(nóng)民全部納入城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)體系中，對2004年以前的已征地農(nóng)民，實(shí)現(xiàn)兩級財(cái)政安排年內(nèi)注入45億元補(bǔ)貼資金，追溯解決其社保問題等。[4]

[1]涂重航.多省撤村圈地意在土地財(cái)政[N].新京報(bào),20-11-02.

[2]趙仁偉.山東諸城1249村變身社區(qū)須防挑糞擔(dān)上電梯[N].新京報(bào)，20-08-19.

[3]匡賢明.兩服藥為“圈地運(yùn)動(dòng)”退燒[N].新京報(bào)，20-11-06.

[4]董瑞豐.成都城市化模式探索：避免政策成圈地的幌子[J].瞭望，20,（6）.

F 321.1

A

02-7408（2011）01-0065-04

河南省政府20年度決策研究招標(biāo)課題“城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)一體化新趨勢與協(xié)調(diào)機(jī)制研究”（B252）；河南省教育廳20年度人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“城鄉(xiāng)一體化進(jìn)程中的農(nóng)村土地整理問題研究”（20-ZX-091）。

張穎舉（1980-），男，河南舞陽人，河南農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院講師，研究方向：農(nóng)村公共政策分析。

[責(zé)任編輯：張亞茹]