孫肖遠(yuǎn)

（江蘇省社會科學(xué)院政治學(xué)所，南京210013）

服務(wù)型政府政務(wù)公開機(jī)制的建構(gòu)

孫肖遠(yuǎn)

（江蘇省社會科學(xué)院政治學(xué)所，南京210013）

政務(wù)公開在服務(wù)型政府建設(shè)中居于重要位置，推進(jìn)政務(wù)公開工作需要加緊構(gòu)建運(yùn)行機(jī)制。要積極構(gòu)建政務(wù)公開法律法規(guī)保障機(jī)制、政務(wù)信息優(yōu)先公開機(jī)制、行政權(quán)力陽光運(yùn)行機(jī)制、政府決策參與回應(yīng)機(jī)制、政務(wù)公開工作推進(jìn)機(jī)制，在機(jī)制的建構(gòu)和運(yùn)行中實現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能、改進(jìn)機(jī)關(guān)作風(fēng)、提高行政效能、促進(jìn)廉政建設(shè)等服務(wù)型政府建設(shè)的多重目標(biāo)。

服務(wù)型政府；政務(wù)公開；制度建設(shè)

推行政務(wù)公開是深化行政管理體制改革、建設(shè)服務(wù)型政府建設(shè)的重要內(nèi)容，也是加強(qiáng)對行政權(quán)力的監(jiān)督制約、從源頭上預(yù)防腐敗的重要舉措。自2005年3月中辦、國辦印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步推行政務(wù)公開的意見》以來，各地政府部門緊緊圍繞強(qiáng)化政務(wù)公開的服務(wù)性、增強(qiáng)權(quán)力行使的透明度、提高機(jī)關(guān)辦事效率和行政效能，不斷拓展公開內(nèi)容、豐富公開形式、規(guī)范運(yùn)行模式，政務(wù)公開制度化建設(shè)邁上了一個新的臺階。政務(wù)公開作為世界性的行政管理發(fā)展潮流，它對傳統(tǒng)行政理念和管理制度是一種帶有根本性的變革，在推行中必然會在思想上、體制上遇到較大的阻力和障礙。目前我國政務(wù)公開的實踐在不同程度上存在著重形式輕內(nèi)容；重公開輕回應(yīng)；重對外輕對內(nèi)；重數(shù)據(jù)輕說明；重制度輕機(jī)制等問題。近年來，各級政府先后出臺了不少相關(guān)條例、辦法和規(guī)定，也不乏相應(yīng)的制度安排，雖然有些制度還要在實踐中加以完善，但目前更為迫切的是，需要構(gòu)建政務(wù)公開的一整套運(yùn)行機(jī)制。機(jī)制實質(zhì)上就是制度加方法，對單個制度進(jìn)行系統(tǒng)化的有機(jī)整合，并促進(jìn)制度之間的相互銜接和整體運(yùn)轉(zhuǎn)，使政務(wù)公開的各項制度落在實處、產(chǎn)生實效。

一、國外政務(wù)公開行之有效的做法及經(jīng)驗

政務(wù)公開是隨著公民社會發(fā)展而興起的一種行政行為，由于西方發(fā)達(dá)國家的公民社會發(fā)育成熟比較早，政務(wù)公開成為這些國家政權(quán)行使的一項重要的制度設(shè)計。西方發(fā)達(dá)國家在政務(wù)公開方面行之有效的做法及所遇到的問題，對于我們深入推進(jìn)政務(wù)公開具有一定的參考價值和借鑒意義。

1.對行政程序?qū)嵭袃?yōu)先公開。法國政府的行政行為過去一直有重事后救濟(jì)、輕事前程序保障的特點(diǎn)，但隨著各類行政訴訟案件的增多，開始強(qiáng)調(diào)行政程序的公開對行政行為合法性的保障作用。由于行政信息的公開內(nèi)容受到國家安全、商業(yè)秘密、個人隱私等諸多方面的限制，而且西方發(fā)達(dá)國家公民大都關(guān)注程序公平，因此這些國家政府將行政程序作為優(yōu)先公開的對象。法國在行政程序的一些環(huán)節(jié)上引入透明機(jī)制，如行政程序中的告知義務(wù)、先契約公告義務(wù)、行政處理決定的公開、行政處理決定說明理由的公開等，努力將行政權(quán)的行使置于行政相對人的監(jiān)督之下。并且，還在諸多方面為行政機(jī)關(guān)設(shè)定了程序性義務(wù)，其中有咨詢程序，要求在制定公共政策、出臺規(guī)范性行政文件之前必須咨詢有關(guān)機(jī)構(gòu)、團(tuán)體。咨詢程序有“任意咨詢”、“強(qiáng)制咨詢”、“必須遵循咨詢意見的咨詢”三種形式。[1]在強(qiáng)制咨詢的情況下，如果行政機(jī)關(guān)不進(jìn)行咨詢或未按法定程序進(jìn)行咨詢，將構(gòu)成程序違法；必須遵循咨詢意見的咨詢形式，要求行政機(jī)關(guān)不僅要提出咨詢請求，而且要聽取咨詢機(jī)構(gòu)出具的意見，否則將構(gòu)成“職權(quán)瑕疵”。

2.注重法律保障體系建設(shè)。西方發(fā)達(dá)國家政務(wù)公開的經(jīng)驗表明，要保證公民知情權(quán)、知政權(quán)的落實，就必須將政府部門及其公務(wù)員公開行政信息的義務(wù)上升到具有強(qiáng)制力的法律層面，而不寄希望于他們的道德境界。西方發(fā)達(dá)國家為了保障政務(wù)公開的實現(xiàn)，大都制定出臺了各種與政務(wù)公開相配套的法律法規(guī)，如《行政程序法》、《信息公開法》、《政府會議公開法》、《情報自由法》、《行政規(guī)章公布法》、《陽光下的政府法》、《隱私法》等，形成了比較完整的法律保障體系。如法國在2000年出臺的《行政關(guān)系中的公民權(quán)利法》對財政資金使用作了明確的規(guī)定，任何人都有權(quán)按照法律確定的程序查閱行政當(dāng)局有關(guān)預(yù)算和會計賬目的文件。2003年經(jīng)過修訂后的這部法律對以補(bǔ)貼形式撥付給私法人使用的財政資金的運(yùn)用明確作出了公開要求：凡是撥付給私法組織使用的公共財政資金必須以雙方簽訂的協(xié)議形式明確補(bǔ)貼目的、數(shù)額、使用條件，在享受政府財政補(bǔ)貼的項目結(jié)束后6個月內(nèi)，資金享受人應(yīng)當(dāng)向提供資金的行政機(jī)關(guān)提交證明項目實際開支與資金撥付用途一致的報告。[1]法國一向注重伸張納稅人了解賦稅用途的權(quán)利，這部法律在已有基礎(chǔ)上提高了財政資金使用的透明度。

3.美國聯(lián)邦政府在推行政務(wù)公開過程中遇到的主要問題。一是政務(wù)公開推進(jìn)中面臨的民主與效率相悖的問題。行政權(quán)力的行使強(qiáng)調(diào)集中統(tǒng)一，行政機(jī)構(gòu)需要一定的自由裁量權(quán)，而行政民主要求廣泛征求意見，決策程序需要經(jīng)過多重環(huán)節(jié)，權(quán)力行使要求嚴(yán)格按照法律條款，繁瑣的權(quán)力運(yùn)行必然影響行政效率。在美國《陽光下的政府法》的實施中，一些聯(lián)邦行政機(jī)構(gòu)的委員曾一度以阻礙政府行政效率為名試圖回避會議的公開。二是深化政務(wù)公開面臨的行政成本上升的問題。信息自由是有成本的，這個成本不僅包括申請者需要根據(jù)有關(guān)規(guī)定支付一定的獲取信息的相關(guān)費(fèi)用，而且也包括實施信息自由和政務(wù)公開的部門所投入的人力和物力。從1998年至2003年，美國聯(lián)邦政府的信息自由申請量翻了4倍，從每年80多萬件升到每年320多萬件，總的信息自由成本費(fèi)升至2003年的323億美元。[2]三是政府信息公開面臨的保密界定問題。盡管法律已將涉及國防和外交方面的保密信息列入豁免公開范圍，但保密范圍的界定自主權(quán)在行政部門，主要表現(xiàn)為狹義地使用《信息自由法》、隨意擴(kuò)大信息保密范圍和密級、擴(kuò)大情報部門的偵查范圍而縮小個人隱私空間等。其結(jié)果是公眾、新聞界或其他社會團(tuán)體的政務(wù)公開請求經(jīng)常會遇到行政部門以國家安全為由的拒絕，由此產(chǎn)生了信息自由的請求者對聯(lián)邦政府行政部門持續(xù)不斷的訴訟活動。

二、建構(gòu)我國政務(wù)公開運(yùn)行機(jī)制的對策思路

按照現(xiàn)階段服務(wù)型政府建設(shè)對政務(wù)公開提出的新要求，我國推進(jìn)政務(wù)公開工作應(yīng)在總結(jié)和推廣已有成績的基礎(chǔ)上，借鑒國外政務(wù)公開的先進(jìn)做法和經(jīng)驗，在機(jī)制的建構(gòu)和運(yùn)行中促進(jìn)體制改革、完善法制建設(shè)，實現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能、改進(jìn)機(jī)關(guān)作風(fēng)、提高行政效能、促進(jìn)廉政建設(shè)等服務(wù)型政府建設(shè)的多重目標(biāo)。重點(diǎn)加強(qiáng)以下政務(wù)公開運(yùn)行機(jī)制的建構(gòu)：

1.政務(wù)公開法律法規(guī)保障機(jī)制。政務(wù)公開法治化是推進(jìn)政務(wù)公開的必然要求，政務(wù)公開作為一項重要的行政行為，政務(wù)公開的主體、內(nèi)容、方式、程序都應(yīng)有法可依。法律法規(guī)對政務(wù)公開的促進(jìn)作用主要體現(xiàn)在：對推進(jìn)政務(wù)公開的方向和步驟具有引導(dǎo)作用；對政務(wù)公開的秩序要求具有保障作用；對政務(wù)公開的改革成果具有鞏固作用。[3]由于地方政府十分重視地方性法規(guī)和政府規(guī)章的建設(shè)，有關(guān)政務(wù)公開的法律法規(guī)保障機(jī)制在國內(nèi)一些省市已初步形成，并開始發(fā)揮作用。具體做法：（1）將深化行政審批制度改革與政務(wù)公開相結(jié)合。建立行政審批內(nèi)容、對象、條件、時限、程序和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)“六公開”制度，推出首問負(fù)責(zé)制、服務(wù)承諾制、限時辦結(jié)制、意見反饋制、責(zé)任追究制等多種配套制度。（2）圍繞政府信息公開出臺系列試行辦法。出臺政府信息公開工作的考核辦法、過錯責(zé)任追究辦法、社會評議制度、年度報告制度、依申請公開政府信息工作辦法、行政機(jī)關(guān)公文類信息公開審核辦法等。（3）對推進(jìn)行政權(quán)力透明運(yùn)行的基本原則、工作目標(biāo)、推進(jìn)范圍、實施步驟等作出明確規(guī)定。制定推進(jìn)行政權(quán)力公開透明工作實施方案、行政權(quán)力網(wǎng)上公開透明運(yùn)行管理辦法、行政權(quán)力網(wǎng)上運(yùn)行電子監(jiān)察管理規(guī)定、權(quán)力庫更新維護(hù)辦法等。目前，《行政程序法》、《隱私權(quán)法》在立法中，《保密法》、《檔案法》、《統(tǒng)計法》、《知識產(chǎn)權(quán)法》在修訂中，政務(wù)公開的法律保障體系還沒有完全形成。因此，構(gòu)建政務(wù)公開法律法規(guī)保障機(jī)制，首先要以國務(wù)院頒布的《政府信息公開條例》為法律依據(jù)，按照政務(wù)公開的新要求和新情況，進(jìn)一步完善省市政府已出臺的有關(guān)條例、規(guī)定和辦法。其次是做好政務(wù)信息公開、辦事公開、決策公開和監(jiān)察監(jiān)控等各個環(huán)節(jié)制度之間的相互銜接，注重規(guī)章制度的配套建設(shè)，充分發(fā)揮政策法規(guī)的整體效應(yīng)。第三是總結(jié)和推廣部分城市政務(wù)公開法律法規(guī)保障機(jī)制的運(yùn)行經(jīng)驗，加強(qiáng)對政務(wù)公開單項制度的整合，促進(jìn)各項制度的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

2.政務(wù)信息優(yōu)先公開機(jī)制。政務(wù)信息公開的主體多、內(nèi)容廣，目前《保密法》等還在修訂之中，政務(wù)信息的全面公開會受到一定的限制，但由于保密規(guī)定上比較籠統(tǒng)，對于一些沒有明確規(guī)定不能公開的，而又有利于改善政府形象的信息，特別是黨和政府的工作重點(diǎn)、群眾反映的熱點(diǎn)和內(nèi)部職工關(guān)切的要點(diǎn)等信息，應(yīng)通過一定程序給予優(yōu)先公開。目前政府部門及單位的信息公開缺少制約機(jī)制，推進(jìn)政務(wù)信息公開主要取決于部門及單位領(lǐng)導(dǎo)的重視程度，一般還是采取選擇性的主動公開，較少有具體硬性的公開規(guī)定，在一定程度上存在著“半公開”、“虛公開”的現(xiàn)象。[4]因此，構(gòu)建政務(wù)信息優(yōu)先公開機(jī)制，首先要明確優(yōu)先公開的信息內(nèi)容。優(yōu)先公開的信息包括以下內(nèi)容：（1）公共政策信息。加大對穩(wěn)增長、調(diào)結(jié)構(gòu)、抓創(chuàng)新、惠民生等政策措施落實情況的公開力度，積極推進(jìn)重大戰(zhàn)略、重大規(guī)劃和重大項目實施情況的信息公開，并增加信息解讀服務(wù)。（2）公共財政信息。規(guī)范財政預(yù)決算信息公開，增強(qiáng)行政事業(yè)性收費(fèi)、國有資產(chǎn)營運(yùn)、政府采購、各類財政專項資金使用等的信息公開，盡快公開行政機(jī)關(guān)、壟斷性國有企業(yè)的公務(wù)消費(fèi)支出。（3）公共服務(wù)信息。按照內(nèi)容設(shè)置統(tǒng)一、專欄標(biāo)設(shè)統(tǒng)一、數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)統(tǒng)一等信息發(fā)布要求，制定公用事業(yè)行業(yè)政務(wù)公開《指南》和《目錄》，加強(qiáng)公共服務(wù)企事業(yè)單位的信息公開和信息服務(wù)。（4）內(nèi)部管理信息。圍繞機(jī)關(guān)、單位干部職工所關(guān)心的，如干部選拔任用、經(jīng)費(fèi)預(yù)決算、公務(wù)采購項目、基建工程、資產(chǎn)狀況等問題，加大信息公開力度，提高內(nèi)部管理的透明度。其次是規(guī)范優(yōu)先公開的程序。優(yōu)先公開政務(wù)信息需要有硬性規(guī)定，不僅要明確規(guī)定優(yōu)先公開的具體內(nèi)容，還要設(shè)定專門的程序。其步驟是：先由政務(wù)公開工作人員根據(jù)政策法規(guī)制定公開方案；業(yè)務(wù)部門按照方案提出公開的具體內(nèi)容；再經(jīng)單位主管領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)；最后對公開內(nèi)容進(jìn)行合規(guī)審核。

3.行政權(quán)力陽光運(yùn)行機(jī)制。辦事公開是政府履行管理職能、提供公共服務(wù)的基本要求，現(xiàn)有兩種方式：一種是以網(wǎng)絡(luò)為辦事載體，另一種是以有形的服務(wù)窗口為辦事載體。目前，南京在市一級已建成了52個部門入駐的網(wǎng)上虛擬政務(wù)大廳，并與13個區(qū)縣行政服務(wù)中心聯(lián)網(wǎng)，所有行政許可、審批事項和行政處罰事項全流程網(wǎng)上辦理，實現(xiàn)了行政事項辦理全上網(wǎng)、電子監(jiān)察監(jiān)控全覆蓋、自由裁量權(quán)標(biāo)準(zhǔn)化。針對長期以來行政權(quán)力封閉運(yùn)行、政府部門辦事不透明的弊端，構(gòu)建行政權(quán)力陽光運(yùn)行機(jī)制，首先要抓好辦事公開的載體建設(shè)，強(qiáng)調(diào)辦事的透明度、服務(wù)性和高效率。在政務(wù)信息公開、權(quán)力運(yùn)行流程公開的基礎(chǔ)上，建立“一站式”、“全天候”、“自助式”的政府辦事平臺，使各級政府部門與各類企事業(yè)單位、社會公眾等服務(wù)關(guān)系趨于扁平化。其次要以群眾反映較多的難點(diǎn)問題作為辦事公開的切入點(diǎn)。選擇教育、醫(yī)療、住房、旅游、金融、食品、藥品、農(nóng)資、環(huán)保等方面為辦事公開的重點(diǎn)，在辦事過程中暢通雙向溝通渠道，加強(qiáng)監(jiān)督檢查，提高群眾對這些方面服務(wù)的滿意度。第三是增強(qiáng)公共企事業(yè)單位為民辦事的公開性、公正性。公共企事業(yè)單位是政府履行公共服務(wù)職能的重要載體，公共性強(qiáng)的部門要將主管的公共企事業(yè)單位的辦事公開納入部門政務(wù)公開的規(guī)劃中，制定具體實施辦法，加強(qiáng)窗口單位的行業(yè)作風(fēng)建設(shè)。再次要有效提高財政資金分配和支付的公開透明度。在省和省轄市建立“實時在線財政預(yù)算監(jiān)督系統(tǒng)”，該系統(tǒng)包括財政預(yù)算執(zhí)行情況、專項經(jīng)費(fèi)使用情況、政府采購以及部門預(yù)算等方面的數(shù)據(jù)，并配有相應(yīng)的圖文說明，接受同級人大代表、政協(xié)委員、審計部門的查詢和監(jiān)督。

4.政府決策參與回應(yīng)機(jī)制。推進(jìn)政府決策的民主化、科學(xué)化是深化政務(wù)公開的一個重要任務(wù)。公眾有權(quán)知道政府想什么、做什么，并對政府決策提出意見建議，政府也需要問政于民、問計于民，這已成為社會共識。構(gòu)建政府決策參與回應(yīng)機(jī)制，首先要合理劃分不同層級政府的決策回應(yīng)職能。省及省轄市政府擁有較大的公共政策制定、重大事項決策的權(quán)限，應(yīng)強(qiáng)化這兩級政府的公共決策職能，與此同時，增強(qiáng)縣（區(qū)）及其以下政府的回應(yīng)職能，實現(xiàn)政府決策與公眾參與之間的良性互動。其次是對政府決策的參與方式進(jìn)行創(chuàng)新。公眾參與政府決策可以有多種方式，如知情式參與、訴求式參與、協(xié)商式參與、合作性參與、創(chuàng)制性參與等，參與層次從低級到高級，政府決策的程序與規(guī)則對此應(yīng)作出明確的規(guī)定。[5]再次是建立重大公共事項決策優(yōu)先回應(yīng)機(jī)制。針對物價上漲、征地拆遷、勞動工資、城市規(guī)劃等與城鄉(xiāng)居民切身利益密切相關(guān)的重大事項，及時公開決策議題，通過決策前的調(diào)查研究、決策中的聽證咨詢、決策后的意見反饋，在方案中廣泛吸納公眾的合理訴求；對于突發(fā)性群體事件，市縣一級政府應(yīng)建立完善的危機(jī)處理應(yīng)急預(yù)案，對社會關(guān)切作出即時回應(yīng)。第四是建立公共決策與網(wǎng)絡(luò)民意的溝通互動機(jī)制?；ヂ?lián)網(wǎng)不僅是公眾意見表達(dá)的空間，也是政府與公眾對話的溝通渠道。建立重大決策事項的網(wǎng)上預(yù)公開制度、重大決策方案網(wǎng)上征求意見的溝通機(jī)制、公共政策的網(wǎng)絡(luò)評估機(jī)制。

5.政務(wù)公開工作推進(jìn)機(jī)制。政務(wù)公開橫向上要求具有管理和服務(wù)職能的各個部門和單位相互協(xié)同，縱向上要求國家、省、市、區(qū)（縣）、街（鎮(zhèn)）等不同層次的政府五級聯(lián)動，政務(wù)公開的內(nèi)容、形式涉及到法律法規(guī)、資金技術(shù)、體制人員等眾多因素，由于政務(wù)公開涉及面寬、政策性強(qiáng)，推行政務(wù)公開不僅要有相應(yīng)的法律保障和制度安排，還需要構(gòu)建政務(wù)公開工作推進(jìn)機(jī)制。（1）建立健全推進(jìn)政務(wù)公開工作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制。按照“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，政府主抓、政府辦公廳（室）組織協(xié)調(diào)，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)監(jiān)督檢查”工作機(jī)制，設(shè)立由政府常務(wù)副職、紀(jì)委書記為組長，政府秘書長、監(jiān)察部（廳、局）長為副組長，職能部門和相關(guān)部門的主要負(fù)責(zé)人為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，對政務(wù)公開工作進(jìn)行統(tǒng)一籌劃、組織協(xié)調(diào)和督促指導(dǎo)。建立由政府辦公廳（室）、政府法制辦、紀(jì)委監(jiān)察部門、財政部門、教育部門、醫(yī)療衛(wèi)生部門、社會保障部門等職能部門和相關(guān)部門組成的聯(lián)席會議制度，明確分工職責(zé)，充分發(fā)揮各自的職能作用，形成工作合力。（2）建立健全政務(wù)公開工作的落實機(jī)制。在政府辦公廳（室）設(shè)政務(wù)信息處（科），在紀(jì)委監(jiān)察部門設(shè)政務(wù)公開辦公室，均為有編制的常設(shè)辦事機(jī)構(gòu)。明確相關(guān)政府部門政務(wù)公開的工作機(jī)構(gòu)，并根據(jù)需要配備專職政務(wù)公開工作人員，具體落實本系統(tǒng)、本單位的政務(wù)公開工作。（3）建立健全政務(wù)公開工作的監(jiān)督機(jī)制。明確政務(wù)公開職能部門為其監(jiān)督主體，一是承擔(dān)對政府信息公開內(nèi)容的審核職能，對照《保密法》和相關(guān)政策法規(guī)，對應(yīng)公開而未公開的部門單位進(jìn)行督促整改；二是承擔(dān)對行政權(quán)力網(wǎng)上網(wǎng)下運(yùn)行的監(jiān)察監(jiān)控職能，檢查相關(guān)部門行政效能建設(shè)和廉政風(fēng)險防范；三是認(rèn)真聽取和分析研究社會各界對政務(wù)公開的意見和建議，每年組織有關(guān)部門進(jìn)行若干專題調(diào)研，并發(fā)布政務(wù)公開年度報告。

[1]張莉.法國政務(wù)公開述評[J].行政法學(xué)研究,2004,(2).

[2]萬鵬飛.美國聯(lián)邦政府政務(wù)公開制度的實踐及啟示[J].經(jīng)濟(jì)社會體制比較,2006,(2).

[3]劉廣明.關(guān)于我國政務(wù)公開法治化的理論探討與制度構(gòu)建[J].行政與法,2008,(5).

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D630.1

A

1002-7408（2011）01-0007-03

孫肖遠(yuǎn)（1964-），男，南京人，江蘇省社會科學(xué)院政治學(xué)所研究員，主要研究方向：政治建設(shè)理論與實踐。

[責(zé)任編輯：王潤秋]