潘加軍，劉煥明

（江南大學(xué)，江蘇無錫 214122）

委托代理視角下的事業(yè)單位“管辦分離”改革探討

潘加軍，劉煥明

（江南大學(xué)，江蘇無錫 214122）

傳統(tǒng)公共事業(yè)管理體制下，由于政事不分、管辦不分，造成事業(yè)單位角色不明，效率低下，監(jiān)督缺位等一系列問題。“管辦分離”改革的目的是將政府部門與事業(yè)單位之間的關(guān)系發(fā)展為以契約為基礎(chǔ)的合作伙伴關(guān)系，實現(xiàn)互動式的社會治理。我國地方公共事業(yè)管辦分離改革尚存在新設(shè)事業(yè)單位管理機構(gòu)權(quán)力不明、組織之間激勵不相容和體制環(huán)境制約等問題。為此，推動管辦分離改革的有效措施是：明晰政府管理部門與代理主體的權(quán)力邊界；推動管辦分離的制度化建設(shè)；構(gòu)建有效的激勵約束機制和創(chuàng)新體制環(huán)境。

委托代理；事業(yè)單位；管理體制；管辦分離；體制創(chuàng)新

隨著我國公民對公共物品的需求快速增長和全球治理日趨明顯，如何保護公共利益、促進公共物品供給和推進公共事業(yè)管理體制創(chuàng)新已成為目前各級政府面臨的改革難題。作為公共產(chǎn)品供給重要主體之一的事業(yè)單位經(jīng)過二十多年“摸著石頭過河”探索式改革，仍然缺乏總體規(guī)劃、明確目標和特定的改革思路，對全局性的思考和制度設(shè)計也顯落后。當事業(yè)單位從初步“放權(quán)搞活”嘗試性的改革進入攻堅階段后，以市場經(jīng)濟為主導(dǎo)的改革環(huán)境逐步形成，“零敲細打”的改革模式陷入新的困境，核心問題難以突破，“高房價、看病難、讀書貴”和社會保障體系薄弱等一系列民生問題成了公共事業(yè)發(fā)展的“瓶頸”。

面對公共事業(yè)領(lǐng)域現(xiàn)實存在的各種需求，“管辦分離”改革成為近年來公共事業(yè)管理制度創(chuàng)新的新取向。從制度經(jīng)濟學(xué)的角度來看，“管辦分離”改革實質(zhì)是將以往政府與事業(yè)單位之間虛擬的委托代理關(guān)系即政事不分、管辦不分向?qū)嶓w化轉(zhuǎn)變，亦即實現(xiàn)政事分開、管辦分離。因此，如何構(gòu)建和完善公民、事業(yè)單位與政府的委托代理機制，實現(xiàn)權(quán)力主體、代理機構(gòu)和其它社會主體的分散化治理，將成為事業(yè)單位“管辦分離”改革的目標導(dǎo)向。

一、管辦不分模式下的公共事業(yè)委托代理關(guān)系與問題分析

公共事業(yè)旨在解決“政府失靈”和“市場失靈”問題，它主要存在于政府管不了、又不適宜涉足的領(lǐng)域。Salamon提出了一個他稱之為“委托政府”（third–party government）理論，即政府為實現(xiàn)自己的目標而將提供公益服務(wù)的任務(wù)委托給公共事業(yè)組織來執(zhí)行。[1]因此，我們可以把事業(yè)單位稱作“代理機構(gòu)”。從委托與代理的角度看，事業(yè)單位管辦不分管理模式與管辦分離的改革模式形成了不同性質(zhì)的委托代理關(guān)系:

1.傳統(tǒng)公共事業(yè)管理體制下委托代理關(guān)系分析。我國傳統(tǒng)事業(yè)單位管理體制理論上存在多重復(fù)雜的委托代理關(guān)系：首先，為了克服市場失靈，提高公共產(chǎn)品的供給及增進社會福利，公民將社會事業(yè)領(lǐng)域國有資產(chǎn)的所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)授予政府行使，政府作為公共利益的代表，承擔(dān)著為委托人即公民服務(wù)的角色，這樣就構(gòu)成了第一層委托代理關(guān)系。在這層委托代理關(guān)系中，初始委托人是公民，代理人是各級政府；其次，在政府職能多樣化和管理分工日益專門化的背景下，代表整體利益的政府又作為委托人將一部分公共產(chǎn)品供給和管理權(quán)力委托給具有社會事業(yè)管理職責(zé)的政府部門。政府將行政權(quán)力委托給政府部門處于委托人的地位，而政府部門及官員行使行政權(quán)力處于代理人地位。由此，政府與政府官員之間又形成了第二層委托——代理關(guān)系。最后，由于政府在公共物品的供給中存在著低效率、尋租行為和官僚作風(fēng)等缺陷，政府部門作為委托人將其行使的社會事業(yè)管理的權(quán)力委托給最終代理人即事業(yè)單位，由事業(yè)單位即代理人具體對公共資源進行組織和管理，從而形成了第三層委托代理關(guān)系，在這里，事業(yè)單位可以看作是公眾的“二代理人”。由此可以看出，在初始委托人（公民）和最終代理人（事業(yè)單位管理人員）之間形成了多層次的委托代理關(guān)系，政府和政府部門在其中兼任委托人和代理人的角色。

2.行政事業(yè)一體化體制下虛擬委托代理關(guān)系存在的問題。從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下發(fā)展起來的事業(yè)單位管理制度并不具備真正意義上的委托代理關(guān)系。雖然事業(yè)單位管理體制改革探索了多年，事業(yè)單位在改革中也獲得了一定的自主權(quán)，但政事不分、行政事業(yè)一體化是其基本特征，事業(yè)單位“管辦合一”的管理模式?jīng)]有根本改變。換句話說，我國政府與事業(yè)單位的關(guān)系只是虛擬的委托代理關(guān)系，真正的委托代理管理機制即事業(yè)單位享有充分的自主權(quán)并接受政府代理人監(jiān)督制約的模式尚未建立起來。在這種虛擬的委托代理關(guān)系下，命令和控制手段仍然是政府對事業(yè)單位管理的主要手段，大多事業(yè)單位主管部門同時扮演著資產(chǎn)所有者、政策制定者、付費者和監(jiān)管者等多重角色，在缺乏對政府主管部門有效約束的情況下，政府多重角色之間存在嚴重的利益沖突，妨礙了公共服務(wù)事業(yè)的發(fā)展和效率改進，無法回應(yīng)公民日益增長的公共服務(wù)要求。

在信息不對稱條件下，由于公共事業(yè)管理體制下形成的“全體公民——政府——政府部門——事業(yè)單位”關(guān)系鏈條上過多的委托代理層次，以及委托人與代理人各自的目標效用函數(shù)不一致，使公眾、政府和公共事業(yè)組織之間委托代理問題產(chǎn)生：公共事業(yè)組織的權(quán)力來自于人民，公眾是事業(yè)單位的初始委托人，但公共事業(yè)組織的活動完全受制于政府意志，單一地向政府負責(zé)，將公民的監(jiān)督角色虛置化，導(dǎo)致公共事業(yè)運行缺乏一個有效的監(jiān)督約束機制，其管理人員將更多的精力花在向上爭取更多的經(jīng)費上，而忽視向社會提供優(yōu)質(zhì)的服務(wù)。目前事業(yè)單位每年花費國家財政經(jīng)費高達上千億元，約占年財政總支出的1/3，但所提供的社會公共服務(wù)卻飽受批評。在第二層委托關(guān)系中，由于我國事業(yè)單位還沒有完全擺脫計劃經(jīng)濟運行模式，委托人與代理人之間職能分工不清晰，政府控制權(quán)力過大，通過設(shè)立一套機構(gòu)對事業(yè)組織實行單一的行政化方式管理，這不僅增大了機構(gòu)的運行成本，而且事業(yè)單位在“經(jīng)濟人”原則下因缺少激勵因素而可能不嚴格按委托人的利益最大化行事，造成事業(yè)機構(gòu)自身利益集團化、普遍化和機制化現(xiàn)象產(chǎn)生。例如我國事業(yè)單位擁有近3000億的國有資產(chǎn)，70%以上的科研人員，95%以上的教師和醫(yī)生，對中國的GDP的貢獻卻只有5%—10%。[2]

二、管辦分離：以契約為基礎(chǔ)的公共事業(yè)管理體制改革探索

我國經(jīng)過多年改革實踐和對發(fā)達國家公共服務(wù)改革經(jīng)驗的考察，發(fā)現(xiàn)事業(yè)單位改革的切入點和關(guān)鍵點在于政府層面的體制性變革。政府部門與事業(yè)單位權(quán)力邊界模糊、傳統(tǒng)體制下形成的既得利益格局制約、監(jiān)督管理與服務(wù)職能定位不清等是導(dǎo)致事業(yè)單位改革滯后的主要原因。因此，如何突破原有體制的制約，明晰政府與事業(yè)單位關(guān)系將是整個改革的突破口和關(guān)鍵。針對這個問題，黨的十六大提出“按照政事分開的原則，改革事業(yè)單位管理體制”，接著十七大報告繼續(xù)強調(diào)加快推進“政事分開、管辦分開”來規(guī)范行政行為，推進事業(yè)單位分類改革，表明“政事分開”仍然是深化我國事業(yè)單位體制改革的主要路徑選擇。在“小政府、大社會”理念和政事分開改革原則指導(dǎo)下，管辦分離改革試驗成為了新一輪公共事業(yè)管理體制改革的具體實踐。

管辦分離的改革設(shè)計是在政府放松管制和職能轉(zhuǎn)變的前提下，改變傳統(tǒng)的命令與服從、由上而下的統(tǒng)治型管理體制，將政府部門與事業(yè)單位之間的關(guān)系發(fā)展為以契約為基礎(chǔ)的合作伙伴關(guān)系，實現(xiàn)一種平等的、互動式的社會治理。換句話說，這種改革就是將虛擬的委托代理機制實體化，明確政府與事業(yè)單位兩者委托代理角色，將決策與執(zhí)行分開，監(jiān)督管理與公共服務(wù)供給分開。2005年無錫組建文化、教育、衛(wèi)生、體育四個中心，率先開始了管辦分離的改革實踐，原行政主管部門和四個管理中心分開，主要做好政策導(dǎo)向、規(guī)劃和行業(yè)指導(dǎo)監(jiān)督，負責(zé)組織購買和提供公共服務(wù)。[3]同年北京海淀區(qū)在衛(wèi)生和教育兩大公共服務(wù)部門市場化改革失敗后，成立公共服務(wù)委員會，在分類改革的基礎(chǔ)上探索政事分開新模式，公共服務(wù)委員會作為海淀區(qū)正處級特設(shè)機構(gòu)，代表海淀區(qū)政府行使公共服務(wù)類事業(yè)單位的管理職能。[4]除此之外，在蘇州、上海等地的公立醫(yī)院也相繼嘗試管辦分離改革以調(diào)動各級醫(yī)療機構(gòu)和人員的積極性，推動新醫(yī)改進行。這一系列改革的共同點在于以轉(zhuǎn)變政府職能為核心，即強化政府的宏觀調(diào)控、行業(yè)監(jiān)管等職能基礎(chǔ)上探索機構(gòu)重組和體制創(chuàng)新。與以前的改革相比，管辦分離在這些行業(yè)中的改革進步性在于觸及到了事業(yè)單位管理體制的核心問題，也就是長期以來政府部門與事業(yè)單位之間結(jié)成的一種相互依賴和相互維護的“權(quán)力——利益”關(guān)系。四年多的改革實踐取得了一些成效，主要表現(xiàn)為公共服務(wù)供給能力的提高、事業(yè)單位內(nèi)部管理機制逐步完善和政府職能轉(zhuǎn)變加快等。

但是，目前事業(yè)單位管辦分離的改革仍然處于試點探索階段，傳統(tǒng)體制的慣性、轉(zhuǎn)型期市場機制發(fā)育不成熟和集團利益關(guān)系的調(diào)整困難等因素還是影響著管辦分離改革向縱深推進。主要表現(xiàn)在三個方面：一是政府部門與新設(shè)事業(yè)單位管理機構(gòu)的權(quán)力轉(zhuǎn)移和分配問題?！肮苻k分離”改革其中一個要求是資產(chǎn)所有者與管理者責(zé)權(quán)分開，將原先屬于政府部門的經(jīng)營管理權(quán)轉(zhuǎn)移給由政府設(shè)置且相對獨立于行政部門的法定機構(gòu)。如上述提到的無錫“四個管理中心”、北京“公共服務(wù)委員會”等。從這一點看，它們之間也存在委托代理關(guān)系。由于部門利益的差異、職權(quán)范圍的交叉性和行政隸屬關(guān)系模糊，“管”與“辦”未能徹底分開，行政部門的監(jiān)督?jīng)Q策和專門管理部門的資源分配決策難以做到統(tǒng)一，兩者關(guān)系尚待理順，說明真正意義上的委托代理機制尚待建立。二是政府部門、事業(yè)單位管理機構(gòu)與事業(yè)單位的激勵不相容問題。管辦分離的改革設(shè)置了新的管理機構(gòu)和管理主體，或者可以說是新增加了一個代理層次，且具有委托代理雙重身份，管理層次的增加將會加大交易成本，擴大信息不對稱和混淆委托人與代理人角色。三是委托代理機制的體制環(huán)境制約問題。目前管辦分離的改革僅是在市級層面或某些行業(yè)領(lǐng)域展開，也就是處于上改下不改或下改上不改的客觀現(xiàn)狀。受限于省級政府層面和縣（區(qū)）以及全國范圍管辦合一的管理體制，同時，國家有關(guān)管辦分離改革有效制度供給不足的行政環(huán)境下，新設(shè)立的事業(yè)單位管理機構(gòu)面臨上下難于溝通、左右難于協(xié)調(diào)的局面，部門之間工作銜接不夠順暢，業(yè)務(wù)對口比較混亂。

三、以委托代理機制為基礎(chǔ)推進管辦分離改革的措施

1.明晰政府管理部門與代理主體的權(quán)力邊界。管辦分離的改革過程是政府釋放公共權(quán)力、還權(quán)于社會的過程，也是公共事業(yè)治理主體從一元化向多元化轉(zhuǎn)變的過程。在目前我國政府主導(dǎo)公共事業(yè)管理模式下，政府部門應(yīng)進一步理清與公共事業(yè)組織之間的職權(quán)范圍，全面收縮侵入社會的行政權(quán)力，切實將國有資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)、人事權(quán)、財務(wù)管理權(quán)和相關(guān)物權(quán)等下放給公共事業(yè)組織。要運用制度化的手段規(guī)范政府退出機制，尋找行政權(quán)力與社會自治權(quán)力的“平衡點”和“有效邊界”，推動公共事業(yè)管理體制向社會選擇轉(zhuǎn)變。在社會選擇模式下，事業(yè)單位將真正實現(xiàn)初始委托人即公民的意志，對社會的集體需求做出及時回應(yīng)，通過自己內(nèi)在的機制為社會成員提供公共產(chǎn)品和服務(wù)。[5]

2.推動管辦分離改革的制度化建設(shè)。在市場經(jīng)濟發(fā)展和公共事業(yè)治理轉(zhuǎn)型條件下，管辦分離改革將會推動政府與公共事業(yè)組織之間建立起以“契約”或“合同”為基礎(chǔ)的制度化合作伙伴關(guān)系。為了防止“契約”失靈和促進新的管理機制有效運轉(zhuǎn)，“管”與“辦”的部門應(yīng)在聯(lián)系會議制度基礎(chǔ)上細化其它制度建設(shè)，新設(shè)的管理機構(gòu)的法律地位、職責(zé)范圍、法律上的權(quán)利與義務(wù)、資產(chǎn)與財務(wù)的管理模式、政府支持與監(jiān)管等方面的制度建設(shè)將是鞏固管辦分離改革成果和協(xié)調(diào)利益關(guān)系的重要手段。同時，為了降低交易成本和減少信息不對稱，應(yīng)在政府與事業(yè)單位及管理機構(gòu)之間普遍推行績效評估管理和績效評估制度，使三者形成法定的績效責(zé)任關(guān)系，通過雙方平等協(xié)商談判，在績效任務(wù)和預(yù)算等方面簽訂具有法律效力的績效協(xié)議或績效合同，各自作出公開透明的服務(wù)承諾和監(jiān)管承諾。[6]管辦分離后，政府部門的主要職能是集中在宏觀調(diào)控和監(jiān)督管理上，為了防止事業(yè)單位機會主義行為出現(xiàn)，應(yīng)建立科學(xué)的評估體系和多元化的事業(yè)監(jiān)督管理制度，如實行事業(yè)目標管理和編織約束管理，建立規(guī)范化的事業(yè)財務(wù)審計制度和事業(yè)評估制度等。[7]當然，全體公民是事業(yè)單位的初始委托人，鑒于目前公民監(jiān)督的“缺位”，提高公民的監(jiān)督意識，培育公民社會將是有效監(jiān)督的最終取向。

3.構(gòu)建有效的激勵約束機制。管辦分離改革后，公共事業(yè)組織的自主性和獨立性將明顯加強，因事業(yè)單位與其管理部門的目標函數(shù)不同和信息不對稱而導(dǎo)致的代理風(fēng)險也會增加。減少代理風(fēng)險不僅要靠事業(yè)單位的自律機制和委托人的監(jiān)督機制，而且需要構(gòu)建有效的激勵機制。為減輕改革因既得利益集團受損而帶來的阻力，建立適當?shù)睦嫜a償機制乃是調(diào)動職工參與改革決策、激發(fā)改革動力的前提。推動事業(yè)單位產(chǎn)權(quán)制度的變革、建設(shè)民主化的領(lǐng)導(dǎo)決策機制、充分授予事業(yè)單位人事自主權(quán)、建立“能進能出”、“能上能下”的人事管理與運行機制將是改革的重要保證。針對管辦分離改革市場競爭機制引進不足的問題，應(yīng)逐步放開公共產(chǎn)品供給市場，允許民辦非營利性組織和市場組織進入公共產(chǎn)品市場，與事業(yè)單位展開競爭，通過引進市場競爭機制來提高事業(yè)單位代理績效。[8]

4.創(chuàng)新管辦分離改革的體制環(huán)境。按照事業(yè)單位的職責(zé)功能、資金來源和所屬行業(yè)進行分類改革，這是近年來我國事業(yè)單位改革探索的成功經(jīng)驗。將公共事業(yè)分類改革與管辦分離結(jié)合起來有助于明確改革的方向和目標、優(yōu)化資源配置和理順政府與市場、社會三者之間的關(guān)系。目前管辦分離的改革主要集中于公共衛(wèi)生領(lǐng)域，處于試點、探索經(jīng)驗階段，在尚無成熟理論指導(dǎo)下，漸進式的改革仍是當前改革的主要選擇。地方政府強力推動公共事業(yè)制度的變遷，能夠取得見效快、成本低和規(guī)模效應(yīng)等優(yōu)勢，但也存在改革動力不足、傳統(tǒng)權(quán)力思維定勢和“經(jīng)濟人”的缺陷，將地方自下而上的改革與中央自上而下的規(guī)劃結(jié)合起來，對事業(yè)單位進行總體規(guī)劃、統(tǒng)一推進和綜合協(xié)調(diào)，對提高管辦分離的改革效應(yīng)將會有重要影響。因此，國家及相關(guān)部門必須做到配套政策和制度的供給與體制創(chuàng)新同時進行，為改革創(chuàng)造一個良好的法律制度和政策環(huán)境，包括事業(yè)單位分類管理法、事業(yè)單位登記管理法、科教文衛(wèi)事業(yè)具體管理法規(guī)的健全完善以及社會事業(yè)財政供給制度改革和社會保障制度的完善等。

［1］婁成武，鄭文范．公共事業(yè)管理學(xué)[M]．高等教育出版社，2002.

［2］朱光明.關(guān)于政事分開的幾點思考[J].中國行政管理，2005,（3）.

［3］薛雷，單紅.政事分開管辦分離——無錫深化事業(yè)單位改革紀實［N］.無錫日報，2007-04-22.

［4］王強.北京海淀區(qū)公共委實驗 為事業(yè)單位改革提供模式［J］.商務(wù)周刊，2005，（8）.

［5］馮云廷，陳靜.中國公共事業(yè)管理體制改革研究［M］.沈陽：東北大學(xué)出版社，2003.

［6］范恒山．著力推進事業(yè)單位改革[N]．經(jīng)濟日報，2004-04-13．

［7］成思危.中國事業(yè)單位改革——模式選擇與分類引導(dǎo)［M］.北京：民主與建設(shè)出版社，2000.

［8］丁茂戰(zhàn)，陳海燕.我國政府社會事業(yè)治理制度改革研究［M］.北京：中國經(jīng)濟出版社，2006.

D630.1

A

1002-7408（2011）01-0004-03

江南大學(xué)人文社會科學(xué)青年基金“管辦分離改革與事業(yè)單位管理制度創(chuàng)新”階段性成果；國家社會科學(xué)基金項目“制度創(chuàng)新與中國特色社會主義民主政治建設(shè)的成功經(jīng)驗”（08BKS028）階段性成果。

潘加軍（1979-），男，湖南益陽人，江南大學(xué)講師，管理碩士，主要從事公共管理研究；劉煥明（1962-），男，黑龍江人，教授，博士，碩士研究生導(dǎo)師，主要從事當代中國馬克思主義研究。

[責(zé)任編輯：黎峰]