□ 呂學(xué)軍

（寧夏司法警官職業(yè)學(xué)院，寧夏 銀川 750021）

和諧社會(huì)視野下的行政復(fù)議能力建設(shè)

□ 呂學(xué)軍

（寧夏司法警官職業(yè)學(xué)院，寧夏 銀川 750021）

行政復(fù)議在化解行政爭(zhēng)議、維護(hù)人民群眾合法權(quán)益、推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府以及促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定中發(fā)揮著重要作用。在構(gòu)建和諧社會(huì)的時(shí)代背景下，有必要重新審視行政復(fù)議工作中存在的不足，通過(guò)有效措施切實(shí)加強(qiáng)行政復(fù)議能力建設(shè)，進(jìn)而推動(dòng)行政復(fù)議工作的制度化、科學(xué)化、規(guī)范化，最大限度地實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議的功能。

和諧社會(huì)；行政復(fù)議；能力建設(shè)

黨的十六大報(bào)告第一次明確提出要把社會(huì)更加和諧作為我們黨為之奮斗的一個(gè)重要目標(biāo)。黨的十七大又進(jìn)一步指明“深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，要求我們積極構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)。社會(huì)和諧是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)屬性。構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)是貫穿中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)全過(guò)程的長(zhǎng)期歷史任務(wù)，是在發(fā)展的基礎(chǔ)上正確處理各種社會(huì)矛盾的歷史過(guò)程和社會(huì)結(jié)果。”在構(gòu)建和諧社會(huì)的時(shí)代背景下，如何加強(qiáng)行政復(fù)議能力建設(shè)，讓行政復(fù)議在化解社會(huì)矛盾、促進(jìn)依法行政、維護(hù)群眾合法權(quán)益等方面發(fā)揮主渠道的作用，是我們必須認(rèn)真面對(duì)和認(rèn)真思考的重大問(wèn)題。

一、行政復(fù)議漸成構(gòu)建和諧社會(huì)的重要途徑

當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的重要戰(zhàn)略機(jī)遇期，由于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)不完善和政府職能轉(zhuǎn)變不到位，導(dǎo)致許多社會(huì)矛盾集中凸顯，復(fù)雜化、多樣化傾向日趨明顯，并且持續(xù)以行政爭(zhēng)議的形式反映出來(lái)。行政爭(zhēng)議數(shù)量較大，矛盾復(fù)雜，時(shí)常伴有群體性因素，處理難度很大，處理不好，必將嚴(yán)重影響政府的公信力，甚至影響社會(huì)穩(wěn)定大局。行政復(fù)議作為政府主導(dǎo)的行政爭(zhēng)議解決機(jī)制，具有方便群眾申請(qǐng)、程序規(guī)范便捷、解決問(wèn)題廣泛、方式靈活多樣、及時(shí)高效、成本低廉等特點(diǎn)和優(yōu)勢(shì)。越來(lái)越多的老百姓通過(guò)選擇行政復(fù)議進(jìn)行理性維權(quán)，及時(shí)地糾正了一大批違法或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，有效地維護(hù)了自身的合法權(quán)益，同時(shí)又監(jiān)督并促進(jìn)了行政機(jī)關(guān)依法行政，由此減少了大量的信訪、上訪案件和行政訴訟。近幾年，復(fù)議案件幾乎覆蓋了人民群眾生產(chǎn)生活的各個(gè)方面，涉及治安處罰、工傷認(rèn)定、社會(huì)保障、自然資源確權(quán)、環(huán)境保護(hù)、土地征收、城鎮(zhèn)拆遷、企業(yè)改制、勞動(dòng)社保、信息公開等眾多涉及民生的社會(huì)熱點(diǎn)領(lǐng)域。行政復(fù)議因此被稱為建設(shè)法治政府、提高政府公信力的 “助推器”和構(gòu)建和諧社會(huì)的 “減壓閥”。實(shí)踐證明，行政復(fù)議在化解行政爭(zhēng)議、維護(hù)人民群眾合法權(quán)益、推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府以及促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定中發(fā)揮著重要作用。

二、行政復(fù)議能力建設(shè)的內(nèi)涵

現(xiàn)階段，關(guān)于行政復(fù)議能力建設(shè)的具體內(nèi)容有很多說(shuō)法，有學(xué)者認(rèn)為，行政復(fù)議能力建設(shè)既包括行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)行政復(fù)議渠道的認(rèn)知能力和行政復(fù)議機(jī)關(guān)履行職責(zé)的能力，也包括行政復(fù)議機(jī)構(gòu)、編制、人員配備等硬件能力建設(shè)，還包括復(fù)議機(jī)構(gòu)及其人員的政治素質(zhì)、把握大局的能力、理論研究能力、處理復(fù)雜案件的能力、指導(dǎo)能力、宣傳能力等。也有學(xué)者認(rèn)為，行政復(fù)議能力建設(shè)應(yīng)當(dāng)包括行政復(fù)議立法能力建設(shè)、行政復(fù)議權(quán)威力建設(shè)、行政復(fù)議認(rèn)知能力建設(shè)、行政復(fù)議組織能力建設(shè)和行政復(fù)議執(zhí)行能力建設(shè)等。結(jié)合行政復(fù)議制度自身的特點(diǎn)與行政實(shí)踐的現(xiàn)狀，筆者認(rèn)為，行政復(fù)議能力建設(shè)的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括以下幾個(gè)方面：

⒈依法行政，履行職責(zé)的能力。就其性質(zhì)而言，行政復(fù)議是在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部確立的一種層級(jí)監(jiān)督制度。為建設(shè)法治政府，實(shí)施依法治國(guó)方略，行政復(fù)議機(jī)關(guān)必須認(rèn)真履行行政復(fù)議監(jiān)督職能，保障和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)，促進(jìn)行政機(jī)關(guān)依法進(jìn)行社會(huì)管理和提供公共服務(wù)。通過(guò)創(chuàng)新行政復(fù)議監(jiān)督方式，建立行政復(fù)議錯(cuò)案責(zé)任追究制度，約束行政執(zhí)法行為，強(qiáng)化行政復(fù)議制度內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督作用，實(shí)現(xiàn)權(quán)責(zé)統(tǒng)一，逐漸提高執(zhí)法水平，減少行政爭(zhēng)議，促進(jìn)政府執(zhí)政能力建設(shè)。行政復(fù)議機(jī)構(gòu)通過(guò)審查行政行為，發(fā)現(xiàn)行政執(zhí)法中存在的問(wèn)題，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，對(duì)違法行為依法嚴(yán)肅查處，決不姑息；情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，依法移交司法機(jī)關(guān)追究刑事責(zé)任。

⒉協(xié)調(diào)利益，保障社會(huì)公平正義的能力。在行政管理中，行政相對(duì)人相對(duì)行政機(jī)關(guān)而言處于一種弱勢(shì)，雙方的權(quán)利（力）與義務(wù)不對(duì)等，行政相對(duì)人易成為行政權(quán)的被侵害者。行政復(fù)議作為行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的監(jiān)督機(jī)制，需要通過(guò)一整套科學(xué)合理的制度來(lái)督促和保證行政復(fù)議機(jī)關(guān)在救濟(jì)與監(jiān)督、公正與效率兩種矛盾中準(zhǔn)確定位，堅(jiān)持公正、公平立場(chǎng)，公正裁決，從而較好地平衡各方的利益，尤其是保護(hù)公民、法人或其他組織的合法權(quán)益，確保行政復(fù)議制度設(shè)定的目的真正落到實(shí)處。在行政復(fù)議中依法保障行政相對(duì)人的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，增進(jìn)行政相對(duì)人與行政機(jī)關(guān)之間的相互理解和信任，使行政相對(duì)人認(rèn)可和接受行政決定，自覺(jué)履行好行政決定設(shè)定的義務(wù)，營(yíng)造和諧的社會(huì)環(huán)境。

⒊依法維護(hù)權(quán)利，化解社會(huì)糾紛的能力。目前，各國(guó)立法均強(qiáng)調(diào)行政復(fù)議的救濟(jì)功能、爭(zhēng)議解決功能。加強(qiáng)行政復(fù)議能力建設(shè)，就是要積極暢通行政復(fù)議渠道，做到有案必受，受案必審，有錯(cuò)必糾。通過(guò)預(yù)防和糾正違法或不當(dāng)?shù)男姓袨?，真正依法解決行政爭(zhēng)議，實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了，體現(xiàn)公平正義，樹立行政復(fù)議的權(quán)威性與公正性，從而實(shí)現(xiàn)行政相對(duì)人的行政救濟(jì)權(quán)，增強(qiáng)當(dāng)事人對(duì)行政復(fù)議的信任感。行政相對(duì)人通過(guò)行政復(fù)議途徑維護(hù)權(quán)利，有效發(fā)揮行政復(fù)議化解行政爭(zhēng)議的功能及“緩沖地帶”和“減壓閥”的作用，在行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間達(dá)到一種相對(duì)穩(wěn)定的平衡，為及時(shí)化解矛盾，維護(hù)社會(huì)秩序，促進(jìn)社會(huì)的和諧提供了可靠的保障機(jī)制。

三、制約行政復(fù)議能力建設(shè)及其功能發(fā)揮的現(xiàn)實(shí)因素

自1989年《行政訴訟法》頒布后，國(guó)家就著手建立行政復(fù)議制度，完善行政法律救濟(jì)機(jī)制。20多年來(lái)，行政復(fù)議制度建設(shè)已初見成效，但在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，國(guó)家政治體制改革總體上滯后于經(jīng)濟(jì)體制改革，行政復(fù)議能力建設(shè)及其功能滯后，導(dǎo)致在法律救濟(jì)上不能兼顧效率與公平。行政復(fù)議工作在客觀上仍存在一些不足，導(dǎo)致行政復(fù)議能力偏弱，使其所承載的制度功能和法律效果遠(yuǎn)未達(dá)到或無(wú)法取得應(yīng)有的公眾認(rèn)同和制度權(quán)威。究其原因，包括以下幾個(gè)方面：

（一）制度層面的缺陷導(dǎo)致行政復(fù)議公正性不足

行政復(fù)議法定位于內(nèi)部監(jiān)督，在程序設(shè)計(jì)上過(guò)于行政化，刻意回避司法化，缺乏最基本的自然公正程序，復(fù)議機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)不能體現(xiàn)司法專業(yè)、獨(dú)立、中立、程序正義等司法特性。這一制度安排無(wú)法使審理者具有獨(dú)立性，更無(wú)法以中立、無(wú)偏私的姿態(tài)作出決定，而這卻正是一個(gè)救濟(jì)制度的靈魂。［1］（p961）行政復(fù)議制度層面的缺陷不利于保護(hù)申請(qǐng)人的合法權(quán)益，一定程度上影響了行政復(fù)議案件處理結(jié)果的公平公正性。主要表現(xiàn)為沒(méi)有規(guī)定行政復(fù)議人員回避原則，沒(méi)有規(guī)定復(fù)議人員依法獨(dú)立履行復(fù)議職責(zé)，沒(méi)有規(guī)定復(fù)議聽證制度；復(fù)議案件原則上實(shí)行書面審理，無(wú)法體現(xiàn)公開原則，缺乏對(duì)申請(qǐng)人的權(quán)利保障機(jī)制。［2］（p951）在行政復(fù)議案件審理中，行政復(fù)議機(jī)關(guān)一般是被申請(qǐng)人的上級(jí)機(jī)關(guān)，上下級(jí)機(jī)關(guān)之間存在密切的工作聯(lián)系，難免有某種利益的一致性，對(duì)申請(qǐng)人而言缺乏公正。尤其對(duì)于那些經(jīng)過(guò)上級(jí)批準(zhǔn)、以下級(jí)名義作出的具體行政行為，再到其上級(jí)復(fù)議，這就違背了任何人不得作為自己案件法官的 “法律游戲規(guī)則”。由于行政復(fù)議機(jī)關(guān)不愿當(dāng)行政訴訟的被告，有時(shí)對(duì)行政復(fù)議申請(qǐng)能不受理則不受理，能維持則維持，人民群眾難免產(chǎn)生“官官相護(hù)”的顧慮，對(duì)行政復(fù)議的認(rèn)可度與信任度大打折扣，以至于許多行政糾紛進(jìn)入了信訪途徑或向法院起訴。如2009年上半年，湖南省未經(jīng)行政復(fù)議直接行政應(yīng)訴的案件有211件，占行政應(yīng)訴案件總數(shù)的68.29%，比上年同期上升11.05%。對(duì)城建規(guī)劃類行政爭(zhēng)議的解決，上半年的行政復(fù)議申請(qǐng)僅比未經(jīng)行政復(fù)議直接行政應(yīng)訴案件少27件，這就更說(shuō)明行政相對(duì)人更趨向于司法途徑。

（二）工作層面的缺陷導(dǎo)致行政復(fù)議權(quán)威性不足

一是相對(duì)信訪、行政訴訟而言，行政復(fù)議得不到充分的重視。一些地方政府和部門領(lǐng)導(dǎo)忙于應(yīng)付信訪、疲于應(yīng)對(duì)訴訟，疏于指導(dǎo)行政復(fù)議，不善于運(yùn)用法律手段解決矛盾，不重視發(fā)揮行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的作用。

二是行政復(fù)議機(jī)構(gòu)作為行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，人少格低裝備差，缺乏獨(dú)立性，且無(wú)權(quán)威性。一些行政復(fù)議機(jī)構(gòu)以及行政復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，且無(wú)權(quán)處置有關(guān)責(zé)任人，使得復(fù)議決定尤其是一些撤銷、變更、責(zé)令履行法定職責(zé)的復(fù)議決定執(zhí)行困難，行政相對(duì)人的權(quán)益難以保障。

三是現(xiàn)行體制導(dǎo)致行政復(fù)議工作效率難以提高。行政復(fù)議決定一般要經(jīng)復(fù)議辦案人員建議、復(fù)議處（科）長(zhǎng)意見、法制機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)意見、復(fù)議機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)等環(huán)節(jié)，有些案件在60日內(nèi)難以結(jié)案，難以體現(xiàn)行政復(fù)議及時(shí)的原則。

四是行政復(fù)議程序不規(guī)范。在辦案過(guò)程中，有些行政復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)部立案、受理、結(jié)案審批尤其是現(xiàn)場(chǎng)核查、案件審查、討論結(jié)案、卷宗歸檔等方面不規(guī)范。

（三）行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置上的缺陷削弱了行政復(fù)議的功能

我國(guó)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的設(shè)置受現(xiàn)行行政編制體制的影響，編制總量不足，機(jī)構(gòu)規(guī)格偏低，行政復(fù)議權(quán)與行政復(fù)議力量過(guò)于分散，現(xiàn)有行政復(fù)議資源不能得到優(yōu)化利用。在實(shí)踐中，各級(jí)人民政府和各行政職能部門根據(jù)自己的實(shí)際情況來(lái)設(shè)立主管行政復(fù)議的工作機(jī)構(gòu)，無(wú)法形成獨(dú)立而又統(tǒng)一的行政復(fù)議機(jī)構(gòu)體系。行政復(fù)議體系層次多、主體多、職權(quán)交叉多，從縣級(jí)政府到省級(jí)政府，從縣級(jí)部門到國(guó)務(wù)院部門都可以受理行政復(fù)議案件；對(duì)非垂管的省級(jí)以下政府部門提起的行政復(fù)議，同級(jí)政府和上級(jí)主管部門都可以作為行政復(fù)議機(jī)關(guān)。由這樣的機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)行政復(fù)議救濟(jì)的法定職責(zé)難以實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議法所確定的這一制度的宗旨。［3］

據(jù)河南省2009年行政復(fù)議工作統(tǒng)計(jì)表明，在被申請(qǐng)人方面，被申請(qǐng)人是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的占4.8%，被申請(qǐng)人是縣級(jí)政府的占17%，被申請(qǐng)人是縣級(jí)政府部門的占58.3%，被申請(qǐng)人是市級(jí)政府的占2.8%，被申請(qǐng)人是市級(jí)政府部門的占15.5%，被申請(qǐng)人是省政府的占0.5%，被申請(qǐng)人是省政府部門的占0.4%，被申請(qǐng)人是其他機(jī)關(guān)或者組織的占0.7%。其中，基層行政機(jī)關(guān)（縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府和市、縣兩級(jí)政府部門）占96% 。再以青海為例，2009年青海省市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)政府和市、縣政府部門作為被申請(qǐng)人的占總數(shù)的93.02%，市、縣兩級(jí)政府及其部門辦理行政復(fù)議案件156件，占總數(shù)的90.69%。這些數(shù)據(jù)表明，大量的行政執(zhí)法行為發(fā)生在基層，行政爭(zhēng)議絕大部分發(fā)生在基層，而且大部分行政復(fù)議在基層得以化解。然而，市、縣兩級(jí)政府行政復(fù)議機(jī)構(gòu)卻最為薄弱，超過(guò)半數(shù)以上的市縣政府在行政復(fù)議機(jī)構(gòu)建設(shè)上不到位，許多縣級(jí)政府復(fù)議辦案人員平均不足1人，而且兼職居多，未達(dá)到2人以上合法辦案人數(shù)，甚至根本沒(méi)有行政復(fù)議機(jī)構(gòu)，與人民法院行政庭相比，在人、財(cái)、物等基本保障方面差距比較明顯，導(dǎo)致行政復(fù)議機(jī)構(gòu)無(wú)法承擔(dān)起繁重的行政復(fù)議職責(zé)，在一定程度上制約了行政復(fù)議功能的發(fā)揮。

四、加強(qiáng)行政復(fù)議能力建設(shè)的路徑

（一）完善行政復(fù)議制度，形成行政復(fù)議工作良性運(yùn)行機(jī)制

制度建設(shè)帶有根本性。加強(qiáng)行政復(fù)議工作，離不開制度的完善。［4］因此，要堅(jiān)持深入調(diào)查研究，認(rèn)真查找行政復(fù)議制度、體制、機(jī)制方面存在的突出問(wèn)題，及時(shí)提出工作創(chuàng)新的思路，促進(jìn)相關(guān)法規(guī)制度和政策措施不斷完善。應(yīng)建立健全行政復(fù)議聽證、質(zhì)證、調(diào)查、和解調(diào)解、案件集體討論、征求專家意見、行政復(fù)議應(yīng)訴案件統(tǒng)計(jì)、重大行政復(fù)議決定備案和行政復(fù)議錯(cuò)案責(zé)任追究等制度，條件成熟時(shí)可以建議立法機(jī)關(guān)對(duì)《中華人民共和國(guó)行政復(fù)議法》進(jìn)行修訂，繼續(xù)探索行政復(fù)議準(zhǔn)司法化的規(guī)律。通過(guò)健全和完善制度，進(jìn)一步完善行政復(fù)議體制，創(chuàng)新行政復(fù)議工作機(jī)制，規(guī)范行政復(fù)議行為，促進(jìn)行政復(fù)議工作的制度化、規(guī)范化、程序化，保證行政復(fù)議工作受理有據(jù)、審理有序、裁決合法，增強(qiáng)行政復(fù)議的公信力和權(quán)威性。在工作機(jī)制上要加強(qiáng)與各行政執(zhí)法部門法制機(jī)構(gòu)、信訪部門之間的溝通聯(lián)系，自覺(jué)接受人民法院的訴訟監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)行政復(fù)議與信訪、行政訴訟的有效銜接與配合，實(shí)現(xiàn)涉訴行政案件信息共享。進(jìn)一步創(chuàng)新行政復(fù)議機(jī)制，保障行政復(fù)議制度功能的有效發(fā)揮，使行政爭(zhēng)議在法律的框架內(nèi)得到及時(shí)有效解決，形成解決行政爭(zhēng)議、化解人民內(nèi)部矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的合力。

（二）加強(qiáng)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置和行政復(fù)議隊(duì)伍建設(shè)

行政復(fù)議機(jī)制是一種監(jiān)督機(jī)制，具有準(zhǔn)司法性，這就要求履行行政復(fù)議職責(zé)的機(jī)構(gòu)要具有較強(qiáng)的獨(dú)立性，而現(xiàn)在行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的實(shí)際地位是同級(jí)機(jī)關(guān)內(nèi)部的一個(gè)職能處、科（股）室。這種體制矛盾已經(jīng)成為制約行政復(fù)議機(jī)制發(fā)展的主要瓶頸，因而需要在現(xiàn)實(shí)法律制度框架內(nèi)保證行政復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行的相對(duì)獨(dú)立性。有學(xué)者建議，在行政管理中引入“三權(quán)分立”的思想，并建立“行政三權(quán)分立”體系，即行政管理權(quán)——行政執(zhí)法權(quán)——行政監(jiān)督權(quán)三權(quán)分立，從整體上增強(qiáng)行政復(fù)議監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，減少行政復(fù)議受理主體，將行政復(fù)議權(quán)相對(duì)集中于政府機(jī)關(guān)，由政府法制部門統(tǒng)一行使，這樣，既有利于減少?gòu)?fù)議職權(quán)交叉，避免同一案件的多個(gè)當(dāng)事人向不同復(fù)議機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，造成復(fù)議資源浪費(fèi)的情況出現(xiàn)，也能為群眾申請(qǐng)復(fù)議提供方便。近年來(lái)，部分地區(qū)開始積極穩(wěn)妥地推進(jìn)以政府主導(dǎo)、專業(yè)保障、社會(huì)參與為主要內(nèi)容的行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)工作。行政復(fù)議委員會(huì)是一個(gè)獨(dú)立性較強(qiáng)的專門組織，其委員由本級(jí)政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)人、本級(jí)政府法制機(jī)構(gòu)有關(guān)負(fù)責(zé)人、經(jīng)遴選的專職行政復(fù)議人員和聘請(qǐng)的專業(yè)人士、專家學(xué)者等組成。行政復(fù)議委員會(huì)討論決定重大、疑難、社會(huì)影響面廣的案件，探索并逐步推行相對(duì)集中行政復(fù)議審理權(quán)，有效集中現(xiàn)有分散的行政復(fù)議資源，克服行政復(fù)議的過(guò)分行政色彩，有效提高了行政復(fù)議制度的公信力，這有利于進(jìn)一步消除人們對(duì)行政復(fù)議“官官相護(hù)”的疑慮，增進(jìn)申請(qǐng)人對(duì)案件裁判結(jié)果的認(rèn)同，從而樹立行政復(fù)議的權(quán)威性和公信力。自2008年國(guó)務(wù)院法制辦對(duì)行政復(fù)議委員會(huì)試點(diǎn)進(jìn)行了動(dòng)員和部署后，共有黑龍江、北京、貴州、河南、江蘇、廣東、山東等12個(gè)省區(qū)市的60個(gè)單位參加試點(diǎn)，其中以體制集中為主要模式的“黑龍江經(jīng)驗(yàn)”和以吸收外部力量參與辦案為主要模式的“北京經(jīng)驗(yàn)”較為突出，為推進(jìn)行政復(fù)議法的修改和行政復(fù)議委員會(huì)制度的施行提供了有力支持。

行政復(fù)議工作是一項(xiàng)“辯是非、斷曲直、定紛爭(zhēng)”的工作，要保證能辦案、辦好案，配備一定數(shù)量的高質(zhì)量和穩(wěn)定的專門人員十分重要。政府應(yīng)當(dāng)采取切實(shí)有效的措施加強(qiáng)基層行政復(fù)議隊(duì)伍建設(shè)，要按照專業(yè)化、職業(yè)化的要求配備、充實(shí)和調(diào)劑行政復(fù)議專業(yè)人員。根據(jù)行政復(fù)議應(yīng)訴工作的性質(zhì)和特點(diǎn)，保證一般案件至少有2人承辦，重大復(fù)雜案件有3人承辦。重視對(duì)行政復(fù)議人員的培訓(xùn)和行政復(fù)議信息化建設(shè)，逐步推行行政復(fù)議人員資格制度，不斷提高復(fù)議人員素質(zhì)，將優(yōu)秀的專業(yè)人才充實(shí)到行政復(fù)議工作崗位上。提高行政復(fù)議人員素質(zhì)，應(yīng)從三個(gè)方面入手，一是注重提高行政復(fù)議人員的政治素質(zhì)，增強(qiáng)他們的政治意識(shí)、大局意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，引導(dǎo)他們站在全局高度，從大局出發(fā)，把法律法規(guī)的執(zhí)行與妥善處理各方面復(fù)雜的利益關(guān)系協(xié)調(diào)起來(lái)；二是注重提高行政復(fù)議人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，增強(qiáng)他們掌握和運(yùn)用法律法規(guī)的能力，引導(dǎo)他們善于把法理的學(xué)習(xí)與工作實(shí)踐結(jié)合起來(lái)，提高行政復(fù)議的工作能力和辦案水平；三是注重加強(qiáng)行政復(fù)議人員的作風(fēng)建設(shè)，引導(dǎo)他們把以民為本、復(fù)議為民的要求落實(shí)到實(shí)際行動(dòng)中，推進(jìn)規(guī)范辦案、公正辦案、文明辦案，打造一支真正為人民服務(wù)的行政復(fù)議隊(duì)伍。

（三）進(jìn)一步暢通行政復(fù)議渠道，積極受理行政復(fù)議案件

行政復(fù)議渠道是否暢通，是行政復(fù)議制度能否發(fā)揮作用的前提。在加強(qiáng)行政復(fù)議工作中，應(yīng)著力把建立訴求表達(dá)機(jī)制，暢通行政復(fù)議渠道作為工作的著力點(diǎn)和突破口。行政機(jī)關(guān)在作出影響人民群眾權(quán)利義務(wù)的決定時(shí)，要依法告知行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)，引導(dǎo)當(dāng)事人通過(guò)復(fù)議渠道提起訴求。在受理環(huán)節(jié)應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的行政復(fù)議受理申請(qǐng)機(jī)制，依托服務(wù)大廳，以行政區(qū)域?yàn)閱卧O(shè)立統(tǒng)一受理渠道。進(jìn)一步改革行政復(fù)議申請(qǐng)、受理方式，有條件的地方可以推行便民服務(wù)措施，向申請(qǐng)人發(fā)放《行政復(fù)議須知》和《行政復(fù)議常識(shí)問(wèn)答》等小冊(cè)子，通過(guò)信函、傳真、電子郵件等簡(jiǎn)便方式申請(qǐng)和受理行政復(fù)議案件。堅(jiān)持“以人為本、復(fù)議為民”的理念，通過(guò)積極告知、受理、解答、督促受理、責(zé)令受理、處理好與信訪的關(guān)系等多種措施，保證行政復(fù)議渠道暢通。努力做到復(fù)議為民、復(fù)議便民、復(fù)議利民。對(duì)依法確實(shí)不屬于行政復(fù)議范圍或者應(yīng)當(dāng)通過(guò)其他途徑解決的事項(xiàng)，也要認(rèn)真做好解釋工作，告知解決問(wèn)題的途徑。對(duì)行政復(fù)議人員無(wú)正當(dāng)理由不告知行政復(fù)議申請(qǐng)權(quán)利、無(wú)正當(dāng)理由不予受理的行為都要進(jìn)行責(zé)任追究，要按照違反法定程序予以處理；對(duì)無(wú)正當(dāng)理由不予受理行政復(fù)議申請(qǐng)的，要通報(bào)批評(píng)并督促糾正。

（四）創(chuàng)新行政復(fù)議方式方法，提高解決行政爭(zhēng)議的效率

⒈改革行政復(fù)議審理方式。行政復(fù)議一般采取書面審查的方式，行政復(fù)議人員往往憑借專業(yè)技能和經(jīng)驗(yàn)對(duì)雙方當(dāng)事人的證據(jù)和事實(shí)理由進(jìn)行審查認(rèn)定，雙方當(dāng)事人尤其是行政管理相對(duì)人的主張很難得到充分表達(dá)。因此，應(yīng)進(jìn)一步完善聽證、質(zhì)證程序，對(duì)案情復(fù)雜、事實(shí)不清、爭(zhēng)議較大的案件進(jìn)行公開審理，讓雙方當(dāng)事人都有充分陳述、質(zhì)證、辯論的機(jī)會(huì)，充分聽取有關(guān)專家和相關(guān)關(guān)各方的意見，確有必要時(shí)應(yīng)當(dāng)采取實(shí)地查看、公開聽證等有利于核實(shí)案件真實(shí)情況的方式。對(duì)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)依職權(quán)調(diào)查的證據(jù)，非經(jīng)當(dāng)事人質(zhì)證，不得作為對(duì)其作出不利決定的依據(jù)。對(duì)行政復(fù)議案件較多的地方和部門，實(shí)行繁簡(jiǎn)分流，對(duì)事實(shí)清楚、爭(zhēng)議不大的案件，嘗試運(yùn)用簡(jiǎn)易程序進(jìn)行審理。此外，要探索行政復(fù)議制度的司法化，以保證行政復(fù)議審理過(guò)程的公開性與獨(dú)立性，真正樹立起行政復(fù)議的權(quán)威。爭(zhēng)議解決制度的獨(dú)立性越強(qiáng)，程序越公正，進(jìn)入司法程序以后得到司法機(jī)關(guān)尊重的程度就越大；同樣，得到司法機(jī)關(guān)的尊重越多，越能表明行政程序符合獨(dú)立性與公正性的要求。［5］

⒉綜合運(yùn)用多樣化的結(jié)案方式。作為一種事后法律救濟(jì)措施，行政復(fù)議應(yīng)當(dāng)弘揚(yáng)“和為貴”的傳統(tǒng)文化，各級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)要注重運(yùn)用和解、調(diào)解等多種手段，有效化解行政爭(zhēng)議，平衡利益，促進(jìn)當(dāng)事人與行政機(jī)關(guān)的相互理解和信任，力求最大限度地提高行政復(fù)議案件協(xié)調(diào)結(jié)案率，最大限度地減少行政爭(zhēng)議的負(fù)面效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的統(tǒng)一。運(yùn)用和解、調(diào)解方式辦案，必須堅(jiān)持當(dāng)事人自愿、合法、公平公正、誠(chéng)實(shí)守信的原則，在不損害國(guó)家利益、公共利益和他人合法利益的前提下，應(yīng)當(dāng)引導(dǎo)雙方當(dāng)事人之間和平協(xié)商，不得侵害行政相對(duì)人的合法權(quán)益。當(dāng)事人通過(guò)調(diào)解、和解達(dá)成協(xié)議的，復(fù)議機(jī)關(guān)要制作行政復(fù)議調(diào)解書或者行政復(fù)議和解書予以確認(rèn)，及時(shí)送達(dá)當(dāng)事人執(zhí)行。不能達(dá)成和解協(xié)議或者調(diào)解書、和解書送達(dá)前申請(qǐng)人反悔的，復(fù)議機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)做出行政復(fù)議決定。對(duì)行政復(fù)議機(jī)關(guān)撤銷、變更或責(zé)令履行的行政復(fù)議決定，要及時(shí)“回訪”行政管理相對(duì)人，了解行政復(fù)議決定的履行情況。

實(shí)踐證明，行政復(fù)議機(jī)關(guān)加大力度運(yùn)用和解、調(diào)解方式辦案確實(shí)收到了較好的效果，對(duì)于妥善化解行政爭(zhēng)議，維護(hù)公民合法權(quán)益，促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定意義重大。2009年上半年，湖南省各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)共審結(jié)行政復(fù)議案件557件，調(diào)解結(jié)案、終止結(jié)案和作其他處理的210件，合占37.7%。青海省通過(guò)調(diào)解、和解、撤回申請(qǐng)等方式結(jié)案27件，占已審結(jié)總數(shù)的19.02%；比前年同期（10.56%）提高了8.46%。福建省以調(diào)解、自愿撤回行政復(fù)議申請(qǐng)、被申請(qǐng)人改變后撤回申請(qǐng)、和解協(xié)議結(jié)案的占受理總數(shù)的19.90%，同比上升3%。2010年上半年，杭州市各級(jí)行政復(fù)議機(jī)關(guān)共收到復(fù)議案件372件，共審結(jié)248件，經(jīng)調(diào)解后申請(qǐng)人撤回申請(qǐng)57件，占22.9%。

⒊認(rèn)真落實(shí)《行政復(fù)議意見書》或《行政復(fù)議建議書》等辦案形式。在行政復(fù)議工作中建立個(gè)案分析制，對(duì)發(fā)生的每一起行政復(fù)議案件，深刻剖析產(chǎn)生的原因，細(xì)致排查行政執(zhí)法工作中存在的問(wèn)題，對(duì)發(fā)現(xiàn)的行政不作為、行政亂作為以及行政濫作為現(xiàn)象，要及時(shí)以行政復(fù)議意見書或建議書的形式責(zé)令有關(guān)部門進(jìn)行整改，督促有關(guān)部門糾正不當(dāng)行為?！缎姓?fù)議意見書》或《行政復(fù)議建議書》突破了“就案辦案”的局限，在向有關(guān)機(jī)關(guān)提出完善制度、改進(jìn)行政執(zhí)法的意見和建議，及時(shí)反饋問(wèn)題，從源頭上預(yù)防和化解行政爭(zhēng)議方面，起到“辦結(jié)一案，教育一片”的作用，有效地促進(jìn)了依法行政。

（五）提高行政復(fù)議辦案質(zhì)量，努力化解紛爭(zhēng)

行政復(fù)議案件辦案質(zhì)量的高低是判斷行政復(fù)議成效的基本標(biāo)準(zhǔn)，它直接關(guān)系到行政復(fù)議制度的權(quán)威性和公信力。通常情況下，可以通過(guò)以下幾個(gè)方面提高行政復(fù)議案件辦案質(zhì)量：

一是行政復(fù)議工作人員要加強(qiáng)自身學(xué)習(xí)，尤其要學(xué)習(xí)有關(guān)調(diào)查筆錄制作、現(xiàn)場(chǎng)勘驗(yàn)、證據(jù)提取和復(fù)制、法律文書送達(dá)等應(yīng)遵守的辦案規(guī)則，認(rèn)真履行行政復(fù)議職責(zé)，進(jìn)一步提高辦案實(shí)務(wù)操作能力和工作水平，依法審理行政復(fù)議案件，有效地化解行政爭(zhēng)議，努力做到“定紛止?fàn)?，案結(jié)事了”，實(shí)現(xiàn)法律效率與社會(huì)效率相統(tǒng)一，將行政爭(zhēng)議化解在基層、化解在初發(fā)階段、化解在行政系統(tǒng)內(nèi)部。

二是統(tǒng)一行政復(fù)議工作標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范工作程序，統(tǒng)一行政復(fù)議案由，統(tǒng)一行政復(fù)議法律文書，把事實(shí)和法律作為行政復(fù)議定案的唯一客觀標(biāo)準(zhǔn)，依法、公正裁決。要進(jìn)一步加大糾錯(cuò)力度，發(fā)現(xiàn)具體行政行為違法或不當(dāng)?shù)?，要?jiān)決及時(shí)予以糾正，該撤銷的堅(jiān)決撤銷，該變更的及時(shí)變更，該確認(rèn)違法的確認(rèn)違法，該賠償?shù)囊婪ㄙr償。

三是建立行政復(fù)議案件狀況分析報(bào)告機(jī)制，及時(shí)總結(jié)執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，實(shí)現(xiàn)預(yù)防與糾正并重，最大程度地發(fā)揮監(jiān)督行政行為、促進(jìn)依法行政的作用。上級(jí)機(jī)關(guān)要加強(qiáng)對(duì)基層行政復(fù)議工作的指導(dǎo)，要注重理論與實(shí)踐相結(jié)合，加強(qiáng)對(duì)個(gè)案的指導(dǎo)，幫助其解決實(shí)際問(wèn)題，提高辦案能力，保證不同機(jī)關(guān)對(duì)同類案件的處理結(jié)果基本一致，確保法律適用的公平。

［1］程雁雷，馮寶珍.由美國(guó)的行政法官制度論及我國(guó)的行政復(fù)議制度的完善［J］.載應(yīng)松年，馬懷德主編.當(dāng)代中國(guó)行政法的源流［C］.中國(guó)法制出版社，2006.

［2］郝明金.論我國(guó)行政復(fù)議制度的完善［J］.載應(yīng)松年，馬懷德主編.當(dāng)代中國(guó)行政法的源流［C］.中國(guó)法制出版社，2006.

［3］沈?？?對(duì)行政復(fù)議的司法監(jiān)督現(xiàn)實(shí)問(wèn)題與解決構(gòu)想［J］.法學(xué)，2003，（12）.

［4］華建敏.加強(qiáng)行政復(fù)議工作 促進(jìn)社會(huì)和諧穩(wěn)定［J］.求是，2007，（02）.

［5］周漢華.我國(guó)行政復(fù)議制度的司法化改革思路［J］.行政法學(xué)研究，2004，（02）.

（責(zé)任編輯：牟春野）

The Construction of Administrative Review in Harmonious Society

Lv Xuejun

Administrative review plays an important role in resolving administrative disputes，safeguarding the legitimate rights and interests of the people，administrating by law，constructing a government of law and promoting social harmony and stability.In the times of building a harmonious society，it is necessary to re－examine the defects existing in the work of administrative review.To strengthen the ability construction of administrative review by some effective measures can promote the systematization，scientification and standardization of the work of administrative review.This will help to realize the functions of administrative review to the greatest degree.

harmonious society；administrative review；ability construction

D922.112

A

1007－8207（2011）05－0066－05

2011－04－01

呂學(xué)軍 （1971—），男，寧夏吳忠人，寧夏司法警官職業(yè)學(xué)院副教授，研究方向?yàn)閼椃?、行政法學(xué)。