吳彬

（湘潭大學(xué)，湖南 湘潭 411105）

城市低保制度運行中存在的問題及對策

吳彬

（湘潭大學(xué)，湖南 湘潭 411105）

自1993年創(chuàng)立以來，我國城市低保制度不斷發(fā)展完善，取得了較大成果，但在其運行過程中仍存在一些問題，如申請對象資格審核難，保障資金來源單一，監(jiān)督機制不健全，缺乏與就業(yè)保障制度的銜接等。為解決以上問題，要健全資格審核機制，拓寬資金籌集渠道，完善監(jiān)督機制，加強促進就業(yè)的功能。

城市居民；最低生活保障制度；運行；問題；對策

一、城市低保制度運行的現(xiàn)狀

自1993年上海創(chuàng)立城市居民最低生活保障制度 （以下簡稱城市低保制度）以來，該制度在我國得到迅速發(fā)展。根據(jù) 《2009年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計報告》數(shù)據(jù)，2009年底，全國共有1141.1萬戶、2345.6萬城市低保對象。其中：在職人員79萬人，占總?cè)藬?shù)的3.4%；靈活就業(yè)人員432.2萬人，占總?cè)藬?shù)的18.4%；老年人333.5萬人，占總?cè)藬?shù)的14.2%；登記失業(yè)人員 510.2萬人，占總?cè)藬?shù)的21.8%；未登記失業(yè)人員410.9萬人，占總?cè)藬?shù)的17.5%；在校生369.1萬人，占總?cè)藬?shù)的15.7%；其他未成年人210.7萬人，占總?cè)藬?shù)的9.0%。

2009年，全國各級財政共支出城市低保資金482.1億元，比上年增長22.5%，其中中央財政補助資金為359.1億元，占全部支出資金的74.5%。2009年全國城市低保平均標準為227.75元，比上年提高10.9%；全國城市低保月人均保障水平為172元，比上年提高19.7%。

以上數(shù)據(jù)表明，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，我國城市低保制度已形成了較為完備的制度體系，作為社會保障體系中的“最后一道安全網(wǎng)”，它在保護城市弱勢群體、解決貧困問題以及維護社會公平和穩(wěn)定等方面發(fā)揮了重要作用。

二、城市低保制度運行中存在的問題

（一）申請對象資格審核難

從經(jīng)濟條件認定看，對低保申請對象的審核，最重要的是家庭財產(chǎn)調(diào)查，該調(diào)查包括三項內(nèi)容：一是該戶是否有擁有價值超過3000元以上的非生活必需的高檔消費品；二是金銀首飾折合現(xiàn)金和有價證券、銀行存款、現(xiàn)金累計是否達到1200元以上；三是日常生活消費是否明顯高于本市居民基本生活水平。調(diào)查方式主要包括入戶調(diào)查、鄰里訪問以及信函索證三種。顯然這一規(guī)定過于籠統(tǒng)，不僅未對“非生活必需的高檔消費品”和“明顯高于本市居民基本生活消費水平的消費”這兩個概念做詳細界定，而且未具體設(shè)定實物財產(chǎn)的價值折算標準，致使該調(diào)查缺乏可操作性。

從身份認定上看，《城市居民最低生活保障條例》（以下簡稱《條例》）第二條是規(guī)定 “持有非農(nóng)業(yè)戶口的城市居民”，即只要審核申請對象所持有的戶口是否是非農(nóng)業(yè)戶口。該規(guī)定給低保資格審核帶來了兩方面的困難：一方面，隨著我國戶籍制度改革的推進，很多地方已經(jīng)逐步取消了農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，在這些地方，很難從居民的戶口來分辨其是農(nóng)村居民還是城市居民；另一方面，由于我國城鄉(xiāng)人口流動加快，戶口情況比較復(fù)雜，人戶分離現(xiàn)象比較嚴重，而低保工作者必須走訪申請人的家庭以了解其具體生活情況，若申請者人戶分離較遠，則不利于低保資格審核工作的正常開展。

從家庭成員認定上看，《條例》第二條規(guī)定必須是“共同生活的家庭成員”，一般認為應(yīng)以戶口登記為準。但實際生活中的情況千差萬別，有的是同一戶口的家庭成員并不共同生活，比如外出打工、上學(xué)人員等；有的是非同一戶口但共同生活的家庭成員，如未遷戶口的夫妻、將孩子戶口掛靠在別人家、農(nóng)業(yè)戶口與非農(nóng)業(yè)戶口混居等；還有的是非同一戶口、不共同生活，卻屬于家庭成員，如外地讀書、服兵役和服刑人員等。［1］這些情況都給家庭成員審核帶來了較大困難。

（二）保障資金來源單一

《條例》第五條規(guī)定：“城市最低生活保障所需資金，由地方人民政府列入財政預(yù)算，納入社會救濟專項資金支出項目，專項管理，?？顚Ｓ谩！边@一規(guī)定雖然明確了低保資金的來源，但同時也造成低保資金來源單一、對政府財政投入依賴性過強的問題。2009年的城市低保財政支出中，中央財政約占75%，這部分資金是完全有保證的，但另外約25%的籌資額給許多地方政府帶來了較大的財政負擔(dān)，尤其在財政狀況較差的欠發(fā)達地區(qū)，這些地區(qū)往往貧困人口較多、對低保資金需求較大，而地方政府通常難以滿足低保運行的資金需求，資金不足嚴重阻礙了當(dāng)?shù)氐捅９ぷ鞯捻樌_展。

（三）監(jiān)督機制不健全

我國低保制度實行動態(tài)管理，即當(dāng)家庭收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€時，將其納入低保，提供相應(yīng)待遇；當(dāng)家庭收入發(fā)生變化時，相應(yīng)調(diào)整補貼額；當(dāng)家庭收入高于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ暇€時，令其退出低保。在認定收入狀況時，主要采取由申請人出示收入證明、民政工作人員入戶調(diào)查和向鄰居取證等方式。實際工作中常常會出現(xiàn)低保對象瞞報、少報個人和家庭收入的情況，主要包括：對不易核實的隱性就業(yè)、隱性收入和隱性財產(chǎn)隱瞞不報；利用人戶分離逃避入戶調(diào)查；某些單位為了維護員工利益故意隱瞞實情等。［2］

（四）缺乏與就業(yè)保障制度的銜接

低保群體具有文化較低、年齡較大、勞動技能較弱的特點，其中大部分人的文化程度都是初中或初中以下，文化水平低和缺乏勞動技能限制了其就業(yè)范圍。隨著勞動生產(chǎn)率的進一步提高，他們只能從事商業(yè)和服務(wù)業(yè)中工資較低、流動性較大的工種，這些工作不僅辛苦，而且收入偏低，加上低保對象是以“補差”的方式享受低保待遇，即就業(yè)帶來工資收入的增加意味著低保救助款的等額減少，這就導(dǎo)致部分人主動放棄工作，轉(zhuǎn)而靠低保為生?？梢?，解決貧困問題的關(guān)鍵是創(chuàng)造條件讓貧困群體重新就業(yè)。但從總體上看，我國現(xiàn)行的社會保障制度更側(cè)重于對貧困者的生活保障，相對而言，在以增強其勞動能力、充分有效地使用貧困人群勞動力為主要內(nèi)容的就業(yè)保障方面還比較薄弱。［3］

三、完善城市低保制度的對策

（一）健全資格審核機制

針對低保申請對象資格審核難的問題，我們可以借鑒香港的經(jīng)驗，加強動態(tài)管理環(huán)節(jié)，嚴格失業(yè)登記和求職登記管理，具體可從以下兩個方面著手：一方面，要將城市低保制度的實施對象擴大到“全體城市居民”。目前，我國農(nóng)村已全面建立低保制度，因此，城市低保制度應(yīng)該將保障對象擴大到“全體城市居民”，這樣，兩個制度分別指向相應(yīng)的公民，才能保證所有公民平等享受低保救助權(quán)。當(dāng)然，如果個別城市的低保差異較大，可以對“城市居民”設(shè)置居住時間、從業(yè)形式和是否擁有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料等具體界定標準；另一方面，應(yīng)該建立完善的家庭收入和財產(chǎn)申報制度。申報與聲明后由低保工作人員上門核查是兩個概念：申報是低保申請人在誠信原則的基礎(chǔ)上，向相關(guān)工作機構(gòu)報告其家庭財產(chǎn)和收入情況的一種形式，具有法律意義；聲明則是低保申請人正式或非正式的一種報告，只是為低保工作人員核查其家庭收入提供依據(jù)。前者以對申請人的信任為基礎(chǔ)，后者建立在對低保申請人不信任的基礎(chǔ)上。建立家庭收入和財產(chǎn)申報制度有助于樹立低保申請人的誠信觀念，強化其法律意識，當(dāng)以一種不誠實的方式申報其家庭收入和財產(chǎn)時,就需要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任,還有可能受到法律的制裁。

（二）拓寬資金籌集渠道

對于低保資金不足的問題，應(yīng)在加大財政投入的同時，積極調(diào)動社會力量，通過民間組織募捐和社會各界捐獻等方式，努力實現(xiàn)資金來源的多元化、綜合化。具體措施包括四點：第一，要建立中央財政與地方各級財政合理分攤低保資金的籌資機制，根據(jù)不同地區(qū)的低保負擔(dān)、財政狀況等因素，合理劃分各級財政的籌資比例。對經(jīng)濟相對落后、財政比較困難的地區(qū)，中央應(yīng)酌情增加低保資金投入，同時，省級政府也要加大資金調(diào)劑力度，適當(dāng)向這些地區(qū)傾斜。第二，目前我國的個人所得稅全額列入地方財政，而且其征繳額遠遠超過了低保資金的支出額，因此，可以考慮將個人所得稅收入的一部分作為低保資金來源。第三，社會捐助也是城鎮(zhèn)居民低保資金的來源之一，雖然目前其數(shù)額微不足道，但卻是社會力量承擔(dān)貧困人口救助責(zé)任的重要體現(xiàn)。第四，充分發(fā)揮民間慈善組織的作用和發(fā)行專用于低保的福利彩票也可以彌補部分低保資金缺口。［4］

（三）完善低保監(jiān)督機制

首先，必須加強對低保對象和低保申請者的監(jiān)督，有效保證政府有限的資源用來幫助那些最需要幫助的人。應(yīng)該通過定期家訪，以社區(qū)為單位對低保對象的經(jīng)濟收入、家庭生活狀況、就業(yè)和再就業(yè)情況進行公布，并定期組織有勞動能力卻未就業(yè)的低保對象參加社區(qū)公益活動。其次，應(yīng)該賦予低保對象和低保申請者更多的話語權(quán)，為他們提供監(jiān)督低保工作、維護自身權(quán)利的多種渠道，比如建立投訴熱線、接受行政復(fù)議和行政訴訟以及提供必要的法律援助等。最后，要建立非政府低保制度社會監(jiān)督委員會，其成員應(yīng)以群眾團體 （工會、婦聯(lián)）和社會團體（慈善機構(gòu)）、社會知名人士（如人大、政協(xié)委員）和學(xué)術(shù)專家為主，該委員會有權(quán)接受與低保相關(guān)的各種投訴，并進行調(diào)查，還可以根據(jù)調(diào)查結(jié)果，對民政部門提出相關(guān)改進意見。［5］

（四）加強促進就業(yè)的功能

低保制度不能僅僅停留在保障貧困群體的基本生活上，還應(yīng)考慮如何提高其自我生存能力，尤其是工作能力，促進低保對象穩(wěn)定就業(yè)是解決貧困問題的關(guān)鍵。首先，應(yīng)在低保制度中融入就業(yè)激勵機制。例如，考慮按家庭規(guī)模調(diào)整救助標準；適當(dāng)提高最低工資標準；適度延長“救助漸退”的期限；在一定標準內(nèi)保留與低保配套的福利項目；實行一定額度的收入抵扣豁免，以減少隱性收入問題，提高“低保”對象從事非全日制工作的積極性。［6］其次，對有勞動能力的低保對象，應(yīng)盡量避免以現(xiàn)金方式支付保障待遇，各社區(qū)要積極發(fā)展社區(qū)服務(wù)和公共服務(wù)，為他們提供臨時性就業(yè)崗位，將低保救助金轉(zhuǎn)化為推動其工作的勞動津貼。［7］最后，要加大對低保對象的職業(yè)培訓(xùn)力度，為其提供種類更多、質(zhì)量更高、實用性更強的職業(yè)技能培訓(xùn)項目，并在政府能力范圍內(nèi)盡量減少他們參加培訓(xùn)的各種費用。對有創(chuàng)業(yè)意向的低保對象，應(yīng)在稅收、技術(shù)、經(jīng)營場地和貸款等方面為其提供相應(yīng)的政策優(yōu)惠。

［1］劉喜堂.當(dāng)前我國城市低保存在的突出問題及政策建議［J］.社會保障研究，2009，（4）：55－61.

［2］喬世東.城市低保退出機制中存在的問題及對策研究——以濟南市為例［J］.東岳論壇，2009，（10）：34－38.

［3］王俊剛，袁高鵬.城市居民最低生活保障制度的問題與對策分析 ［J］.經(jīng)濟問題，2007，（7）：63－65.

［4］彭爽，葉曉東.論湖北省城鎮(zhèn)居民最低生活保障制度的成就、問題與完善［J］.湖北社會科學(xué)，2009，（12）：45－48.

［5］河北科技大學(xué)課題組.河北省城市低保制度運行中的問題及對策 ［J］.河北學(xué)刊，2009，（6）：225－227.

［6］曹艷春.我國城市居民最低生活保障標準動態(tài)變遷實證研究［J］.當(dāng)代財經(jīng)，2007，（4）：35－40.

［7］李迎生，肖一帆.城市低保制度運行的現(xiàn)實困境與改革的路徑選擇［J］.江海學(xué)刊，2007，（2）：120－126.

責(zé)任編輯 杜福洲

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1672－2426（2011）04－0062－02

吳彬（1985－），男，漢族，湖南岳陽人，湘潭大學(xué)公共管理學(xué)院社會保障專業(yè)碩士研究生，研究方向：社會保障理論與實踐。