人大常委會(huì)對(duì)終止代表資格有無必要作決定

據(jù)報(bào)道，山東省某市人大代表陳某，未經(jīng)批準(zhǔn)連續(xù)兩次無故不出席市人民代表大會(huì)會(huì)議，該市人大常委會(huì)會(huì)議作出決定：終止陳某的市人大代表資格。有人認(rèn)為，按代表法規(guī)定，未經(jīng)批準(zhǔn)兩次不出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議的，其代表資格終止，人大常委會(huì)發(fā)個(gè)公告即可，無須作決定，而法律也沒有賦予人大常委會(huì)有決定終止人大代表資格的職權(quán)。

安徽省蕪湖市三山區(qū)人大常委會(huì)滕修福撰文認(rèn)為，會(huì)議決定是發(fā)布公告的前提。代表資格終止，人大常委會(huì)不僅僅是“公告”而已，應(yīng)有對(duì)代表資格終止的真實(shí)性進(jìn)行審查和合法性進(jìn)行確認(rèn)之必要。首先，未經(jīng)人大或常委會(huì)公告，代表資格終止就無法實(shí)現(xiàn)。代表法第五十條規(guī)定了代表資格終止的法定程序。也就是說，出現(xiàn)代表法第四十九條所列“未經(jīng)批準(zhǔn)兩次不出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議的”等七種情形之一的，其代表資格終止依法應(yīng)由代表資格審查委員會(huì)報(bào)本級(jí)人大或常委會(huì)予以公告，否則代表資格終止就無法實(shí)現(xiàn)。其次，代表資格終止，審查委員會(huì)應(yīng)履行審查之職。就拿“未經(jīng)批準(zhǔn)兩次不出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議的”的代表資格終止情形來說，某代表是否真的未經(jīng)批準(zhǔn)兩次沒有出席人代會(huì)?代表資格審查委員會(huì)要收集人代會(huì)出席記錄等能夠確認(rèn)某代表兩次未經(jīng)批準(zhǔn)缺席人代會(huì)的證據(jù)材料，在此基礎(chǔ)上形成代表資格審查書面報(bào)告，依法報(bào)人大或常委會(huì)備查。再次，代表資格終止，人大或常委會(huì)應(yīng)行使確認(rèn)之權(quán)。還拿“未經(jīng)批準(zhǔn)兩次不出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議的”的代表資格終止情形來說，是否終止某人大代表資格？不是代表資格審查委員會(huì)說了算，而是人大或常委會(huì)說了算。人大或常委會(huì)如何說了算？這就要通過人大或常委會(huì)會(huì)議來聽取代表資格審查委員會(huì)的報(bào)告，對(duì)某人大代表“未經(jīng)批準(zhǔn)兩次不出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議的”真實(shí)性進(jìn)行審查，并對(duì)是否符合代表資格終止情形的合法性進(jìn)行確認(rèn)。如果認(rèn)為代表資格終止只是僵化走“程序”發(fā)布“公告”而已，那人大在這些人眼里真成了“橡皮圖章”。最后，代表資格終止，人大或常委會(huì)不僅僅是“公告”而已。關(guān)于代表資格終止，法律雖然只明確人大或常委會(huì)“公告權(quán)”，沒有明確其“決定權(quán)”，并不意味著人大或常委會(huì)無須決定。依法履行代表資格終止程序，代表資格審查委員會(huì)有代表資格終止的審查之職，人大或常委會(huì)有代表資格終止的確認(rèn)之權(quán)。如何確認(rèn)代表資格是否終止？這就需要人大或常委會(huì)召開會(huì)議形成確認(rèn)一致的會(huì)議決定。確認(rèn)一致的會(huì)議決定也是人大或常委會(huì)議事決策的決定形式，只有在人大或常委會(huì)會(huì)議上作出決定后，人大或常委會(huì)方能發(fā)布公告，這樣才符合人大集體行使職權(quán)的議事原則。因此會(huì)議決定是人大或常委會(huì)發(fā)布代表資格終止公告的必經(jīng)程序和必要前提，認(rèn)為“法律也沒有賦予人大常委會(huì)有決定終止人大代表資格的職權(quán)”的觀點(diǎn)是明顯錯(cuò)誤的。

安徽省鳳陽縣人大常委會(huì)武春撰文認(rèn)為，人大常委會(huì)對(duì)代表資格終止作“走過場”的決定符合代表法的規(guī)定精神。代表法第四十九條規(guī)定了代表資格終止的七種情形。也就是說，只要有這七種情形之一，就要終止其代表資格。如何終止？代表法第五十條規(guī)定，縣級(jí)以上的各級(jí)人大代表資格的終止，由代表資格審查委員會(huì)報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)，由本級(jí)人大常委會(huì)公告。大家知道，公告是一種文種形式，按照《人大機(jī)關(guān)公文處理辦法》的規(guī)定，公告適用于發(fā)布法律、地方性法規(guī)及其他重要事項(xiàng)。關(guān)于終止代表資格的公告應(yīng)屬于發(fā)布重要事項(xiàng)。既然要以人大常委會(huì)的名義發(fā)布公告，公告的內(nèi)容就必須是人大常委會(huì)的整體意志，否則就不能用人大常委會(huì)這個(gè)名。人大常委會(huì)公告不是隨便發(fā)的，也不是哪一個(gè)人或幾個(gè)人就能說了算的。按照人大常委會(huì)的議事規(guī)則，人大常委會(huì)的整體意志必須是半數(shù)以上組成人員的共同意志，如何體現(xiàn)整體意志？筆者認(rèn)為表決是一種好形式。除表決外，找不到其他形式（如果能找到表決以外的形式來體現(xiàn)人大常委會(huì)的整體意志，當(dāng)然也可以使用）。值得強(qiáng)調(diào)的是，如果用表決的辦法，按辭海和現(xiàn)代漢語詞典的解釋，表決就是作出決定。因而人大常委會(huì)公告的內(nèi)容，作了決定后就能體現(xiàn)人大常委會(huì)的整體意志。實(shí)際上作決定就是為了體現(xiàn)整體意志，就是為了以人大常委會(huì)的名義發(fā)公告，這符合代表法和有關(guān)法律精神。通常情況下，對(duì)于要表決的決定草案，人大常委會(huì)組成人員可以贊成，也可以反對(duì)，也可以棄權(quán)，也就是說有多種選擇權(quán)力。但對(duì)于終止代表資格的決定草案的表決，只要滿足終止代表資格的條件，就只能有一種選擇，就是贊成終止代表資格，否則就會(huì)違反代表法第四十九條的規(guī)定。因而這種表決實(shí)際上是“走過場”的表決，但這是履行法定程序的具體體現(xiàn)。如果說“走過場”不合適的話，其實(shí)那是立法存在的問題，有待于今后法律的不斷完善。具體操作基本思路為：首先代表資格審查委員會(huì)要審查代表資格終止的相關(guān)資料，看是否滿足代表資格終止條件，審查后提請人大常委會(huì)主任會(huì)議列入常委會(huì)議程;其次代表資格審查委員會(huì)主任委員向人大常委會(huì)會(huì)議作《關(guān)于代表資格終止的報(bào)告》，向會(huì)議提供終止代表資格的相關(guān)資料，并形成決議草案;最后人大常委會(huì)對(duì)決定草案進(jìn)行表決，表決通過后發(fā)布公告。

河南省汝州市人大常委會(huì)閆旭輝撰文認(rèn)為，人大常委會(huì)對(duì)終止人大代表資格只需公告不必作出決定。法律對(duì)代表資格終止應(yīng)予以公告的規(guī)定是明確的。代表法第四十九條規(guī)定了代表資格終止的七種情形。代表法第五十條也有規(guī)定。因此，“未經(jīng)批準(zhǔn)兩次不出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議的”其代表資格的終止，應(yīng)由代表資格審查委員會(huì)報(bào)本級(jí)人大常委會(huì)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大）審議通過，由本級(jí)人大常委會(huì)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大）予以公告即可，人大常委會(huì)不必對(duì)代表資格的終止作出決定。代表資格終止需提請人大常委會(huì)審議。2011年8月26日，全國人大常委會(huì)第三十一號(hào)公告為我們提供了一個(gè)代表資格終止操作上的參考范例，文中“河南省人大常委會(huì)接受了周以忠提出的辭去第十一屆全國人民代表大會(huì)代表職務(wù)的請求。依照代表法的有關(guān)規(guī)定，周以忠的代表資格終止?，F(xiàn)在，第十一屆全國人民代表大會(huì)實(shí)有代表2975人”。此前兩日，第十一屆全國人大常委會(huì)代表資格審查委員會(huì)報(bào)請全國人大常委會(huì)審議《關(guān)于個(gè)別代表的代表資格的報(bào)告》，并“報(bào)請全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)予以公告”。文中對(duì)接受代表辭職請求和代表死亡兩種情形的處理，并沒有報(bào)請全國人大常委會(huì)作出決定，而是只需審議通過并公告即可。代表資格終止由人大常委會(huì)作出決定不合情理。對(duì)于以上代表法關(guān)于代表資格終止“辭職被接受的”和“被罷免的”兩種情形。出現(xiàn)這種情況，在代表辭職或被罷免時(shí)已經(jīng)由人大常委會(huì)作出接受辭職或罷免的決定。如果由代表資格審查委員會(huì)報(bào)告人大常委會(huì)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大）審議后，再次作出決定，是一種不必要的重復(fù)，也不合情理。另外，對(duì)“未經(jīng)批準(zhǔn)兩次不出席本級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議”的情形作出決定，還會(huì)出現(xiàn)常委會(huì)組成人員投票通不過的情況，使這種監(jiān)督手段陷入尷尬境地。

山東省陽信縣人大常委會(huì)李紅星撰文認(rèn)為，人大常委會(huì)決定終止代表資格不妥。其一，與法律不符。新修訂的代表法第五十條規(guī)定，“縣級(jí)以上的各級(jí)人民代表大會(huì)代表資格的終止，由代表資格審查委員會(huì)報(bào)本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，由本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)予以公告。”法律規(guī)定十分明確，代表資格的終止，由人大常委會(huì)“予以公告”而不是“作出決定”。其二，有越權(quán)之嫌。地方組織法第四十四條明確規(guī)定了縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)所行使的14項(xiàng)職權(quán)，通常歸納概括為“四權(quán)”：地方立法權(quán)、決定權(quán)、選舉任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)。“人大常委會(huì)作出決定終止人大代表資格”之舉，主要行使了決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)。然而，細(xì)讀地方組織法對(duì)決定權(quán)行使的規(guī)定和監(jiān)督法的規(guī)定，找不出該市人大常委會(huì)做法的法律依據(jù)。由人大常委會(huì)來決定終止代表資格，明顯超越了人大常委會(huì)的職權(quán)。其三，顛倒了關(guān)系。代表法第二條規(guī)定，“地方各級(jí)人民代表大會(huì)代表是地方各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)組成人員?！钡胤浇M織法第四十條規(guī)定，“縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)是本級(jí)人民代表大會(huì)的常設(shè)機(jī)關(guān)，對(duì)本級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作?！比舜蟠砼c人大常委會(huì)的關(guān)系應(yīng)是“主仆關(guān)系”，人大常委會(huì)及其辦事機(jī)構(gòu)要為代表依法履行職責(zé)提供服務(wù)和指導(dǎo)，而非對(duì)人大代表進(jìn)行監(jiān)督。對(duì)人大代表的監(jiān)督，代表法第六條也有明確的規(guī)定：“代表受原選區(qū)選民或原選舉單位的監(jiān)督?！倍扇舜蟪Ｎ瘯?huì)實(shí)施對(duì)代表的監(jiān)督并最終作出決定終止代表資格，顯然是顛倒了兩者之間的關(guān)系。

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