余文勝

公投后蘇丹南部的主要任務(wù)及政策走向

余文勝

蘇丹南部公投結(jié)果已于2月初出爐，98.83%的選民支持南部從蘇丹分離。蘇丹總統(tǒng)巴希爾已宣布承認(rèn)和接受公投結(jié)果，南方獨(dú)立建國(guó)進(jìn)程即將啟動(dòng)。未來蘇丹南方政府面臨公投后談判、維持國(guó)內(nèi)團(tuán)結(jié)、重建和發(fā)展經(jīng)濟(jì)、維護(hù)安全穩(wěn)定以及發(fā)展對(duì)外關(guān)系等一系列艱巨任務(wù)。預(yù)計(jì)蘇丹南方政府未來政策將以和平發(fā)展、對(duì)外友好為基調(diào)。

蘇丹南方 新獨(dú)立國(guó)家 和解 重建

2011年2月7日，蘇丹南部公民投票委員會(huì)在喀土穆正式宣布蘇丹南部1月公投的最終結(jié)果:98.83%的選民支持南部地區(qū)從蘇丹分離。蘇丹總統(tǒng)巴希爾當(dāng)天早些時(shí)候已經(jīng)頒布總統(tǒng)令，宣布承認(rèn)和接受蘇丹南部公投的最終結(jié)果。預(yù)計(jì)國(guó)際社會(huì)也將廣泛接受此次公投的最終結(jié)果，可以說蘇丹南部通過公投實(shí)現(xiàn)獨(dú)立已成定局。根據(jù)蘇丹南北方2005年達(dá)成的《全面和平協(xié)議》，如果蘇丹南部地區(qū)2011年1月9日至15日的公投結(jié)果支持分離，那么該地區(qū)將在7月9日宣布獨(dú)立。蘇丹南部公投的這一結(jié)果意味著南方從此將進(jìn)入獨(dú)立建國(guó)和重建與發(fā)展的新時(shí)期。未來南方政府將面臨政治、經(jīng)濟(jì)、外交、安全等多方面的艱巨任務(wù)，其政策走向不僅決定南方作為獨(dú)立國(guó)家的生存和發(fā)展，而且會(huì)影響蘇丹南北關(guān)系以及本地區(qū)的和平穩(wěn)定。

公投后，蘇丹南北之間仍存在諸多懸而未決的難題，南方內(nèi)部部族和派系復(fù)雜、經(jīng)濟(jì)社會(huì)百?gòu)U待興。因此，蘇丹南方“蘇丹人民解放運(yùn)動(dòng)”(簡(jiǎn)稱“蘇人解”)政府將面臨多方面的艱巨任務(wù)。首先，與北方繼續(xù)談判解決“分手”事宜。根據(jù)《全面和平協(xié)議》規(guī)定，蘇丹南北雙方將在公投后6個(gè)月過渡期繼續(xù)通過談判解決有關(guān)邊界劃分、石油收入和水資源分配、公民身份認(rèn)定、外債分擔(dān)和阿卜耶伊地區(qū)歸屬等問題。這些問題涉及南北雙方的切身利益，雙方在談判中將不可避免地要進(jìn)行激烈較量。特別是位于南北交界中段、石油和水資源豐富的阿卜耶伊地區(qū)歸屬問題，因?yàn)榧壬婕懊褡迕?、又關(guān)系到南北雙方的資源分配和邊界劃分，將成為雙方爭(zhēng)執(zhí)的焦點(diǎn)。阿卜耶伊地區(qū)2/3居民為南方的丁克·恩古克族居民，1/3居民為阿拉伯游牧民族米塞里亞族居民。2009年國(guó)際仲裁法院就該地區(qū)的歸屬問題做出如下裁決，由該地區(qū)居民在2011年1月9日與南方公投同一天舉行公民投票，以決定該地區(qū)歸屬北方或南方。但直到此次公投前，傾向南方的丁克·恩古克族一直堅(jiān)決反對(duì)傾向北方的米塞里亞族人參與投票，致使該地區(qū)公投被推遲。丁克·恩古克族和米塞里亞族在歷史上為爭(zhēng)奪水源和土地(牧場(chǎng))積怨很深，不斷發(fā)生武裝沖突，2008年5月、12月和此次公投前夕均發(fā)生過暴力沖突。①Ngor Arol Garang，“Rival Abyei tribes ink framework agreement，independently，to end clashes”，Sudan Tribune，January 14，2011.

其次，維持國(guó)家團(tuán)結(jié)和政治穩(wěn)定。蘇丹南方部族關(guān)系復(fù)雜、派系林立。公投前，各派系由于期望公投順利進(jìn)行以實(shí)現(xiàn)獨(dú)立的共同訴求而能夠擱置分歧，但公投后隨著組建新政府、制定憲法等工作的展開，利益之爭(zhēng)可能凸顯，各部族、政黨、武裝力量之間有可能出現(xiàn)新的矛盾、沖突，有分析人士甚至擔(dān)心南方在公投獨(dú)立后會(huì)“巴爾干化”，進(jìn)一步分裂為若干小國(guó)。①David H.Shinn，“Toward A Comprehensive Strategy for Sudan”，http://foreign.senate.gov/hearings/hearing/?id=6c3b13dbcf8177971b162356d62a0d52.(上網(wǎng)時(shí)間:2011年2月10日)此外，“蘇人解”政府的執(zhí)政能力也面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)。因教育系統(tǒng)毀于南北內(nèi)戰(zhàn)，南方800多萬(wàn)人口中有85%的成年人是文盲。②Sarah Childress，“South Sudan Seeks Statehood，Leaders”，The Wall Street Journal，January 8，2011.目前，南方政府中的工作人員多為內(nèi)戰(zhàn)結(jié)束后脫下軍裝的人，基本上不識(shí)字。大多數(shù)政府公務(wù)員沒有工作經(jīng)驗(yàn)，不知道自己的職責(zé)所在。因此，有媒體稱公投獨(dú)立后，蘇丹南方面臨的根本性難題就是如何為這個(gè)新生國(guó)家找到訓(xùn)練有素的領(lǐng)導(dǎo)人。③Sarah Childress，“South Sudan Seeks Statehood，Leaders”，The Wall Street Journal，January 8，2011.

第三，重建經(jīng)濟(jì)和改善民生。蘇丹數(shù)十年內(nèi)戰(zhàn)使南方備受其害，基礎(chǔ)設(shè)施幾近乎零，經(jīng)濟(jì)、社會(huì)百?gòu)U待興。2005至2009年底，蘇丹南方政府根據(jù)《全面和平協(xié)議》中有關(guān)石油收益分配的規(guī)定收到石油款合計(jì)86億美元，④“蘇丹南方政府披露2009年石油產(chǎn)量及近年石油分配情況”，商務(wù)部駐蘇丹經(jīng)商參處網(wǎng)站，http://sd.mofcom.gov.cn/aarticle/jmxw/201003/20100306806449.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2011 年 2 月 10日)另獲外國(guó)援助數(shù)十億美元，⑤“Q＆A:Is south Sudan ready for independence?”Reuters，http://www.reuters.com/article/2011/01/04/ussudanreferendumsouthidUSTRE70336Y20110104.(上網(wǎng)時(shí)間:2011年2月10日)但這些財(cái)富并未完全用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展。故蘇丹南方至今依然一窮二白，沒有公路，沒有清潔的飲用水供應(yīng)，除首府朱巴等少數(shù)城市外均沒有電力供應(yīng)，許多地方?jīng)]有醫(yī)療設(shè)施和學(xué)校。根據(jù)聯(lián)合國(guó)一份報(bào)告，蘇丹南方一半以上的居民每天生活費(fèi)不足1美元，2010年有430萬(wàn)人需要食品援助，其中150萬(wàn)人受到饑餓困擾。⑥“Scary Statistics– Southern Sudan”，UN report，September 2010， http://www.unsudanig.org/docs/APPROVED%20High%20Level%20Scary%20Statistics%20%20Southern%20Sudan.doc.(上網(wǎng)時(shí)間:2011年2月10日)蘇丹南方成為獨(dú)立國(guó)家后無(wú)疑會(huì)在相當(dāng)長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)位列非洲最貧窮國(guó)家。公投獨(dú)立后，南方民眾都期望能夠很快改善自身境遇，獲得教育、醫(yī)療、水電等基本服務(wù)。但是，發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生需要相當(dāng)大的投入，南方政府短期內(nèi)恐無(wú)力滿足民眾的這些愿望和需求。目前，蘇丹南方政府98%的預(yù)算收入依靠石油收入。⑦“Q＆A:Is south Sudan ready for independence?”Reuters，http://www.reuters.com/article/2011/01/04/ussudanreferendumsouthidUSTRE70336Y20110104.(上網(wǎng)時(shí)間:2011年2月10日)蘇丹南方成為新獨(dú)立國(guó)家后，需要增加石油收入和爭(zhēng)取更多外援以維持經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和逐步改善民眾生活。

第四，維護(hù)國(guó)內(nèi)和地區(qū)安全。從國(guó)內(nèi)看，蘇丹南方叛軍對(duì)蘇丹南方政府軍“蘇丹人民解放軍”的襲擊以及部族沖突仍將是南方面臨的主要安全威脅。2010年4月蘇丹大選前后，因選舉爭(zhēng)議有多名原“蘇丹人民解放軍”高級(jí)軍官發(fā)動(dòng)叛亂。同年10月，蘇丹第一副總統(tǒng)、南方自治政府主席基爾發(fā)布行政命令，對(duì)包括喬治·阿瑟(George Athor)在內(nèi)的4名叛軍領(lǐng)導(dǎo)人及其武裝人員實(shí)行大赦。2011年1月公投前夕，“蘇丹人民解放軍”還與喬治·阿瑟領(lǐng)導(dǎo)的叛軍簽署了《永久?；饏f(xié)議》。但最近，忠于喬治·阿瑟的叛軍又襲擊了“蘇丹人民解放軍”，造成20人喪生。⑧Ngor Arol Garang，“20 killed in fresh armed clashes with Athor's rebels in South Sudan”，Sudan Tribune，F(xiàn)eb.10，2011.此外，由于部族關(guān)系復(fù)雜、矛盾根深蒂固，部族沖突時(shí)有發(fā)生，近一兩年明顯增多。2009年，因爭(zhēng)奪水源、牲畜和牧場(chǎng)而爆發(fā)的部落沖突造成2500人喪生，⑨“Tribal violence looms over South Sudan”，http://www.newvision.co.ug/D/8/20/706657.(上網(wǎng)時(shí)間:2010 年1月11 日)超過同年達(dá)爾富爾沖突造成的死亡人數(shù)。蘇丹南方指責(zé)蘇丹(喀土穆)政府為敵對(duì)的部族提供武器裝備，對(duì)部落沖突升級(jí)負(fù)有責(zé)任。從外部看，未來蘇丹南北雙方在有爭(zhēng)議的地區(qū)還有可能發(fā)生摩擦甚至武裝沖突。首當(dāng)其沖的是有爭(zhēng)議的邊界地區(qū)，特別是南北雙方都難以作出讓步的阿卜耶伊地區(qū)。許多分析人士認(rèn)為，阿卜耶伊地區(qū)的歸屬問題如果解決不好，就將成為新的爭(zhēng)端甚至可能是沖突的緣由。此外，蘇丹南方還要應(yīng)對(duì)來自烏干達(dá)反政府武裝“圣靈抵抗軍”(Lord's Resistance Army，LRA)的威脅。這支烏干達(dá)叛軍在1998年曾竄至蘇丹南部地區(qū)活動(dòng)，不時(shí)襲擊當(dāng)?shù)孛癖?。由于邊界地區(qū)缺乏監(jiān)管，未來蘇丹南方將可能繼續(xù)遭到“圣靈抵抗軍”等鄰國(guó)反政府武裝的侵?jǐn)_。

此外，蘇丹南方在公投后亟需處理好幾組對(duì)外關(guān)系。一是與北方的關(guān)系。2010年7月，非洲聯(lián)盟(非盟)蘇丹問題高級(jí)特別小組領(lǐng)導(dǎo)人、南非前總統(tǒng)姆貝基提出公投后蘇丹南北關(guān)系可能出現(xiàn)四種情況:蘇丹完全分離為兩個(gè)獨(dú)立的國(guó)家，北、南之間將劃分邊界并斷絕其它聯(lián)系;蘇丹分為兩個(gè)獨(dú)立的國(guó)家但擁有開放的邊界，南北雙方在管理石油工業(yè)和便利人員自由跨界流動(dòng)方面保持合作關(guān)系;蘇丹南北雙方建立邦聯(lián)關(guān)系，在分配社會(huì)經(jīng)濟(jì)和自然資源以及管理安全事務(wù)等方面擁有共同的政府機(jī)構(gòu);蘇丹繼續(xù)保持統(tǒng)一。①Petrus de Kock，“Thabo Mbeki and the‘Long Talk ’ to Southern Sudan's Referendum”，South African Institute of International Affairs，November 2010，http://www.saiia.org.za/policybriefings/thabombekiandthelongtalktosouthernsudansreferendum.html.(上網(wǎng)時(shí)間:2010年2月11日)已經(jīng)公布的公投最終結(jié)果表明，第四種情況出現(xiàn)的可能性已經(jīng)被排除，第一種情況出現(xiàn)的可能性也不大，但第二種和第三種情況出現(xiàn)的可能性都存在，其核心都是蘇丹北方與南方的關(guān)系，需要妥善應(yīng)對(duì)。二是與美國(guó)等西方國(guó)家的關(guān)系。在《全面和平協(xié)議》執(zhí)行和落實(shí)過程中，以美國(guó)為首的西方國(guó)家不僅向蘇丹南方提供了大量財(cái)政援助，而且不斷施壓，迫使蘇丹政府在南方問題上就范。美為誘壓蘇丹政府同意南方獨(dú)立，做出多種承諾，如將蘇丹從支持恐怖主義的國(guó)家名單中除名、取消對(duì)蘇丹的經(jīng)濟(jì)制裁等。歐盟則利用國(guó)際刑事法院起訴蘇丹總統(tǒng)巴希爾，同時(shí)向有關(guān)國(guó)家和組織施壓，要求它們不要接待巴希爾訪問或參加國(guó)際會(huì)議。正是在美國(guó)等西方國(guó)家的大力推動(dòng)下，蘇丹南方公投得以順利舉行。公投后，新獨(dú)立建國(guó)的蘇丹南方由于百?gòu)U待興而仍需要美國(guó)等西方國(guó)家的援助。一些西方外交官說，國(guó)際社會(huì)花費(fèi)數(shù)十億美元開發(fā)蘇丹南部，還會(huì)不遺余力地防止它成為另一個(gè)像索馬里那樣的失敗國(guó)家，并希望看到一個(gè)開放、多元和透明的政府。②“Q＆A:Is south Sudan ready for independence?”Reuters，Jan.4，2011，http://www.reuters.com/article/2011/01/04/ussudanreferendumsouthidUSTRE70336Y20110104.(上網(wǎng)時(shí)間:2011年2月10日)三是與鄰近國(guó)家的關(guān)系。蘇丹南北內(nèi)戰(zhàn)期間，蘇丹多數(shù)鄰國(guó)如埃塞俄比亞、厄立特里亞、烏干達(dá)、肯尼亞和剛果(金)都曾經(jīng)支持過南方。蘇丹南方獨(dú)立后與這些鄰國(guó)發(fā)展友好關(guān)系具有歷史基礎(chǔ)，也有進(jìn)行經(jīng)濟(jì)、安全等合作的現(xiàn)實(shí)需要。蘇丹南方尤其需要擴(kuò)大從鄰國(guó)的進(jìn)口，以滿足國(guó)內(nèi)民眾對(duì)食品、日用品等商品的需求。由于地處內(nèi)陸，蘇丹南方還需建設(shè)通往印度洋沿岸的公路、輸油管道，以減少對(duì)北方經(jīng)濟(jì)的依賴。此外，蘇丹南方需要與烏干達(dá)、中非共和國(guó)等協(xié)調(diào)行動(dòng)，共同打擊“圣靈抵抗軍”等跨國(guó)非法武裝，以消除其對(duì)本國(guó)安全的威脅。

隨著蘇丹南部公投的結(jié)束和最終結(jié)果的公布，蘇丹國(guó)內(nèi)外媒體及國(guó)際社會(huì)已將關(guān)注重點(diǎn)轉(zhuǎn)向“后公投時(shí)代”，討論和分析蘇丹南方下一步將何去何從。盡管距離2011年7月9日蘇丹南方正式宣布獨(dú)立尚有幾個(gè)月時(shí)間，但通過分析蘇丹形勢(shì)特別是蘇丹南方境遇、南方自治政府成立以來所實(shí)行的政策措施以及南方領(lǐng)導(dǎo)人的講話，大致可以判斷，今后蘇丹南方將重點(diǎn)實(shí)行和解、重建與合作，掀開這個(gè)新興獨(dú)立國(guó)家的歷史帷幕。

第一，力促和解、和平。長(zhǎng)期的內(nèi)戰(zhàn)使蘇丹南方領(lǐng)導(dǎo)人和民眾深知沒有和平安定就沒有發(fā)展，南方需要為建設(shè)新國(guó)家創(chuàng)造一個(gè)和平環(huán)境。為此，南方將致力于與北方和解，為未來雙方關(guān)系的發(fā)展打下基礎(chǔ)。南方領(lǐng)導(dǎo)人基爾承諾:將與北方協(xié)商解決邊界劃分、石油和水資源分配、阿卜耶伊歸屬、外債分擔(dān)等關(guān)鍵問題，實(shí)現(xiàn)南北雙方和平“分手”;推動(dòng)阿卜耶伊部落沖突雙方結(jié)束敵對(duì)，消除可能導(dǎo)致南北關(guān)系緊張的根源。同時(shí)，南方還將力促內(nèi)部團(tuán)結(jié)，以實(shí)現(xiàn)國(guó)內(nèi)的和平穩(wěn)定。為團(tuán)結(jié)其它政治和社會(huì)力量，基爾已宣布將執(zhí)行南方所有政黨共同制訂的政治“路線圖”，歡迎其它政黨、社會(huì)和宗教團(tuán)體的代表參加憲法委員會(huì)，共同審議和制定新憲法;組建具有廣泛基礎(chǔ)的政府。此外，基爾還向南方民眾宣傳和平與民族和解思想，告誡人民“必須保護(hù)這個(gè)新國(guó)家，全力避免其重返戰(zhàn)爭(zhēng)”。③Julius N Uma，“Kiir:Independent South will form broadbased government”，Sudan Tribune，January 8，2011.

第二，大力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)重建。在經(jīng)歷了長(zhǎng)期內(nèi)戰(zhàn)的破壞后，蘇丹南方經(jīng)濟(jì)可以說是一片空白，獨(dú)立建國(guó)后必須下大力氣推進(jìn)經(jīng)濟(jì)重建。未來南方經(jīng)濟(jì)重建主要涉及工業(yè)、農(nóng)業(yè)和水電交通等方面的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);糧食安全、教育、醫(yī)療等問題;石油收入的增加;農(nóng)村發(fā)展等。目前，南方政府已制訂有關(guān)計(jì)劃或開始行動(dòng)，如允許法國(guó)道達(dá)爾石油公司和西班牙斯達(dá)石油公司勘探位于南部瓊?cè)R州的兩個(gè)石油區(qū)塊;計(jì)劃建設(shè)南方首府朱巴至肯尼亞海港拉穆或?yàn)醺蛇_(dá)的輸油管、朱巴至肯尼亞首都內(nèi)羅畢的公路;發(fā)展農(nóng)業(yè)，以實(shí)現(xiàn)糧食安全。

第三，全面發(fā)展對(duì)外友好合作關(guān)系。蘇丹南方領(lǐng)導(dǎo)人基爾在其競(jìng)選綱領(lǐng)中曾經(jīng)說過，“我相信與本地區(qū)和世界加強(qiáng)政治經(jīng)濟(jì)合作將有助于改善我們?nèi)嗣竦纳?，建設(shè)一個(gè)更加美好的南部蘇丹”。①Salva Kiir Mayardit，“Salva Kiir's programme－ Foreign Policy”，http://www.salvakiircampaign.org/foreignpolicy.php .(上網(wǎng)時(shí)間:2011年1月11日)鑒于南方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，僅靠未來南方政府和民眾的力量恐難完成重建發(fā)展等重任，預(yù)計(jì)未來南方將開展實(shí)用主義外交，通過廣交朋友爭(zhēng)取外援、外資和開展經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作。南方將與北方保持睦鄰友好的合作關(guān)系，維持經(jīng)濟(jì)層面的相互合作及社會(huì)層面上的相互交往與聯(lián)系;將繼續(xù)爭(zhēng)取美國(guó)等西方國(guó)家在政治和經(jīng)濟(jì)上的支持。美國(guó)已明確表示將幫助南部蘇丹建立一個(gè)獨(dú)立的國(guó)家。美負(fù)責(zé)非洲事務(wù)的助理國(guó)務(wù)卿約翰尼·卡森(Johnnie Carson)說，美國(guó)“將幫助這個(gè)新國(guó)家取得成功，幫助它在經(jīng)濟(jì)上和政治上站穩(wěn)腳跟并向前發(fā)展”。②Andrew Quinn，“U.S.to help south Sudan if it chooses independence”， http://www.reuters.com/article/http://www.reuters.com/article/2011/01/05/ussudanusaidUSTRE70443D20110105?feedType=RSS＆feedName=worldNews.(上網(wǎng)時(shí)間:2011年2月10日)南方還將與鄰國(guó)加強(qiáng)政治、經(jīng)貿(mào)和安全等多方面的合作。在治理能力建設(shè)方面，南方計(jì)劃從鄰國(guó)借調(diào)技術(shù)專家到南方政府部門工作，對(duì)南方官員進(jìn)行培訓(xùn)或傳授工作經(jīng)驗(yàn)。在經(jīng)貿(mào)方面，南方將進(jìn)一步發(fā)展與鄰國(guó)的關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)合作伙伴的多樣化，減少對(duì)北方的依賴。在安全方面，南方將與烏干達(dá)、中非共和國(guó)、剛果(金)等國(guó)加強(qiáng)合作，打擊非法武裝，維護(hù)本國(guó)及本地區(qū)的安全。

總之，公投后蘇丹南方正經(jīng)歷著最重大的轉(zhuǎn)折，揭開了獨(dú)立建國(guó)的歷史新篇章。下一階段，蘇丹南方作為即將獨(dú)立的新興國(guó)家任重道遠(yuǎn)，既要醫(yī)治戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷、恢復(fù)和平穩(wěn)定，又要滿足民眾發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生的迫切愿望。面對(duì)獨(dú)立的前景和人民的期望，南方政府已經(jīng)初步勾勒出和解、重建與合作的政策藍(lán)圖。隨著形勢(shì)的發(fā)展，蘇丹南方各項(xiàng)政策將會(huì)更加完善，其作為新興獨(dú)立國(guó)家的建設(shè)將在各個(gè)方面逐步展開?！?/p>

(責(zé)任編輯:黃昭宇)

［作者介紹］余文勝，中國(guó)現(xiàn)代國(guó)際關(guān)系研究院亞非所副研究員，主要研究非洲問題。