麗水市國土資源局信息中心 趙力強 周明霞 梁延玲

推進麗水市國土信息化建設(shè)的幾點思考

麗水市國土資源局信息中心 趙力強 周明霞 梁延玲

信息化的建設(shè)與應(yīng)用，是促進工作流程優(yōu)化，提升工作效率，提高科學決策能力，加強機構(gòu)有效服務(wù)的重要手段，也是提升監(jiān)管能力強化監(jiān)管措施的重要途徑。具體來講，就是圍繞精細化管理要求，采取信息化頂層設(shè)計的理論和方法，設(shè)計土地規(guī)劃、土地利用、地礦業(yè)務(wù)、數(shù)據(jù)、應(yīng)用、技術(shù)構(gòu)架，明確信息化建設(shè)內(nèi)容與管理業(yè)務(wù)的關(guān)聯(lián)，通過市、縣（市、區(qū)）、基層國土所三級的廣泛和充分應(yīng)用，將信息化貫穿于土地規(guī)劃、土地利用、地礦（地質(zhì)環(huán)境）的調(diào)查評價、日常管理、監(jiān)測監(jiān)管、政策研究、社會服務(wù)等業(yè)務(wù)的全過程。

一、國土信息化建設(shè)的目標定位

在省廳的正確領(lǐng)導(dǎo)下，市局黨委領(lǐng)導(dǎo)非常重視國土資源系統(tǒng)信息化建設(shè)，把信息化建設(shè)列入日常業(yè)務(wù)管理中的核心地位來抓，市局已累計投資1500多萬元，建立了地籍信息、電子政務(wù)信息等8個系統(tǒng)，著力推進全市統(tǒng)一的國土信息化建設(shè)，進一步明確了目標定位，即：建立覆蓋全市國土資源系統(tǒng)的信息化體系，實現(xiàn)管理全業(yè)務(wù)、全流程的數(shù)字化、信息化，利用現(xiàn)代信息技術(shù)強化監(jiān)管，為實現(xiàn)精細化管理提供全面有效的技術(shù)保障，以信息化帶動管理現(xiàn)代化。

1、在系統(tǒng)設(shè)計上，促成市、縣（區(qū)）、基層國土所的標準化規(guī)范化重組，實現(xiàn)三級管理業(yè)務(wù)和信息系統(tǒng)的實時在線運行，實現(xiàn)標準化、多維度、多層面的數(shù)據(jù)大集中，形成協(xié)調(diào)一致、互聯(lián)互通的網(wǎng)絡(luò)化集成辦公大平臺，構(gòu)建及時、可信的社會化國土信息服務(wù)大門戶。

2、在系統(tǒng)建設(shè)中，以數(shù)據(jù)中心為主要抓手，建立集中統(tǒng)一的管理要素數(shù)據(jù)庫，促進國土資源管理的有機融合，實現(xiàn)地下、地表資源、地上建筑物、構(gòu)筑物和各類用地統(tǒng)一管理，為行政審批、執(zhí)法監(jiān)察、應(yīng)急監(jiān)管、輔助決策提供實時、直觀、豐富、扎實的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

3、在系統(tǒng)應(yīng)用中，一是市、縣（區(qū)）、基層國土所主要業(yè)務(wù)審批過程基本實現(xiàn)網(wǎng)上綜合管理和辦理，業(yè)務(wù)系統(tǒng)、公務(wù)系統(tǒng)、內(nèi)部管理基本實現(xiàn)有機集成；二是所有非涉密公務(wù)在網(wǎng)上運行，逐步實現(xiàn)文檔一體化、辦公督察催辦自動化、文件分發(fā)歸檔智能化，做到系統(tǒng)內(nèi)的上通下達；三是應(yīng)用系統(tǒng)實現(xiàn)統(tǒng)一開發(fā)，三級聯(lián)網(wǎng)垂直集成布置，有效解決應(yīng)用集中化、數(shù)據(jù)集中化、管理集中化、監(jiān)測集中化；四是系統(tǒng)建設(shè)符合國家相關(guān)安全規(guī)定，實現(xiàn)系統(tǒng)安全的常態(tài)化。

4、在規(guī)劃統(tǒng)一實時在線的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)之上，積極為社會提供及時可信的國土資源部分信息服務(wù)產(chǎn)品。針對個人、企業(yè)法人、政府部門的不同需求，著力研發(fā)出標準化、制度化、分層公示的國土資源信息特色服務(wù)產(chǎn)品，全面提升信息服務(wù)水平，營造國土服務(wù)品牌，增強社會影響力。

二、國土信息化建設(shè)中存在的難點

我市國土資源信息化建設(shè)已有成效，市縣區(qū)各局的信息化建設(shè)都有一定的成果，各縣市軟硬件環(huán)境、網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)等基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善，信息化建設(shè)環(huán)境進一步提升，工作水平也在不斷體高，結(jié)合我市國土系統(tǒng)實際情況，貫徹落實部省的國土資源信息化建設(shè)提出的目標，在推進國土資源信息化建設(shè)中發(fā)現(xiàn)問題、研究問題、解決問題。

1、當前我市國土信息化建設(shè)中的主要難點：

（1）信息系統(tǒng)尚未成為業(yè)務(wù)工作的核心組成部分，有關(guān)管理行為未能在統(tǒng)一的平臺上進行，基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫覆蓋面不夠全，現(xiàn)勢性不夠強，數(shù)據(jù)重復(fù)、不一致、圖屬不對應(yīng)等問題在一定程度存在，管理類數(shù)據(jù)還缺乏標準化、完整性；

（2）系統(tǒng)建設(shè)統(tǒng)籌力度不夠大，沒有打破各個管理主體、各個管理環(huán)節(jié)還存在的鴻溝壁壘，未能實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通；

（3）信息化尚未實現(xiàn)市、縣（區(qū)）、基層國土所三級聯(lián)動，信息不夠暢通，難以滿足區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理的需要。

2、存在問題深層次的原因分析：

（1）在信息系統(tǒng)規(guī)劃建設(shè)中，國土、地礦、地質(zhì)環(huán)境等各類已有信息系統(tǒng)建設(shè)遵循應(yīng)用先行的原則，未能充分按其共有的資源屬性進行統(tǒng)一考慮、統(tǒng)籌安排，影響后期管理的融合與統(tǒng)一。

（2）在信息系統(tǒng)設(shè)計理念上，沒有按照政府管理創(chuàng)新、流程再造的要求突破現(xiàn)有體制和條塊分割的限制，不利于促進業(yè)務(wù)流程的優(yōu)化與重組，影響了數(shù)據(jù)流程與工作流程的統(tǒng)一，也影響了數(shù)據(jù)的及時匯集、更新以及數(shù)據(jù)資源的有效開發(fā)與利用。

（3）在信息系統(tǒng)開發(fā)中，未能完全堅持統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標準、需求導(dǎo)向和集中開發(fā)、集成部署，市局機關(guān)、各縣（區(qū)）局和基層國土所的管理行為沒有在統(tǒng)一平臺上進行，其管理行為產(chǎn)生的結(jié)果也沒有收集到統(tǒng)一的平臺中來。

三、加快國土信息化建設(shè)的幾點思考

1、全力推進國土資源統(tǒng)一數(shù)據(jù)底板建設(shè)

按照徐紹史部長反復(fù)強調(diào)的實施“一張圖”管理的要求，結(jié)合全國第二次土地調(diào)查，著眼于全市空間資源綜合管理和優(yōu)化資源配置，以地理空間信息為基準，整合土地管理、地礦（地質(zhì)環(huán)境）管理等專題空間數(shù)據(jù)，建立“橫向到邊，縱向到底”的空間數(shù)據(jù)框架，構(gòu)筑全市“一張圖”工程。

全市統(tǒng)一數(shù)據(jù)底板包括基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和專題數(shù)據(jù)圖層?；A(chǔ)數(shù)據(jù)圖層包括全市國土資源影像、宗地、現(xiàn)狀、地形圖，涵蓋了整個土地資源行業(yè)的最小管理單元，中心城區(qū)數(shù)據(jù)達到1:500精度，近郊達到1:1000，其它部分為1:2000；專題數(shù)據(jù)圖層沉淀了各業(yè)務(wù)系統(tǒng)管理的數(shù)據(jù)，包括開發(fā)區(qū)、基本農(nóng)田、土地整理復(fù)墾、建設(shè)用地、違法用地等。

全市統(tǒng)一數(shù)據(jù)底版具有“全、通、新、用”的特點?！叭保猩婕暗臉I(yè)務(wù)數(shù)據(jù)必須匯集到統(tǒng)一平臺，全市土地、地礦、地質(zhì)環(huán)境信息實現(xiàn)橫向到邊、縱向到底?！巴ā保行畔⑾到y(tǒng)實現(xiàn)數(shù)據(jù)互聯(lián)互通，統(tǒng)一分類代碼、統(tǒng)一命名規(guī)則、統(tǒng)一數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)、統(tǒng)一的數(shù)據(jù)格式，打破各個管理主體、各個管理環(huán)節(jié)之間存在的鴻溝壁壘，努力實現(xiàn)業(yè)務(wù)無縫管理、數(shù)據(jù)互聯(lián)互通?！靶隆?，所有數(shù)據(jù)確保準確性、現(xiàn)勢性，建立起“發(fā)現(xiàn)一調(diào)查—處置—反饋”的長效管理機制和數(shù)據(jù)動態(tài)更新機制。根據(jù)國土資源部關(guān)于“天上看、地上查、網(wǎng)上管”的要求，通過一季度一次的遙感影像比對、日常的三級網(wǎng)絡(luò)巡查、每天的執(zhí)法巡視等三種發(fā)現(xiàn)機制，實時監(jiān)控土地利用的動態(tài)變化情況?！坝谩?，所有管理行為必須在統(tǒng)一平臺上進行，所有管理行為產(chǎn)生的結(jié)果必須歸集到統(tǒng)一平臺中來。

2、依托信息化推進業(yè)務(wù)管理架構(gòu)再梳理

近年來，按照市委、市政府加快政府職能轉(zhuǎn)變的要求，大力進行優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，努力達到規(guī)范透明、提高效率、加強監(jiān)管、方便群眾的目的。

（1）依托信息系統(tǒng)實施“管理、審理和監(jiān)測”三分離。在管理方面，明確各業(yè)務(wù)處室的職能定位，努力實現(xiàn)“兩個轉(zhuǎn)變”，即：由一樁一件的事務(wù)性審批轉(zhuǎn)向宏觀管理；由既制訂規(guī)則、又負責審批，轉(zhuǎn)向主要負責制訂政策和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。在審理方面，以建立規(guī)范、透明、高效、便民的行政審批制度為目標，建設(shè)集事務(wù)受理、協(xié)助辦理、信息采集和行政終端為一體、“既受又理”的一門式綜合服務(wù)平臺。按照“管辦分離”的原則，實行“一個窗口進出”；規(guī)范了四種審批模式，即合并受理、合并審批、并聯(lián)審批、前置征詢等方式；通過內(nèi)網(wǎng)在線監(jiān)控和外網(wǎng)信息公開，實現(xiàn)陽光審批。在監(jiān)測方面，利用信息技術(shù)手段和網(wǎng)絡(luò)平臺，對行政行為進行自動監(jiān)控，對行業(yè)情況實施在線動態(tài)監(jiān)測，對前后關(guān)聯(lián)項目進行信息跟蹤，對突發(fā)事件進行應(yīng)急處置。

（2）依托信息系統(tǒng)推進“市—縣（區(qū)）—基層所”三級管理聯(lián)動。加快構(gòu)筑市局一縣（市、區(qū)）局—基層國土所三級管理架構(gòu)，完善運作模式，市局重在政策設(shè)計制定和監(jiān)管、縣（市、區(qū)）局重在組織協(xié)調(diào)和推進、基層國土所重在具體操作落實。建設(shè)簡便易行和有效的協(xié)同辦公網(wǎng)絡(luò)平臺，實現(xiàn)市局、縣（市、區(qū)）局和基層國土所在統(tǒng)一基礎(chǔ)平臺上協(xié)同辦公。

（3）加快“數(shù)字國土”系統(tǒng)分析功能建設(shè)，實現(xiàn)從“以數(shù)管地”到“以圖管地”的轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)“批、供、用、補、查”的日常管理，實現(xiàn)勘測界定報告編制的全程自動化，加快用地報批的效率。為科學規(guī)劃、合理利用土地，實施最嚴格的耕地保護制度，加強和改善宏觀調(diào)控提供數(shù)據(jù)支持。同時運用地質(zhì)災(zāi)害預(yù)警預(yù)報會商輔助系統(tǒng)，有效提高預(yù)防的時效。地質(zhì)災(zāi)害排查人員發(fā)現(xiàn)地質(zhì)災(zāi)害后，將災(zāi)害的基本情況、發(fā)生地的坐標等信息及時錄入系統(tǒng)專網(wǎng)，及時上報，將災(zāi)害可能造成的損失降到了最低。

3、依托國土信息化建立土地交易陽光操作平臺

國務(wù)院國發(fā)[2004]28號文件明確，國有土地使用權(quán)交易應(yīng)當在土地有形市場公開進行。市政府多次專題研究，2004年就出臺了土地出讓實施辦法，初步建立了統(tǒng)一、透明、規(guī)范的土地交易市場，促進廉政建設(shè)等方面做了有益的探索。

按照“權(quán)力在陽光下運行，資源在市場中配置，資金在網(wǎng)絡(luò)上監(jiān)管”的要求，土地交易市場以信息化技術(shù)為支撐，實施對建設(shè)用地使用權(quán)統(tǒng)一入市的交易管理，覆蓋一級市場和二級市場，覆蓋產(chǎn)業(yè)用地、經(jīng)營性用地、農(nóng)村集體建設(shè)用地等各類建設(shè)用地。土地交易陽光操作平臺實現(xiàn)了從土地審批到入市交易，逐步實現(xiàn)后期合同簽訂的上線操作，全面實現(xiàn)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的交換和共享。

（1）入市流程透明化。為了根本上防止土地交易操作不統(tǒng)一信息不對稱等問題，將土地交易流程及操作標準固化入土地交易系統(tǒng)，初步實現(xiàn)了入市地塊的公告、出讓文件和實時進展等情況通過局外網(wǎng)向社會公開。

（2）信息掌握分散化。為了提供公開、公平、公正的土地交易環(huán)境，對受理競買申請、競買資格審查、抽選評標專家、實時交易等重要環(huán)節(jié)，采用分化動作、各管一段、相互制約的方式，并邀請公證處等獨立機構(gòu)操作，監(jiān)委予以監(jiān)督。

（3）業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)化。通過對土地審批系統(tǒng)和土地交易系統(tǒng)的整合，實現(xiàn)了招拍掛用地審批—土地交易—土地有償使用合同簽訂審批的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)和共享，根據(jù)業(yè)務(wù)規(guī)范，前道環(huán)節(jié)生成的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)會共享到后道環(huán)節(jié)且不能修改，從而有效保證了業(yè)務(wù)的連貫性和數(shù)據(jù)的一致性，也為業(yè)務(wù)監(jiān)管和批后管理提供了必要的信息支持。統(tǒng)一，為此，在各信息系統(tǒng)建設(shè)過程中，盡量統(tǒng)一信息系統(tǒng)平臺，或通過GI S空間數(shù)據(jù)標準實現(xiàn)無損轉(zhuǎn)換。在多種地理信息系統(tǒng)平臺共存的情況下，以GI S信息系統(tǒng)為中心，構(gòu)建橫向與縱向的立體交叉數(shù)據(jù)網(wǎng)絡(luò)，對市局、各縣（市）局各門類、各層面數(shù)據(jù)信息進行分布式管理，探索國土信息管理的新途徑，達到信息數(shù)據(jù)分頭建設(shè)、集中管理、同步更新、保障安全、分層共享的目的，將數(shù)據(jù)資源的利用效益最大化。

2、建立數(shù)據(jù)利用與更新制度。制定嚴密的數(shù)據(jù)利用與更新措施，將數(shù)據(jù)的利用與更新滲透到各項業(yè)務(wù)工作流程中，與業(yè)務(wù)工作的開展同步，保持各系統(tǒng)數(shù)據(jù)信息的現(xiàn)勢性和實用性，更好服務(wù)于國土資源的各項業(yè)務(wù)工作。

3、利用和挖掘各信息系統(tǒng)的數(shù)據(jù)分析功能。充分利用各系統(tǒng)現(xiàn)有的統(tǒng)計分析功能，與軟件公司協(xié)調(diào)改進，為領(lǐng)導(dǎo)決策和工作分析提供依據(jù)。

4、以金土工程建設(shè)（二期）為契機，改善軟硬件環(huán)境，提高國土信息管理的整體水平。應(yīng)用與管理并舉，技術(shù)培訓(xùn)與人才引進并重，加大人才技術(shù)在國土信息化建設(shè)中的比重。

5、實現(xiàn)國土資源數(shù)據(jù)信息利用的社會化。充分利用網(wǎng)站和各類信息發(fā)布平臺，配合各項業(yè)務(wù)工作，將業(yè)務(wù)審批和信息查詢公開、透明，接受社會的監(jiān)督，真正實現(xiàn)“陽光行政”、“依法行政”。

6、充分利用“3 S”集成技術(shù)，全面提升市國土資源調(diào)查評價與監(jiān)測水平。從理論上說，GPS（全球衛(wèi)星定位系統(tǒng)）、R S（遙感技術(shù)）、G I S（地理信息系統(tǒng)）整合方式可以在不同的技術(shù)水準上實現(xiàn)，最簡單的辦法是三種系統(tǒng)分開而由用戶綜合使用，進一步是三者有共同的界面，做到表面上的流暢整合，數(shù)據(jù)傳輸則在內(nèi)部通過特征碼進行整合，最好的辦法是整體的整合，成為統(tǒng)一的整體?？梢哉f，“3 S”技術(shù)的綜合運用將會給國土資源管理的科學化帶來前所未有的革命，可以很大程度上提高國土資源數(shù)字化信息采集與處理水平，有利于進一步完善國土資源野外數(shù)據(jù)采集系統(tǒng)和國土資源監(jiān)測信息系統(tǒng)。

四、國土信息化建設(shè)的前景展望

各縣（市）相繼成立了信息中心，專門負責本區(qū)的信息化建設(shè)工作，定期或不定期舉行計算機操作與信息技術(shù)培訓(xùn)，為各項業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)運用與發(fā)展提供技術(shù)前提和保障。

國土信息化將成為一種全新的管理方式和運行機制，成為帶動管理創(chuàng)新和體制改革的重要因素之一。在省國土資源廳和市局的正確領(lǐng)導(dǎo)下，市局信息中心將進一步增強大局意識、責任意識和服務(wù)意識，努力以信息化帶動管理信息化，切實管好土地、用好土地，為促進經(jīng)濟社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展做出應(yīng)有的貢獻。將重點做好以下工作：

1、建立全市數(shù)據(jù)中心，構(gòu)建分布式多系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)信息共享平臺。當前各縣（市）信息系統(tǒng)和數(shù)據(jù)庫平臺不