○胡 彥

（湖北經(jīng)濟學(xué)院工程管理研究與培訓(xùn)基地 湖北 武漢 430205）

試論環(huán)境友好型土地整理

○胡 彥

（湖北經(jīng)濟學(xué)院工程管理研究與培訓(xùn)基地 湖北 武漢 430205）

本文論述了土地整理及環(huán)境友好型土地整理的概念、意義，總結(jié)了國內(nèi)外環(huán)境友好型土地整理思路和經(jīng)驗，并對我國傳統(tǒng)土地整理項目實施可能造成的自然生態(tài)環(huán)境和社會經(jīng)濟環(huán)境負效應(yīng)進行了系統(tǒng)分析，提出了解決環(huán)境友好型土地整理中存在的問題的具體措施。

土地整理 環(huán)境友好 生態(tài)環(huán)境保護

目前的土地整理活動對耕地及所在區(qū)域造成的生態(tài)環(huán)境影響缺乏必要的考量，也缺乏相應(yīng)的技術(shù)工程措施，因土地整理不當(dāng)屢屢引發(fā)了水土流失、植被破壞、生物多樣性下降等生態(tài)問題。因此，現(xiàn)階段的土地整理建設(shè)在充分利用土地整理所產(chǎn)生的社會效益和經(jīng)濟效益的同時，必須積極探索保護土地整理本意中所蘊藏的生態(tài)效益。

本文結(jié)合我國土地整理中生態(tài)環(huán)境保護的現(xiàn)狀，從生態(tài)學(xué)的角度對環(huán)境友好型土地整理做了全面的思考，旨在實現(xiàn)土地整理由單純的數(shù)量管理向數(shù)量、質(zhì)量并重及生態(tài)管護的轉(zhuǎn)變，重點發(fā)展環(huán)境友好型土地整理，促進土地整理與生態(tài)系統(tǒng)、生態(tài)景觀的和諧統(tǒng)一，以確保土地資源可持續(xù)利用。

一、土地整理與環(huán)境友好

1、土地整理的概念內(nèi)涵

土地整理（Land Consolidation or Land Re-arrangement）的準(zhǔn)確定義在國際上尚未統(tǒng)一確定，該詞最早源于德國和瑞士，隨后法國、俄國、加拿大等國也開始提及。“土地整理”在日本被稱為“土地整治”，在中國臺灣被稱為“土地重劃”，我國與之相對應(yīng)的表達有土地整治、土地改良、土地治理和土地調(diào)整等。

1999年，土地整理作為一種以補充耕地指標(biāo)、實現(xiàn)耕地占補平衡為主要特征的國土整治措施被寫進《中華人民共和國土地管理法》，自此該名稱被正式確立。盡管不同的行業(yè)對土地整理的準(zhǔn)確內(nèi)涵尚未達到一致，但現(xiàn)在公認的土地整理是指在一定區(qū)域范圍內(nèi)，按照土地利用規(guī)劃或城市規(guī)劃所確定的目標(biāo)和用途，采取行政、經(jīng)濟、法律和工程技術(shù)手段，對土地利用狀況進行綜合整治、調(diào)整改造以提高土地利用率，從而改善生產(chǎn)、生活條件和生態(tài)環(huán)境的過程，其內(nèi)涵有狹義和廣義之分。狹義的土地整理僅指采用技術(shù)工程、生物工程等措施，對農(nóng)村地區(qū)田、水、路、林、村進行綜合整治，以實現(xiàn)增加有效耕地面積、提高土地質(zhì)量和利用率，改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)民生活條件和農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的目的；廣義的土地整理包括土地整理、土地復(fù)墾和土地開發(fā)，這正是本文所涵蓋的土地整理。土地整理的分類很多，根據(jù)整理對象不同，其總體上可分為農(nóng)用地整理和市地整理。農(nóng)地整理的特點是以增加有效耕地面積、提高耕地質(zhì)量為重點，并輔以田、水、路、林、村及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)進行綜合整治開發(fā)，以實現(xiàn)改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、農(nóng)民居住環(huán)境及農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的目的；市地整理也稱非農(nóng)用地整理或建設(shè)用地整理，是指在城鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)域內(nèi)對經(jīng)過長期歷史變遷形成的城鎮(zhèn)土地利用布局按城鎮(zhèn)發(fā)展的規(guī)律和新時期城鎮(zhèn)發(fā)展的要求進行調(diào)整和改造，以達到城市土地再利用的目的。

2、環(huán)境友好型土地整理的內(nèi)涵

隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，土地整理的內(nèi)涵也不斷擴展，環(huán)境友好型土地整理就是新時期下響應(yīng)黨中央中共十六屆五中全會提出的“建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會”號召應(yīng)運而生的，該類型的土地整理要在實現(xiàn)傳統(tǒng)土地整理內(nèi)涵的基礎(chǔ)上，達到保證土地的可持續(xù)發(fā)展、生物的多樣性以及生態(tài)穩(wěn)定的目標(biāo)。

環(huán)境友好是以自然資源承載力為基礎(chǔ)、以自然規(guī)律為基本準(zhǔn)則、以環(huán)境保護為社會底線，實現(xiàn)以人為本的人地可持續(xù)發(fā)展，它在經(jīng)濟上表現(xiàn)為以最低的資源代價實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、環(huán)境保護，在政治上表現(xiàn)為綜合運用行政、經(jīng)濟等各類手段解決民生問題。環(huán)境友好是社會可持續(xù)發(fā)展的必然選擇，它需要滲透到社會活動的每一個領(lǐng)域中，土地整理活動也不例外。環(huán)境友好型土地整理就是要把土地整理項目區(qū)作為一個整體、一個系統(tǒng)來綜合考慮，使整理后的土地整理項目區(qū)在保護當(dāng)?shù)氐淖匀痪坝^與人文景觀的基礎(chǔ)上實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的良性循環(huán)。近年來，盡管我們不斷宣傳和鼓勵推進環(huán)境友好型土地整理，但短時期內(nèi)難以取得理想的效果，持續(xù)推進環(huán)境友好型土地整理建設(shè)仍將是今后相當(dāng)長一段時間內(nèi)我國土地管理工作面臨的緊迫而艱巨的任務(wù)，還需我們持之以恒地堅持下去。

3、環(huán)境友好型土地整理建設(shè)的意義

首先，開展環(huán)境友好型土地整理就是要引導(dǎo)土地整理向生態(tài)意義的土地整理方向發(fā)展，即在土地整理的過程中增強環(huán)境生態(tài)效益的評估力度，從真正改善整理區(qū)人民的生活環(huán)境質(zhì)量的角度出發(fā)，增加有效耕地面積，提高耕地質(zhì)量，最終實現(xiàn)土地可持續(xù)發(fā)展。

其次，開展環(huán)境友好型土地整理可以使生態(tài)環(huán)境建設(shè)避免因土地的不合理開發(fā)而造成的損失。環(huán)境友好型土地整理所倡導(dǎo)生態(tài)環(huán)境建設(shè)是一項關(guān)系到國計民生的系統(tǒng)工程，尤其是對生態(tài)環(huán)境脆弱區(qū)開展環(huán)境友好型進行土地整理，不僅有利于保護生物多樣性和區(qū)域生態(tài)平衡，更有利于子孫萬代的繁衍生息。

最后，開展環(huán)境友好型土地整理有利于社會主義新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。新農(nóng)村建設(shè)是國家“三農(nóng)”政策的核心，而新農(nóng)村土地綜合整治是實施新農(nóng)村建設(shè)的有力手段，而其中開展環(huán)境友好型土地整理是整個農(nóng)村土地整理的關(guān)鍵所在。由此可見，在農(nóng)村土地整理中注重人與環(huán)境的和諧共處有利于促進農(nóng)村“環(huán)境友好型”和諧社會的長遠發(fā)展。

二、環(huán)境友好型土地整理研究現(xiàn)狀

1、國外環(huán)境友好型土地整理思路探討

（1）德國的環(huán)境友好型土地整理之路。德國的土地整理活動是在專門的官方機構(gòu)的指導(dǎo)下，在地產(chǎn)主、公共利益代表和農(nóng)業(yè)職工代表共同參與的情況下，按照一定的程序進行的一種經(jīng)濟活動。土地整理官方機構(gòu)在州、地區(qū)及基層均有設(shè)立，其中州為最高權(quán)力機構(gòu)，它對州范圍內(nèi)的土地整理機構(gòu)的設(shè)置和土地整理范圍的劃定具有決策權(quán)。土地整理由參加者聯(lián)合會具體執(zhí)行，但參加者聯(lián)合會必須在土地整理局的指導(dǎo)下開展工作，并主要承擔(dān)組織公用設(shè)施的建設(shè)和維護工作，同時還需實施必要的土壤改良，負責(zé)土地整理有關(guān)經(jīng)費的籌措和使用以及完成土地整理局不承擔(dān)的其他任務(wù)。隨著歷史的演進，德國土地整理的目標(biāo)在逐漸提高，內(nèi)容也在不斷增加，并從20世紀(jì)70年代起，土地整理活動開始更多地考慮生態(tài)環(huán)境因素，在追求土地整理農(nóng)業(yè)利益的同時，更重視自然環(huán)境的保護和景觀的保持?，F(xiàn)階段，德國的土地整理特別重視對景觀和生態(tài)的保護，確保土地整理規(guī)劃設(shè)計具有較強的生態(tài)可行性，避免破壞動植物的生存環(huán)境，并在此基礎(chǔ)上采取積極的措施，以形成更加合理、功能性更強的景觀生態(tài)環(huán)境。

（2）荷蘭的環(huán)境友好型土地整理思路。一直以來，荷蘭的土地整理活動并不是孤立的行為，從其產(chǎn)生時就與土地復(fù)墾以及水資源管理等一些生態(tài)保護活動緊密相連，尤其是20世紀(jì)60年代和70年代早期，土地整理作為農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和擴大農(nóng)用地面積的一種有效手段，為政府所重視和推廣。但隨著戰(zhàn)后荷蘭經(jīng)濟的全面恢復(fù)，人們開始更多地考慮土地整理給傳統(tǒng)鄉(xiāng)村的土地景觀所造成的負面影響，因而強調(diào)土地整理必須與環(huán)境相協(xié)調(diào)，在保證生態(tài)景觀不受破壞的情況下，走荷蘭特色的土地整理之路。進入21世紀(jì)后，荷蘭土地整理的生態(tài)意識得以進一步強化，并將這一思想在2004年寫入國家《土地整理條例》，明確要求在土地整理規(guī)劃中，必須采取措施保護土地生態(tài)景觀。

2、我國環(huán)境友好型土地整理建設(shè)現(xiàn)狀

圖1 土地整理類型及可能導(dǎo)致的生態(tài)環(huán)境問題

我國的土地整理事業(yè)盡管起步較晚，但土地整理的實踐工作已取得很大成效，據(jù)統(tǒng)計，到2010年全國已通過土地整理補充耕地總面積為165.87萬hm2。不可否認的是，現(xiàn)階段的土地整理的范圍和深度還嚴(yán)重落后于發(fā)達國家，大多數(shù)土地整理項目尚處于重視完成“占補平衡”和“總量平衡”這兩個硬任務(wù)，忽略對耕地生態(tài)環(huán)境保護，有時即使涉及生態(tài)環(huán)境保護，大多也只是在田間道路兩旁，人工營造防護林的初級階段。尤其是從生態(tài)學(xué)的角度來看，土地整理活動還僅僅是一個打破了原有生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)，然后重建新系統(tǒng)的過程，而此過程不可避免地會對土地整理區(qū)域及其背景區(qū)域的水資源水環(huán)境、土壤、植被、大氣、生物等環(huán)境要素及其生態(tài)過程產(chǎn)生諸多直接或間接、有利或有害的影響。因此，可以說我國現(xiàn)階段的土地整理工作還缺乏必要的對生態(tài)環(huán)境因子的考量，環(huán)境友好型土地整理模式還處于初期探索階段。

三、土地整理的生態(tài)環(huán)境負效應(yīng)

目前，土地整理主要包括未利用土地開發(fā)、耕地綜合開發(fā)利用及土地復(fù)墾三大類。三類土地整理活動必須保證各個環(huán)節(jié)科學(xué)合理，否則會對耕地自身的生態(tài)環(huán)境和除耕地以外的區(qū)域生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負面的生態(tài)環(huán)境效應(yīng)。各種整理活動可能引發(fā)的生態(tài)環(huán)境問題如圖1所示。

1、農(nóng)用地整理可能帶來的環(huán)境負效應(yīng)

農(nóng)用地的整理可能涉及到的生態(tài)環(huán)境問題主要是零星耕地的歸并和田、水、路、林、村規(guī)劃與改造，這都有可能導(dǎo)致農(nóng)田生態(tài)景觀異質(zhì)性減少、破碎度減小，從而破壞農(nóng)村自然生態(tài)系統(tǒng)的連貫性，引起氣候因素、水資源和水文狀況的變化。此外，農(nóng)田整治中通過改變土壤理化性質(zhì)而改良土壤的方式，通過使用農(nóng)膜、農(nóng)藥、化肥而提高耕地生產(chǎn)效率的方式，均有可能引發(fā)耕地污染、地下水體污染及地力下降等環(huán)境及耕地質(zhì)量問題。

2、未利用土地開發(fā)可能帶來的環(huán)境負效應(yīng)

現(xiàn)階段，開發(fā)未利用土地是實現(xiàn)耕地數(shù)量的占補平衡的有效手段，但在生態(tài)環(huán)境脆弱的地區(qū)和本來就存在嚴(yán)重生態(tài)環(huán)境問題的區(qū)域采用該方式增加耕地需要特別謹(jǐn)慎，如果開發(fā)不合理，將可能導(dǎo)致土地整理項目區(qū)及其背景區(qū)域土地沙化、水土流失及土壤鹽漬化等生態(tài)災(zāi)害，甚至可能引發(fā)諸如自然淡水體減少、水質(zhì)下降或富營養(yǎng)化、水生物減少、水文環(huán)境惡化等外部環(huán)境問題。

3、土地復(fù)墾可能帶來的環(huán)境負效應(yīng)

土地復(fù)墾是綜合利用土地生態(tài)學(xué)、土地經(jīng)濟學(xué)、環(huán)境科學(xué)、土壤學(xué)及區(qū)域規(guī)劃等理論，對需要重新利用的土地進行恢復(fù)、綜合整治的過程，包括工程復(fù)墾和生物復(fù)墾兩個過程。不同類型的土地復(fù)墾可能引發(fā)不同的生態(tài)問題，如礦山廢棄地復(fù)墾若使用污染的客土可能引起耕地二次污染，災(zāi)害地復(fù)墾可能引起抗災(zāi)害能力減弱，建設(shè)施工破壞地復(fù)墾可能引起土地的污染及地力下降等。

四、解決環(huán)境友好型土地整理中存在問題的具體措施

1、政策措施

（1）制定完善的土地整理法律法規(guī)。環(huán)境友好型土地整理是一項涉及到國家、土地所有權(quán)人、土地使用者乃至社會公眾切身利益的社會綜合性活動，這些利益的實現(xiàn)與維護都必須要有整套完備的法規(guī)政策體系才能得以實現(xiàn)。此外，土地整理中土地整理區(qū)的選定、土地整理項目的申報、實施及實施后的監(jiān)督管理都需要有章可循，有案可查。因此，制定完善的土地整理法律法規(guī)是解決環(huán)境友好型土地整理問題的有效保障。

（2）實施各部門環(huán)境友好一票否決制。土地整理是一項涉及社會、經(jīng)濟、環(huán)境以及資源等諸多因素的社會活動，參與的部門和行業(yè)較多，在規(guī)劃和實施的過程中對生態(tài)環(huán)境問題難免意見不統(tǒng)一，這就需要一個統(tǒng)一約定的環(huán)境友好決策權(quán)來保障土地整理中生態(tài)環(huán)境的切實利益。因此，實行各部門環(huán)境友好一票否決制是保障環(huán)境友好型土地整理順利實施的有力措施。

（3）嚴(yán)格把關(guān)環(huán)境因素可控性。土地整理工程涉及到地質(zhì)、地貌、土壤、植被、大氣、水文、氣候等諸多環(huán)境因素，各類因素在不同項目區(qū)內(nèi)對環(huán)境的影響也不同。不論項目區(qū)如何變換，必須嚴(yán)格把關(guān)環(huán)境因素可控性，對于可控的環(huán)境因素，在各個環(huán)節(jié)里進行控制；對于不可控環(huán)境因素變化，盡量不進行土地整理，做到實事求是。

2、技術(shù)措施

（1）加強項目區(qū)可行性研究和規(guī)劃設(shè)計。在土地整理中，要堅持環(huán)境友好的思想，并在項目區(qū)選址、可研、規(guī)劃設(shè)計、施工、監(jiān)理、驗收等各個環(huán)節(jié)貫徹和落實。對項目區(qū)的選址要嚴(yán)格按照坡度在25度以下，地質(zhì)條件穩(wěn)定，土壤適合農(nóng)作物生長的要求進行，此外還應(yīng)具備可用的農(nóng)業(yè)水資源和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動承載力，并且適宜從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動；在項目選址完成后，要把環(huán)境友好問題作為可研和規(guī)劃設(shè)計階段的重點來考慮，并在可研報告中用單獨的一章對規(guī)劃環(huán)評進行闡述；項目施工階段要從施工材料、施工方式等環(huán)節(jié)加強環(huán)保；對施工監(jiān)理環(huán)節(jié)一方面要監(jiān)督施工單位是否環(huán)保施工，另一方面要配合和協(xié)助施工單位處理好有關(guān)環(huán)境友好的變更設(shè)計；在項目竣工后，要組織專家就環(huán)境友好問題進行專門驗收，并監(jiān)督施工單位全面清理施工材料和工程垃圾，對所發(fā)現(xiàn)的影響環(huán)境的因素采取合理的補救措施。

（2）重視土地整理的區(qū)域差異。首先，對于經(jīng)濟發(fā)達、土地利用率高和人地矛盾尖銳的東部地區(qū)，要充分利用經(jīng)濟優(yōu)勢大力推進農(nóng)業(yè)改革，為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展創(chuàng)造條件，重點挖掘農(nóng)地內(nèi)部潛力，提高耕地質(zhì)量和耕地經(jīng)營規(guī)模水平，與此同時要積極推進非農(nóng)用地整理，提高低效非農(nóng)用地的使用效率，以減輕非農(nóng)建設(shè)用地對農(nóng)地的壓力。其次，對于土地利用率較高、社會經(jīng)濟發(fā)展中等的中部地區(qū)，要切實注意經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的和諧問題，在進一步加大農(nóng)地整理力度的同時，注重農(nóng)地整理的數(shù)量向注重農(nóng)地質(zhì)量轉(zhuǎn)變。最后，對于土地利用程度低、社會經(jīng)濟欠發(fā)達的西部地區(qū)，土地整理既要與退耕還林還草、治水、治沙等改善生態(tài)環(huán)境的措施相結(jié)合，又要提高現(xiàn)有耕地集約利用水平，并將區(qū)域小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合，促進基礎(chǔ)設(shè)施的改善。

（3）嚴(yán)格土地整理生態(tài)環(huán)境影響評價。土地開發(fā)整理必須堅持“在保護中開發(fā)，在開發(fā)中保護”的原則，切實貫徹落實土地開發(fā)整理與生態(tài)建設(shè)相結(jié)合。對土地開發(fā)整理項目要嚴(yán)格做好項目的規(guī)劃環(huán)評工作，在環(huán)評中，應(yīng)把握好土地開發(fā)整理活動只能在相應(yīng)的規(guī)劃區(qū)域范圍內(nèi)開展，規(guī)劃環(huán)評不僅要考慮該項活動對整理項目區(qū)環(huán)境的影響，還要做好其對項目區(qū)所在背景區(qū)域環(huán)境的影響評價工作。對影響環(huán)境因素的考慮，要體現(xiàn)出因子的相關(guān)性，并且涉及區(qū)域要廣泛，重點對土地生態(tài)因子、自然景觀及人文景觀等主要因子做出正確合理的評價。對土地整理項目區(qū)及其背景區(qū)域環(huán)境影響的評價涉及農(nóng)地的污染狀況、地下水及地面水體的水量及水質(zhì)、水土流失、農(nóng)田景觀、生物多樣性等多方面內(nèi)容的整理項目，要建立一個包含多方面的評價指標(biāo)體系來評估。

3、社會措施

環(huán)境友好型土地整理要想在全國范圍內(nèi)持續(xù)深入地開展下去，就必須獲得公眾的支持?？梢哉f，公眾參與是實施環(huán)境友好型土地整理最堅實的群眾基礎(chǔ)。環(huán)境友好型土地整理工程建設(shè)的目的在于提高公眾生活質(zhì)量的同時，改善公眾生存空間。公眾參與到環(huán)境友好型土地整理項目中，既有利于公眾切身利益的維護，又有利于體現(xiàn)土地整理項目決策的合理與公正，從而實現(xiàn)公眾所追求的“有限的政府權(quán)力與有效的公眾責(zé)任”。

五、結(jié)語

環(huán)境友好型土地整理就是要求我們必須要以一個整體觀念、全局觀念和系統(tǒng)觀念，對整理規(guī)劃和實施的各個環(huán)節(jié)、工程建設(shè)系統(tǒng)的內(nèi)部和外部的各種相互關(guān)系做到充分考慮，要摒棄單純注重耕地面積增加而忽視系統(tǒng)內(nèi)其他要素的改變對周圍生態(tài)景觀的不利影響的傳統(tǒng)思維。總之，環(huán)境友好型土地整理工程的建設(shè)，要在盡可能維護原有的農(nóng)業(yè)生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定的基礎(chǔ)上進一步引進新的負反饋機制，以增加系統(tǒng)的穩(wěn)定性，從而大大提高系統(tǒng)中各組份的總體生產(chǎn)力，以獲得良好的經(jīng)濟效益和社會效益以及最優(yōu)的生態(tài)效益。

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（責(zé)任編輯：張瓊芳）