文｜《小康》記者 劉建華 廣州報道

群體事件催生管理改革廣州急尋外地與本地人共管新模式

文｜《小康》記者 劉建華 廣州報道

廣東連續(xù)發(fā)生的兩起較大群體事件，暴露了城鄉(xiāng)基層社會管理存在的薄弱環(huán)節(jié)，也讓鎮(zhèn)村社會服務(wù)管理的創(chuàng)新勢在必行。廣州市正加緊探索鎮(zhèn)村社會服務(wù)管理新模式，將“農(nóng)村式管理方法”轉(zhuǎn)化為“城鎮(zhèn)化管理方法”，將“本地人管理模式”轉(zhuǎn)化為“本地人和外來人共同管理模式”

“坐不住、等不起、慢不得”，這是廣州市市長萬慶良所強調(diào)的精神和態(tài)度——對于扎實推動街道社區(qū)和鎮(zhèn)村社會服務(wù)管理改革創(chuàng)新的精神和態(tài)度。

連續(xù)在廣東增城和潮州發(fā)生的兩起較大群體事件，暴露了城鄉(xiāng)基層社會管理存在的薄弱環(huán)節(jié)，鎮(zhèn)村社會服務(wù)管理的創(chuàng)新勢在必行。廣東省委常委、廣州市委書記張廣寧指出，要探索本地人外來人共管模式。

坐不住 等不起 慢不得

2011年6月10日晚上9點，增城市新塘鎮(zhèn)大敦村一對四川籍夫婦在擺地攤銷售牛仔褲時，因管理費問題而與當(dāng)?shù)刂伪T發(fā)生肢體沖突，由此引發(fā)震驚全國的“6·11”群體事件，增城市政府稱之為“不法分子聚眾滋事”。

而就在4天前，潮州市潮安縣古巷鎮(zhèn)，剛剛平息一起因外省民工欠薪討款而引發(fā)的聚集事件。

本地人與外地人之間，無論是“滋事”還是“摩擦”，其背后都難免有郁積的怨氣。

究其原因，外地人與本地人之間的收入差距、公共福利差距，以及一些地方政府和本地居民對外來工的制度、意識、管理和生活歧視，使一些“外地人”開始萌發(fā)群體性對立情緒。

廣東省委常委、政法委書記、公安廳廳長梁偉發(fā)曾主動回應(yīng)網(wǎng)友關(guān)于社會群體事件的關(guān)注，談及引起廣泛關(guān)注的增城新塘事件和潮州古巷事件，梁偉發(fā)直言，“目前鎮(zhèn)街、村居兩級的自保組織存在亂執(zhí)法，以‘罰’代‘法’等問題。廣東正在總結(jié)這方面工作的經(jīng)驗教訓(xùn)，抓緊整合，完善規(guī)范?！?/p>

6月17日，在廣州市委常委會議上，剛剛平息的“6·11”群體事件成為討論的焦點， “大敦村聚眾滋事事件發(fā)生后，盡管得到各級黨委、政府和有關(guān)部門高度重視，依法果斷處置、迅速控制局面，但基層管理部門對流動人員管理服務(wù)工作不到位，村鎮(zhèn)管理體制機制不適應(yīng)經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，管理力量和服務(wù)意識嚴(yán)重不足，是導(dǎo)致事件發(fā)生的主要原因?！蹦呈形Ｎㄗh出臺相關(guān)的制度，進一步完善鎮(zhèn)村管理體制。

張廣寧聽了該同志的提議之后，當(dāng)即表示，“6·11增城事件的確暴露出了我們村鎮(zhèn)管理體制的許多問題，以前的許多管理制度已經(jīng)不適應(yīng)現(xiàn)在的社會情況了?！睆垙V寧說，“讓廣州本地人和外地人共同管理，值得搞一下！”

經(jīng)過討論之后，張廣寧直接點名由列席常委會的廣州市社會科學(xué)院黨組書記李江濤帶領(lǐng)工作組負(fù)責(zé)調(diào)研起草意見稿，而且要求10天內(nèi)必須上交初稿，目標(biāo)是在中共廣州市委九屆十一次全會上進行討論。

被欽點的李江濤“感覺壓力好大！”他在接受《小康》記者采訪時說：“要求在短時間完成，說明這個意見的重要性和急迫性?！?/p>

“管理者”向“服務(wù)者”的轉(zhuǎn)換

李江濤直言，如果完全依靠現(xiàn)有力量進行全面調(diào)研，10天內(nèi)拿出初稿，幾乎是不可能的事情。于是，他們重點走訪了新塘、太平、鰲頭、獅嶺、沙灣等外來務(wù)工人員集聚規(guī)模較大的鎮(zhèn)村，結(jié)合社科院平時積累的一些信息，確定了將“農(nóng)村人管理模式”轉(zhuǎn)化為“都市人管理模式”，將“農(nóng)村式管理方法”轉(zhuǎn)化為“城鎮(zhèn)化管理方法”，將“本地人管理模式”轉(zhuǎn)化為“本地人與外來人共同管理模式”的總體思路。6月27日，《中共廣州市委、廣州市人民政府關(guān)于加強和創(chuàng)新鎮(zhèn)村社會服務(wù)管理的意見》（以下簡稱《意見》）如期交到張廣寧手中，按照《意見》規(guī)劃出的藍圖，今后廣州鎮(zhèn)村基層維穩(wěn)力量將進一步增強，機制也將更加人性化。而對外來務(wù)工人員來說，《意見》更是釋放了不少利好消息，例如，外來務(wù)工人員中的優(yōu)秀人才，將極有可能被吸納為廣州市各級人大代表、政協(xié)委員。今后城市管理者的眼睛要從“向上看”變?yōu)椤跋蛳驴础保瑱?quán)力下放、資源下沉、重心下移。

7月19日，在中共廣州市委九屆十一次全會上，廣大代表就《意見》展開了熱烈的討論。

白云區(qū)委副書記、區(qū)長余楚風(fēng)在分組討論時表示，白云區(qū)北部農(nóng)村本地人與外地人比例達1：10，服務(wù)、管理和溝通都不足?！巴鈦砣丝诙嗟牡胤揭欢ㄒ袆?chuàng)新的管理方式，應(yīng)該吸納外來人口進入管理隊伍，發(fā)揮外來人員本身參與社會管理的作用?！敝猩酱髮W(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院博導(dǎo)郭巍青教授就如何創(chuàng)新社會管理，加快社會建設(shè)接受記者采訪時表示，認(rèn)同張廣寧“本地人與外地人的‘共管模式’”。

隨著社會經(jīng)濟的高速發(fā)展，廣州的農(nóng)村已發(fā)生翻天覆地的變化，與傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村并不相同，鄭梓楨認(rèn)為，廣州市中心的農(nóng)村基本上都轉(zhuǎn)變?yōu)榻值?，街道的人口組成大部分都是原居民；邊遠郊區(qū)還存在為數(shù)不多的純農(nóng)村，人口組成還是日出而作、日落而歸的農(nóng)民；而在廣州的城鄉(xiāng)結(jié)合處，大部分都是本地人和外來人口混居村莊?；ǘ紖^(qū)既有城區(qū)，但農(nóng)村的特點也特別明顯。

花都區(qū)委書記楊雁文在接受記者采訪時表示，花都區(qū)在考慮社會服務(wù)管理的層面時，就需要區(qū)別對待。純農(nóng)村的，要以村民委員自治為基礎(chǔ)來思考。為村民服務(wù)，政務(wù)延伸下去，就考慮以村為單位、用一個大平臺的方式來實現(xiàn)。城郊型的，就要參照城區(qū)街道、居委會的管理模式來走。

白云區(qū)委書記、區(qū)人大常委會主任駱蔚峰說，全廣州不少地方都是街中有村，不少轉(zhuǎn)制社區(qū)仍然以村的形式進行管理。尤其是白云區(qū)，14條街道中40多個社區(qū)，只有戶口本上是“居民”，但市政服務(wù)管理完全靠的是村的自治。

增城新塘大敦村的教訓(xùn)暴露了混居村莊在管理體制上的短板，鄭梓楨告訴《小康》記者，“不論是創(chuàng)新還是改革，管理者的觀念轉(zhuǎn)變最為重要，村委會必須完成從‘管理者’到‘服務(wù)者’身份的轉(zhuǎn)換?！彼J(rèn)為，村委會或街道辦迫切需要改革創(chuàng)新，轉(zhuǎn)變不合時宜的管理觀念、管理方式和管理手段。其中最重要的一條，就是要切實轉(zhuǎn)變重經(jīng)濟建設(shè)、輕社會管理，重戶籍人口服務(wù)、輕外來人口服務(wù)的思想觀念，用統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展的理念加強和創(chuàng)新社會管理服務(wù)。

“僅僅有服務(wù)意識還遠遠不夠，還要有一定的權(quán)限?！痹龀鞘行绿伶?zhèn)上邵村村黨委副書記邵澤洪介紹說，上邵村本地人口800多人，外來人口卻超過了15000人，雖然是一個人口總數(shù)不多的村，但卻是個典型的本外人口倒置村。村里設(shè)置了外來人口居住證辦理點，但基本上是名存實亡，辦理點并不具備相應(yīng)的功能，所有外來人口的居住證都還需要到鎮(zhèn)上辦理，給外來人員帶來了很大的不便，“常常要排隊好幾個小時?！鄙蹪珊檎f。

“權(quán)力下放、資源下沉、重心下移?！薄兑庖姟犯逯赋觯瑥V州將大力推行管理權(quán)力下放，賦予中心鎮(zhèn)或規(guī)模較大的鎮(zhèn)“縣級管理權(quán)限”，以增強鎮(zhèn)級政府社會管理的動力和實力。同時將以直接放權(quán)或委托等方式，依法向鎮(zhèn)級政府下放社會治安、環(huán)境保護、工商、交通等行政許可及相關(guān)管理權(quán)。從而實現(xiàn)真正意義上的從管理向服務(wù)村委會轉(zhuǎn)換。

“要解決人財兩個問題”

增城新塘鎮(zhèn)上邵村委會目前共有8名村干部，16個治保隊員，而他們卻要管理全村轄區(qū)內(nèi)的16000人。邵澤洪說，如果全都讓他們直接管理，難度非常大，也顧及不上。村里統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)了村民公寓，本地800多人基本都集居在公寓內(nèi)，外來人員大部分集居在公司宿舍區(qū)。該村共有40多家企業(yè)，每一個企業(yè)都相當(dāng)于一個社區(qū)，都有自己的保安人員，有相對獨立的管理權(quán)限和管理責(zé)任。

邵澤洪說，鎮(zhèn)里規(guī)定他們村委會有6個編制，編制內(nèi)村干部的薪酬由市（區(qū)）、鎮(zhèn)、村按3：3：4的比例承擔(dān)，編制外的2人只能由村里全權(quán)負(fù)責(zé)。一說起“權(quán)力下放”，他像大多數(shù)基層管理者一樣，最怕的就是“責(zé)放權(quán)不放”，在廣州市委常委會的討論上，張廣寧特意交待編制辦和財政局的相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，“要解決人財兩個問題”?！兑庖姟芬裁鞔_提出完善財稅分成體制，按照財力與事權(quán)相匹配的原則，科學(xué)配置鎮(zhèn)級政府的財力，滿足鎮(zhèn)村社會管理的財權(quán)要求。此外，下放到鎮(zhèn)的社會管理事項，人員及其編制、經(jīng)費等要一并下放。在村建立社區(qū)綜合服務(wù)中心，由鎮(zhèn)、村兩級配備人員和工作經(jīng)費，形成鎮(zhèn)村社會管理機構(gòu)全覆蓋。邵澤洪對《意見》的實施存有疑慮，他認(rèn)為，如果能解決編制和財政方面的問題，最好先找一兩個比較復(fù)雜的村來試一試，成功了再向其他村推廣經(jīng)驗。

“如果本地人都管理不好，外地人又怎么能管好呢？”白云區(qū)一位村干部認(rèn)為，村干部是本地人，最起碼還有一定的人脈資源和千絲萬縷的人情關(guān)系，而一個外來人員進入村委會，首先第一個問題便是你爭奪了別人的利益，其他人是否會排擠你？另外的一個問題是，本地村民會不會服從你的管理？

在邵澤洪看來，大學(xué)生村官便是外來人口參與管理的一個雛形，但從目前的實際情況來看效果并不理想。上邵村被鎮(zhèn)里安排了兩個大學(xué)生村官，剛來時還會安排他們在村民間處理一些問題，但常常碰釘子，后來干脆就讓他們負(fù)責(zé)辦公室的工作了。邵澤洪說，大部分村官都在鎮(zhèn)政府上班，他們解決不了村里的事情。

“讓外地人參與村里事務(wù)的管理，聽起來很好，做起來不行?！痹谛绿烈慌Ｗ醒澠髽I(yè)上班的陳霞說，參與管理的外地人是怎么選出來的？是民選還是指派？來打工的外地人流動性那么大，相互之間并不了解，民選不切實際。但是，如果是指派，他既代表不了本地人的利益，更難代表成千上萬外來人員的利益。

《意見》稱，廣州市將有計劃地吸納外來務(wù)工人員中的優(yōu)秀人才，擔(dān)任各級人大代表、政協(xié)委員，這是否又是“共管”的開始？

針對廣州市鎮(zhèn)村經(jīng)濟社會發(fā)展水平差別較大，鎮(zhèn)村間的情況不盡相同等問題，為更穩(wěn)妥地推進這項工作，此次提交全會的《意見》稿，只征求意見，卻并沒有在全會上通過。