唐 璨

（北京師范大學法學院，北京 100875）

我國公益訴訟的現(xiàn)狀及其完善建議

唐 璨

（北京師范大學法學院，北京 100875）

鑒于我國國情和制度基礎，將公益訴訟限定于民事和行政訴訟當中，有利于盡快實現(xiàn)公益訴訟的制度化。當前，引人關注的公益案件大多還是個人發(fā)起。在機關公益訴訟方面，較多的意見認為檢察機關適宜提起公益訴訟。建立公益訴訟制度應當注意以下問題：提起公益訴訟的主體需要受到限制，在檢察機關以及社會團體、自治組織等未行使訴權且經個人申請建議仍不起訴的情況下，法律應允許個人提起公益訴訟；公益案件的管轄應當根據具體情況由中級以上人民法院管轄；公益訴訟的程序、法律后果以及訴訟費用的承擔等重要制度設計需要有別于一般訴訟。

公益訴訟；民事行政公益訴訟；原告；管轄；程序

一、公益訴訟的法理辨析

公益訴訟的概念可以追溯到古羅馬時期。羅馬法最早進行了私益訴訟 （actiones priva-tae）和公益訴訟（actiones publicae populares）的區(qū)分，據其規(guī)定，以保護個人所有權為目的，僅由特定人才能提起的訴訟為私益訴訟；以保護社會公益為目的，除法律有特別規(guī)定者外，凡市民均可提起的訴訟為公益訴訟。［1］350不過，公益訴訟尚未成為我國制定法上的詞匯。近年來，我國學者對于公益訴訟概念的界定以及相關法制的設計紛呈己見。

有學者認為，公益訴訟有廣義和狹義的理解，廣義的公益訴訟包括所有為維護公共利益的訴訟，既有國家機關代表國家以國家的名義提起的訴訟，也有私法人、非法人團體、個人代表國家以自己的名義提起的訴訟。而狹義的公益訴訟是指國家機關代表國家以國家的名義提起的公益訴訟。也有的認為公益訴訟在性質上屬于行政訴訟，僅指行政公益訴訟。還有論者進一步認為行政公益訴訟就是行政公訴，即由檢察機關代表公眾，為維護國家和社會公共利益而向法院提起的行政訴訟。

學者們還對公益訴訟的種類進行了劃分，出現(xiàn)了刑事公益訴訟、民事公益訴訟、行政公益訴訟，甚至憲法公益訴訟等類型。例如有的認為公益訴訟僅指行政公益訴訟，有的認為公益訴訟主要指的是行政公益訴訟和民事公益訴訟。也有的將憲法訴訟亦納入公益訴訟的范疇來討論，認為公益訴訟是指對有關民事主體、行政主體及立法機構的公益損害行為而向法院提起的排除侵害、維護國家和社會公共利益（包括不特定的多數人的利益）、追究損害公益行為法律責任的訴訟。［2］

我們認為，將公益訴訟僅限于行政訴訟中或者僅限于民事訴訟中，顯然不夠全面，但其外延也不宜過于寬泛，否則在關于公益訴訟的研究中同質性將減少而異質性將增加，不利于實際的制度建立。從我國現(xiàn)行立法格局來看，在行政訴訟制度和民事訴訟制度當中尚無公益訴訟的規(guī)定，而由于我國憲政體制的特殊性我國尚無憲法訴訟的形式，就更是難以談及憲法公益訴訟了。這樣看來，似乎公益訴訟制度僅出現(xiàn)在刑事訴訟領域，也就是檢察機關基于公益維系之目的而針對刑事違法行為進行的公訴活動。而實際上，“近現(xiàn)代以來的公益訴訟主要是在行政、民事及立法公益訴訟方面，即針對民事主體、行政主體及相關立法而提起的公益訴訟，而古羅馬時期包括刑事犯罪的私人提起之公益訴訟已經被過濾或排除在公益訴訟的含義之外”。［2］時至今日，公益訴訟的概念業(yè)已具備了特定的內涵?，F(xiàn)實中，有關公益訴訟的討論更多的是針對行政訴訟和民事訴訟的改造。筆者亦認為，立法公益訴訟主要是指針對憲法訴訟，涉及一國憲政體制的改造，目前建立相關制度，不具有現(xiàn)實性，本文不作討論。從國情和制度基礎考慮，對于公益訴訟的研究適宜限定于民事和行政訴訟當中，這也有利于盡快實現(xiàn)公益訴訟的制度化。當然，探討和實踐仍將繼續(xù)。因此，公益訴訟主要是指特定的當事人基于維護國家、社會等公共利益的目的，依法針對民事主體或者行政主體侵害公共利益的行為向人民法院提起的訴訟。

二、我國公益訴訟的現(xiàn)狀

除了個人“私”闖公益之地，一些公益組織、公共機構也熱衷于投身公益維權。根據起訴主體的不同，我們大致可以得出個人公益訴訟、團體公益訴訟和機關公益訴訟的分類。以下主要分別從這三個角度來考察當前實踐中公益訴訟的現(xiàn)狀。

當前，引人關注的公益案件大多還是個人發(fā)起的。我國“公益訴訟人”所進行的嘗試，主要是通過民事訴訟或者行政訴訟的方式進行的，表面看來可以歸為公益訴訟的范疇，然而，仔細分析可知，他們的行為也并非全然可以稱為公益訴訟。因為，我們強調公益訴訟是為了維護公共利益而進行的訴訟活動，但是眼下的這些官司中有相當部分其實是與起訴人自身有著某種關聯(lián)性的，起訴人在其中有著或大或小的利益，正因為如此，郝勁松、李剛等人提起的一些訴訟才會被法院立案受理乃至最終勝訴。有些當事人是為個人利益獲得補救而訴訟，而其個人利益恰巧事關公共利益，出現(xiàn)私益和公益競合的情況；有些當事人本意是出于對公益的維護，但囿于我國現(xiàn)行法律規(guī)定，只得刻意制造出某種 “法律上的關系”，以使自己的訴求獲得法院的支持，郝勁松的多次訴訟正是這種不得已的印證。如果純粹以公益的名義起訴，目前還很難被法院受理。

公益團體也逐漸擔當起公益訴訟人的角色。諸如消費者協(xié)會、殘疾人協(xié)會、動物保護組織一類的公益團體，本身就是以保護和促進公共利益為宗旨而成立的非營利性組織。它們不僅在利益代表方面具有相當的聚合性，同時在特定領域也較為專業(yè)。因此，在公共利益尤其在社會公共利益受到侵害的時候，公益組織作為公益訴訟的發(fā)起人當是首選。通過美國的判例可以看到，大多數聯(lián)邦法院都認為對于山嶺俱樂部那樣的非盈利組織，為了保護環(huán)境衛(wèi)生，有權以起訴人的身份向污染環(huán)境的市人甚至政府提起訴訟。［3］

在機關公益訴訟方面，較多的意見認為檢察機關適宜提起公益訴訟。我國 《行政訴訟法》規(guī)定，“人民檢察院有權對行政訴訟實行法律監(jiān)督”，但是有關的具體條文僅規(guī)定了人民檢察院按照審判監(jiān)督程序提出抗訴的檢察監(jiān)督方式。顯然，行政訴訟中的檢察監(jiān)督范圍狹窄、功能有限。但是一些地方的司法機關在發(fā)揮檢察監(jiān)督功能、保障公共利益方面不斷進行著嘗試。2004年四川省檢察院民事行政檢察部門在全國率先提出設立“公益訴訟人”制度，明確細化了檢察機關支持公益訴訟的范圍，由檢察官以“公益訴訟人”的身份保護國家和集體公共利益。這種所謂的“公益訴訟人”制度，其實并非在真正意義上建立了公益訴訟制度，因為實際上檢察機關只是充當了支持起訴的角色，原告仍然是利益相關者，這種做法有民事訴訟法上的依據。當然這種強化檢察監(jiān)督功能的做法還是促進了國有資產等公共利益的維護。不過，據報道，檢察機關作為原告的公益案件已經真實地出現(xiàn)了，但也屈指可數。例如，2003年四川省閬中市檢察院就曾為了保障當地群眾身體健康，對該市造成環(huán)境污染損害的群發(fā)骨粉廠提起訴訟并最終勝訴。［4］2006年10月江蘇省睢寧縣檢察院向污染事件的直接責任單位睢寧縣城市管理局發(fā)出了檢察建議書，并且明確寫道 “為維護該村村民的合法權益和生命安全，還老百姓一個潔凈的生活居住環(huán)境，建議你局立即對設置在該村的露天垃圾場進行法律規(guī)定的無害化標準處理，并請將治理結果或治理方案十日內書面反饋我院，否則本院將依法提起公益訴訟?！边@些事實充分地說明了檢察機關維護公益的決心和能力。

三、我國公益訴訟制度的優(yōu)化設計

公益訴訟的熱論反映了公眾對自身基本權利的維護意識乃至對公共利益的關注程度不斷提高，同時也使得較為活躍的理論研究和司法活動與相對滯后的立法狀況之間的矛盾日益顯現(xiàn)。我們認為，應逐步建立起符合我國法治發(fā)展程度和適應未來法治發(fā)展需要的公益訴訟制度。當然，這是一項系統(tǒng)化的工作。稱之為一項系統(tǒng)化的工作是因為我們肯定它的作用并突破現(xiàn)行法律其實并不那么難，關鍵的問題是如何使相關的法學理論、規(guī)范體系、司法程序運行機制之間相協(xié)調。筆者認為，至少以下一些問題是值得重視的：

首先，提起公益訴訟的主體需要受到限制，應當是符合法律規(guī)定的適格原告。有學者指出因行政違法行為而使國家和社會公共利益遭受重大損害的情況時有發(fā)生，且很難得到糾正，因此，必須走出以公權制衡公權的傳統(tǒng)做法和實踐，開放納稅人訴訟，建立以私權制衡公權的制度。［5］從世界范圍來看，行政訴訟原告資格理論和立法也經歷了從直接行政相對人訴訟到利益相關人訴訟再到民眾訴訟等客觀訴訟的過程。但是，如果無條件地開放公益訴訟之門，很可能導致濫訴的不堪境地，這其實也是我國一直以來未建立起公益訴訟的原因之一。司法資源本身也是一種公共物品，隨意消耗有限的司法資源只能讓我們付出更多的代價。因此，我們認為在檢察機關以及社會團體、自治組織等未行使訴權且經個人申請建議仍不起訴的情況下，法律允許個人提起公益訴訟。這種必要的限制有利于在保障公共利益和維持法治秩序的比較中取得一致，在便利訴訟和訴訟經濟的沖突中獲得平衡。

第二，由于公益訴訟通常具有較大影響，因此，公益案件的管轄應當根據具體情況由中級以上人民法院管轄。

第三，在公益訴訟的程序和重要制度的設計上需要有別于一般訴訟。例如，如前所述，對于個人提起公益訴訟的請求，應當堅持機關、團體優(yōu)先起訴原則，以遏制濫訴。而對于行政公益訴訟來說，可以考慮復議前置，以促使行政系統(tǒng)自主糾錯功能的發(fā)揮，最大限度節(jié)約公共資源。再如，在舉證責任的承擔上，一般的民事訴訟奉行“誰主張，誰舉證”原則，但是在民事公益訴訟中，往往一些重要的專門信息、數據和技術證據為被告所掌握，因此，有必要針對特定案件采取舉證責任的倒置原則。又如，公益訴訟中可能不存在反訴的情形；公益訴訟也不宜采取簡易程序審理。

第四，公益訴訟的法律后果以及訴訟費用的承擔等問題與一般行政訴訟有別，而且由檢察機關提起的公益訴訟和個人、社會團體提起的公益訴訟在此問題上也會有所不同。例如，對于被告敗訴的公益訴訟，從懲戒和遏制的角度來看，可以考慮引入懲罰性賠償制度。再如，對于獲得勝訴的公益案件，對于個體當事人而言，應當依法獲得相應的獎勵，以鼓勵其公益行為并彌補訴訟給其帶來的支出負擔，而對于檢察機關而言，維護公共利益是其法定職責的應有內容，況且其財力也有充分的保證，無需施以獎勵。再如，公益訴訟的裁判結果一般具有普適性，裁判效力及于權益受到影響而實際上未參加訴訟者。又如，對于公益訴訟人敗訴時訴訟費用的承擔也應當有別于一般訴訟人。

此外，我們還要理性認識建立公益訴訟制度的作用范圍。并非現(xiàn)今所有的甚至大部分的法治難題都能隨這樣一個制度的建立和運行而消弭，其實社會對公益訴訟的需求向我們昭示了更多、更豐富的深層次問題?？傊屛覀儗嬖V訟有相對清晰的認識、對其制度設計有更多縝密的思考之后，再虔誠地叩響公益訴訟之門。

［1］周枏，吳文翰，謝邦宇.羅馬法［M］.北京：群眾出版社，1983：350.

［2］楊海坤.中國公益訴訟的基本理論和制度［J］.法治論叢，2009（6）.

［3］“公益訴訟”課題組.檢察機關提起和參與民事行政公益訴訟資格探討 ［J］.華東政法學院學報，2004（3）.

［4］胡曉光，向永.檢察院提起環(huán)境公益訴訟勝訴［N］，檢察日報 2003-12-9.

［5］梁彗星.開放納稅人訴訟以私權制衡公權［N］，人民法院報2010-4-13.

（責任編輯 吳興國）

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：1001-862X（2011）01-0104-03

唐璨（1979－），女，安徽銅陵人，北京師范大學法學院講師，法學博士，主要研究訴訟法學。