吳友長 蔣克斌

（安徽省人民檢察院，合肥 230022）

涉土領(lǐng)域?yàn)^職犯罪問題研究
——以安徽為例

吳友長 蔣克斌

（安徽省人民檢察院，合肥 230022）

涉土領(lǐng)域?yàn)^職犯罪會(huì)給國家造成巨大的損失。在瀆職犯罪中，涉土領(lǐng)域占有較大比例。涉土領(lǐng)域?yàn)^職犯罪發(fā)生有自身個(gè)性原因。治理涉土領(lǐng)域?yàn)^職犯罪必須堅(jiān)持標(biāo)本兼治，懲防并舉。

涉土領(lǐng)域；瀆職犯罪；懲處

一、涉土領(lǐng)域?yàn)^職犯罪的特點(diǎn)

通過分析2006年至2010年間安徽省涉土領(lǐng)域?yàn)^職犯罪情況，發(fā)現(xiàn)此類瀆職犯罪主要存在以下特點(diǎn)：

1.瀆職犯罪易發(fā)多發(fā)，并呈上升趨勢(shì)

安徽省檢察機(jī)關(guān)反瀆部門五年共查處行政執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員瀆職犯罪391件470人，涉土領(lǐng)域?yàn)^職犯罪134件168人，占整個(gè)行政執(zhí)法機(jī)關(guān)工作人員瀆職犯罪人數(shù)的35.7%，其中土地行政主管部門95件116人，占總?cè)藬?shù)的24.7%?？傮w上來看，土地領(lǐng)域的瀆職犯罪呈逐年遞增的趨勢(shì)：06年查處21件23人，07年查處21件34人，08年查處37件45人，09年查處32件39人，10年23件27人。（1）

2.犯罪后果嚴(yán)重，重、特大案件比例高

涉土領(lǐng)域?yàn)^職犯罪一旦發(fā)生，所造成的國有資產(chǎn)損失一般是巨額數(shù)字，動(dòng)輒數(shù)百萬元、甚至高達(dá)數(shù)千萬元。因此辦案實(shí)踐中查處的重、特大案件比較多。如安徽省人民檢察院2007年立案查處的原蚌埠市副市長吳某濫用職權(quán)案，吳某違規(guī)決策為某公司非法辦理土地轉(zhuǎn)讓手續(xù)，僅此瀆職行為即造成國家土地出讓金損失6412.5萬余元。在安徽省檢察機(jī)關(guān)2006-2009辦案年度所立案查處的98名國土資源管理部門工作人員涉嫌瀆職犯罪中，造成國有資產(chǎn)損失后果特別嚴(yán)重的重、特大案件共42人，所占比例高達(dá)42.9%。（1）

3.案件關(guān)聯(lián)性強(qiáng)，窩案、串案多

土地領(lǐng)域一些瀆職犯罪案件，有的需要多個(gè)環(huán)節(jié)相互配合，有的是上一環(huán)節(jié)的故意違法違規(guī)操作延伸到下一環(huán)節(jié)的失職瀆職，有的甚至跨越不同職能部門、內(nèi)外相互勾結(jié)作案，呈現(xiàn)多部門、多犯罪嫌疑人在多環(huán)節(jié)“聯(lián)眾”一條龍作案的特點(diǎn)，因此窩案、串案多。據(jù)安徽省檢察院統(tǒng)計(jì)報(bào)表反映，2006-2009辦案年度，僅以國土資源管理部門工作人員為統(tǒng)計(jì)口徑，涉嫌瀆職犯罪共98人，其中一案查處兩人以上的共30人，所占比例將近1/3。（1）如果擴(kuò)大統(tǒng)計(jì)口徑，包括黨政領(lǐng)導(dǎo)及其他有關(guān)部門的工作人員，同時(shí)考慮分別立案因素，實(shí)際涉土領(lǐng)域?yàn)^職犯罪的窩案、串案比例更高。

4.作案手段比較隱蔽,查證處理困難

涉土領(lǐng)域?yàn)^職犯罪主體都是國家機(jī)關(guān)工作人員，深諳土地領(lǐng)域法律法規(guī)及政策，因此作案手段比較隱蔽，往往假借“優(yōu)惠政策”、“集體研究同意”等名義逃避法律追究。同時(shí)，涉土領(lǐng)域?yàn)^職犯罪一些環(huán)節(jié)的證據(jù)容易變化、滅失，難以收集固定。如土地征收、房屋拆遷以后，農(nóng)戶宅基地實(shí)際面積、地上附著物往往“死無對(duì)證”。因此，事后收集、固定征地、拆遷現(xiàn)場(chǎng)的犯罪證據(jù)非常困難。

5.認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，行為后果難以定性

涉土領(lǐng)域，判斷某一行為是否為瀆職，認(rèn)識(shí)上存在較大差異。盡管刑事法律法規(guī)將違反規(guī)定減免土地出讓金，或者低價(jià)、零地價(jià)轉(zhuǎn)讓土地的行為規(guī)定為犯罪，但由于它們?cè)诙唐趦?nèi)對(duì)于提高區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力，加快城市建設(shè)，改善地區(qū)形象，增加地方收入具有一定的益處，有許多市縣官員不認(rèn)為它們是違法犯罪，甚至把它當(dāng)作有效的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行推廣。涉土領(lǐng)域?yàn)^職行為造成的危害后果除有可以定量分析的土地出讓金、相關(guān)規(guī)費(fèi)等物質(zhì)性損失外，還有影響群眾生活、造成惡劣影響、破壞環(huán)境等難以用具體數(shù)字衡量的非物質(zhì)性損害。在非物質(zhì)性損害的判斷上，檢察院和法院，甚至在檢察院內(nèi)部對(duì)是否存在損失以及存在損失的程度分歧意見較大，導(dǎo)致?lián)p失后果難以確定，從而影響瀆職犯罪行為的認(rèn)定。

二、涉土領(lǐng)域?yàn)^職犯罪的原因

涉土領(lǐng)域?yàn)^職犯罪出現(xiàn)的原因是多方面的，除職務(wù)犯罪共有的法制觀念淡薄、依法行政意識(shí)不強(qiáng)等原因外，更重要的是土地領(lǐng)域特有的原因。

1.機(jī)制不配套，產(chǎn)權(quán)不完善

我國土地實(shí)行二元的所有制結(jié)構(gòu)，即土地國家所有和集體所有。國有土地實(shí)行“單一代表、分級(jí)行使”，國務(wù)院是國有土地的唯一代表，各級(jí)人民政府具體行使管轄范圍內(nèi)的土地所有權(quán)。集體土地由集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一行使所有權(quán)，集體土地用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的必須先由政府進(jìn)行征收，然后由用地申請(qǐng)者向政府購買。這種產(chǎn)權(quán)制度的主要目的就是確保國家能夠有效地控制土地的開發(fā)利用。但是由于相應(yīng)的運(yùn)行機(jī)制不配套，集體土地所有權(quán)的不完善，使得這種目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，各地違法違規(guī)批地愈演愈烈。

（1）干部考核選拔任用機(jī)制不配套。目前選拔任用干部主要看GDP及其增長率。有的地方政府官員為追求GDP及其增長率，不顧客觀實(shí)際，亂鋪攤子，亂上項(xiàng)目，違法違規(guī)占用土地，修大馬路、大廣場(chǎng)以及建設(shè)各種工業(yè)園區(qū)。在安徽省所查處的涉及占用集體土地的瀆職犯罪案件中，大部分都發(fā)生在工業(yè)園區(qū)內(nèi)。

（2）監(jiān)督制約機(jī)制不配套。對(duì)土地領(lǐng)域職務(wù)行為的監(jiān)督主要有紀(jì)委、監(jiān)察、檢察機(jī)關(guān)等專門機(jī)關(guān)的監(jiān)督、部門內(nèi)部的監(jiān)督以及媒體、群眾等社會(huì)輿論監(jiān)督。實(shí)踐中，這些監(jiān)督形式難以有效發(fā)揮作用。一是很多瀆職犯罪行為是以政府名義做出的，專門機(jī)關(guān)不敢監(jiān)督，也監(jiān)督不了；二是土地審批權(quán)和執(zhí)法權(quán)主要集中在少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)手里，往往是一把手說了算，集體研究、集體決策流于形式，內(nèi)部監(jiān)督乏力；三是土地領(lǐng)域的法規(guī)、政策繁雜多樣，不同地區(qū)有不同的地方性規(guī)定，即使同一地區(qū)不同時(shí)期也有迥然不同的政策，再加上政務(wù)公開落實(shí)不到位，信息公開不充分，社會(huì)各界也難以發(fā)現(xiàn)職務(wù)行為的違法性。

（3）集體土地所有權(quán)不完善。根據(jù)現(xiàn)行的法律法規(guī)，集體土地的所有者不能自由轉(zhuǎn)讓土地，集體土地所有者不能充分發(fā)揮所有者的職能作用，制約政府的違法行為?！拔覈申P(guān)于農(nóng)地所有權(quán)的規(guī)定，不可避免地造成農(nóng)村集體土地所有者代表不明確，嚴(yán)重地影響農(nóng)地征收中集體土地所有者依法行使權(quán)利，就為在實(shí)際的農(nóng)地征收過程中‘村干部’與地方政府及開發(fā)商之間的‘合謀’、‘尋租’留出了可操作的空間。”

2.土地管理體制高度集中，政府職能錯(cuò)位

自土地有償使用制度建立以來，一方面市場(chǎng)在土地資源配置中的作用越來越大，另一方面，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的土地資源管理體制沒有根本改變，土地的經(jīng)營權(quán)、管理權(quán)高度集中于土地行政主管部門，這種管理體制大大增加了土地尋租的機(jī)會(huì)。

（1）土地行政管理職能作用發(fā)揮不夠?，F(xiàn)行土地行主管部門身兼雙重職能，既是經(jīng)營者又是管理者。作為經(jīng)營者，具體負(fù)責(zé)土地的經(jīng)營活動(dòng)；作為管理者，對(duì)各種經(jīng)營行為進(jìn)行許可審批，對(duì)各種違法批地和違法用地行為違進(jìn)行查處。管理者和經(jīng)營者的身份重疊，使土地行政管理權(quán)難以真正發(fā)揮應(yīng)有的職能作用，尤其在兩種權(quán)力高度集中于“一把手”時(shí)，出讓土地變得更加隨意。如合肥土地專案中，龍崗開發(fā)區(qū)管理委員會(huì)主任李某，應(yīng)開發(fā)商的要求，隨意出讓土地達(dá)幾百畝。

（2）土地行政主管部門對(duì)土地市場(chǎng)管的過多。土地行政主管部門不僅壟斷了土地一級(jí)市場(chǎng)的經(jīng)營管理權(quán)，而且還延伸到二級(jí)市場(chǎng)。土地在二級(jí)市場(chǎng)進(jìn)行交易，仍然需要經(jīng)過審批和許可。另一方面，土地評(píng)估機(jī)構(gòu)等很多土地市場(chǎng)中介服務(wù)組織缺乏獨(dú)立性，受行政機(jī)關(guān)干涉過多，往往成為各種瀆職犯罪的幫兇。如蚌埠市國土資源局土地利用科科長蔣某在負(fù)責(zé)辦理新城綜合開發(fā)區(qū)B4、B5地塊出讓過程中，指示土地評(píng)估機(jī)構(gòu)將土地價(jià)格按5年前的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行評(píng)定，使國家少收土地出讓金3100多萬元。

（3）土地市場(chǎng)信息公開不充分，政府職能缺位。在土地市場(chǎng)建設(shè)過程中，盡管逐步建立了基準(zhǔn)地價(jià)定期確定公布、土地市場(chǎng)信息發(fā)布和土地登記資料公開查詢等信息公開制度，但是由于政府職能缺位，信息披露不充分、不全面、不及時(shí)，甚至公布虛假信息，直接影響交易對(duì)象之間進(jìn)行公平競(jìng)爭(zhēng)，為發(fā)生瀆職犯罪創(chuàng)造了條件。

3.法律法規(guī)不健全，存在立法空白

現(xiàn)行土地管理法律法規(guī)對(duì)土地出讓方式、各種稅費(fèi)、規(guī)費(fèi)，出讓、轉(zhuǎn)讓后的監(jiān)督管理，以及征收、征用土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)做了具體規(guī)定。但是，有的規(guī)定不合理，嚴(yán)重侵害了產(chǎn)權(quán)人的利益；有的規(guī)定不完善，為瀆職犯罪行為的發(fā)生埋下伏筆；有的規(guī)定模糊不清，實(shí)踐中難以操作，甚至存在很多立法空白。

（1）對(duì)土地出讓方式的規(guī)定存在漏洞。政府出讓土地使用權(quán)可以選擇適用公開競(jìng)價(jià)、協(xié)議和劃撥三種方式。經(jīng)營性用地原則上必須采取公開競(jìng)價(jià)方式，劃撥用地僅限于公益性用地，嚴(yán)格限定以協(xié)議方式供地。實(shí)踐中，劃撥和協(xié)議出讓方式可能成為土地管理工作人員規(guī)避法律的“避風(fēng)港”，大量劃撥土地被用于商業(yè)用途，本應(yīng)招標(biāo)、拍賣、掛牌等公開競(jìng)價(jià)方式出讓的，也采用協(xié)議出讓，尤其是工業(yè)用地，低價(jià)出讓土地現(xiàn)象嚴(yán)重，給國家造成重大損失。如在出讓固鎮(zhèn)縣農(nóng)機(jī)一廠國有土地使用權(quán)用于商業(yè)開發(fā)過程中，本應(yīng)采取招標(biāo)等公開競(jìng)價(jià)方式供地，但該縣國土資源局局長吳某在收受賄賂后，擅自決定以協(xié)議方式供地，導(dǎo)致國家少收土地出讓金200多萬元。

（2）征地補(bǔ)償費(fèi)用過低。我國現(xiàn)行法律規(guī)定政府征收土地時(shí)的補(bǔ)償范圍過窄，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，農(nóng)民的合法權(quán)益得不到有效保護(hù)。根據(jù)《土地管理法》第47的規(guī)定：“征收土地的，按照被征收土地的用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。”“土地補(bǔ)償費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)以該耕地被征收前3年平均年產(chǎn)值的6至10倍。”地方政府按照這種補(bǔ)償范圍、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征地，不但不能有效彌補(bǔ)失地農(nóng)民的損失，而且在以市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行出讓時(shí)能給自己帶來巨大收益，這也是激發(fā)地方政府違法征收土地的原因之一。

（3）存在很多立法空白。土地管理是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，我國目前的土地管理法律法規(guī)不管在實(shí)體上還是在程序上都存在很多空白，為各種瀆職犯罪行為的發(fā)生創(chuàng)造了條件。如根據(jù)《土地管理法》第4條、第21條的規(guī)定，各地必須嚴(yán)格執(zhí)行土地利用規(guī)劃，使用土地的單位和個(gè)人必須嚴(yán)格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地，但是卻沒有規(guī)定相應(yīng)的責(zé)任，造成土地利用規(guī)劃流于形式。再如根據(jù)《土地管理法》第48條的規(guī)定，征地補(bǔ)償方案確定后，有關(guān)地方政府應(yīng)當(dāng)公告，并聽取被征地的農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見，但是由于缺少相應(yīng)的程序規(guī)定，缺乏相應(yīng)的反饋監(jiān)督機(jī)制，農(nóng)民無法表達(dá)自己的意見，即使可以表達(dá)，往往也是不了了之，沒有下文。

4.各種規(guī)定政策執(zhí)行不到位

雖然國家三令五申強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格執(zhí)行土地領(lǐng)域的法律法規(guī)和各種政策，不斷加大對(duì)土地領(lǐng)域違法行為的查處力度，但是在實(shí)踐中由于執(zhí)行主體不明確，責(zé)任落實(shí)不到位，查處力度不夠，很多政策規(guī)定難以執(zhí)行到位。

（1）執(zhí)行主體不明確。土地管理涉及多個(gè)部門，盡管法律明確規(guī)定各個(gè)部門在執(zhí)法過程中要相互配合，但是究竟由哪個(gè)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，法律缺少明確的規(guī)定，結(jié)果是各個(gè)部門各自為政，法律規(guī)定的要求難以落實(shí)到位。如《土地管理法》第22條規(guī)定，“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用規(guī)劃確定的城市、村莊和集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)?！保菍?shí)踐中由于沒有具體的協(xié)調(diào)主體，這條規(guī)定難以落實(shí)到位，城市建設(shè)大大突破了土地利用總體規(guī)劃的限定，致使土地利用規(guī)劃成了“規(guī)劃規(guī)劃，紙上畫畫，墻上掛掛”的“廢紙”，土地利用總體規(guī)劃難以起到應(yīng)有的約束作用。

（2）責(zé)任落實(shí)不到位。雖然《土地管理法》及有關(guān)法律法規(guī)規(guī)定了違反法律法規(guī)的法律責(zé)任和處罰辦法，但是很多違法人員是政府領(lǐng)導(dǎo)，執(zhí)行人員由其任免，其違法行為很難受到查處；或者執(zhí)行人員與違法人員同屬一個(gè)部門，同體監(jiān)督難以落實(shí)到位，違法行為難以受到追究，法律責(zé)任流于形式，就連2006年實(shí)行的國家土地督察制度，對(duì)地方領(lǐng)導(dǎo)進(jìn)行問責(zé)也難以落實(shí)。

（3）查處力度不夠。土地領(lǐng)域的瀆職犯罪行為日益隱蔽，很多犯罪事實(shí)難以被發(fā)現(xiàn)，實(shí)際發(fā)生的犯罪數(shù)遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于檢察機(jī)關(guān)查處的犯罪數(shù)。就檢察機(jī)關(guān)查處的犯罪而言，也常常面臨巨大的壓力和阻力，再加上刑法對(duì)瀆職犯罪規(guī)定的法定刑明顯偏輕，法院判處的緩刑、免刑比例偏大，不僅不能有效地震懾犯罪，在一定程度上還縱容了瀆職犯罪行為的發(fā)生。據(jù)有關(guān)部門統(tǒng)計(jì)，在我國查處的131077件土地違法事件中，每261.6件土地違法行為才有一人受到刑事處罰，而且處罰明顯偏輕。

三、治理涉土領(lǐng)域?yàn)^職犯罪的對(duì)策

治理涉土領(lǐng)域?yàn)^職犯罪必須堅(jiān)持標(biāo)本兼治、懲防并舉?！皹?biāo)”的治理就是加大行政執(zhí)法和懲罰力度，給以身試法者以嚴(yán)厲打擊；“本”的治理就是逐步改革落后的體制，完善相關(guān)的法律法規(guī)。只有堅(jiān)持把打擊與預(yù)防有機(jī)結(jié)合起來，才能有效地減少或遏制涉土領(lǐng)域?yàn)^職犯罪的發(fā)生。

1.進(jìn)一步推進(jìn)相關(guān)制度的配套改革

（1）轉(zhuǎn)變發(fā)展觀念，創(chuàng)新發(fā)展模式。對(duì) “土地”深度依賴的經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式是涉土領(lǐng)域?yàn)^職犯罪易發(fā)多發(fā)的重要原因，要從根本上改變這種狀況，就必須嚴(yán)格按照《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十二個(gè)五年規(guī)劃的建議》的要求，堅(jiān)持把建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會(huì)作為加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的重要著力點(diǎn)，努力創(chuàng)新發(fā)展模式，轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)增長方式，加快經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，提高產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，加強(qiáng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，提高發(fā)展的科學(xué)性。

（2）完善干部考核選拔任用機(jī)制。要遏制由于對(duì)GDP的沖動(dòng)而導(dǎo)致涉土領(lǐng)域?yàn)^職犯罪的多發(fā)高發(fā)。在干部的政績考核過程中，要更多地考慮經(jīng)濟(jì)增長質(zhì)量和效益、人民生活生產(chǎn)條件的改善和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的程度，政府職能和作風(fēng)的轉(zhuǎn)變以及人民群眾的滿意程度等指標(biāo)，改變過去單純以GDP及其增長率為中心的政績考核標(biāo)準(zhǔn)，建立以民生為標(biāo)準(zhǔn)、以科學(xué)發(fā)展為標(biāo)準(zhǔn)的政績考核機(jī)制，充分發(fā)揮干部考核選拔任用機(jī)制在土地開發(fā)利用上的導(dǎo)向性作用。

（3）健全集體土地所有權(quán)制度。目前的集體土地所有權(quán)不是完整的所有權(quán)形式，產(chǎn)權(quán)主體不清晰，內(nèi)容殘缺不全，所有者的職能作用無法充分發(fā)揮。我們認(rèn)為可以根據(jù)《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定進(jìn)一步健全集體土地所有權(quán)制度。一是明晰產(chǎn)權(quán)主體，規(guī)定集體成員是集體土地的所有權(quán)主體，賦予集體成員所有者地位，保障集體成員在土地征用過程中知情權(quán)、參與權(quán)的實(shí)現(xiàn)。二是完善集體土地所有權(quán)的內(nèi)容，賦予權(quán)利主體附條件處分集體土地的權(quán)利。三是對(duì)侵犯集體土地所有權(quán)的行為，賦予集體成員起訴權(quán)，運(yùn)用司法力量制約行政權(quán)力。

2.不斷加大土地領(lǐng)域的市場(chǎng)化建設(shè)

（1）建立法人性質(zhì)的土地資產(chǎn)運(yùn)營公司。按照行政管理權(quán)與經(jīng)營權(quán)相分離的原則，改革目前的國土資源管理體制，建立法人性質(zhì)的土地資產(chǎn)運(yùn)營公司。由土地資產(chǎn)運(yùn)營公司在《土地利用總體規(guī)劃》和《城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃》的約束下，專門經(jīng)營土地，土地行政主管部門退出土地交易市場(chǎng)，將更多的精力用于對(duì)土地資源的行政管理上，從而避免土地行政主管部門既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”，又當(dāng)“裁判員”。

（2）擴(kuò)大市場(chǎng)配置土地資源的范圍。一是按照“同地、同權(quán)”原則允許符合規(guī)劃的集體建設(shè)用地使用權(quán)上市交易，并且可以依法流轉(zhuǎn)。二是全面推行經(jīng)營性土地使用權(quán)招標(biāo)拍賣掛牌出讓制度，嚴(yán)格控制土地?zé)o償劃撥的范圍，禁止協(xié)議出讓土地。三是完善土地收益分配制度，在充分尊重農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，根據(jù)市場(chǎng)原則，建立新的補(bǔ)償機(jī)制，按照市場(chǎng)價(jià)對(duì)失地農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，確實(shí)保護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。

（3）明確政府在土地市場(chǎng)中的職能作用。切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)對(duì)土地市場(chǎng)的監(jiān)督管理。一是政府應(yīng)該把對(duì)土地市場(chǎng)的管理重點(diǎn)放在強(qiáng)化建設(shè)用地總量、結(jié)構(gòu)調(diào)整和規(guī)劃的管理上，提高土地利用總體規(guī)劃和年度利用計(jì)劃的編制水平，增強(qiáng)其約束力。二是建立土地市場(chǎng)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)土地市場(chǎng)運(yùn)行的監(jiān)測(cè)和分析，準(zhǔn)確把握土地市場(chǎng)運(yùn)行態(tài)勢(shì)，及時(shí)發(fā)布各種土地市場(chǎng)交易信息，確保土地交易行為的公開透明。三是嚴(yán)肅查處違反規(guī)劃圈占土地等違法行為，平等保護(hù)各類市場(chǎng)交易主體，保障土地供應(yīng)和交易中的平等競(jìng)爭(zhēng)，建立公開、公正、公平的土地市場(chǎng)交易秩序。

3.健全和完善相關(guān)法律法規(guī)

（1）抓緊修改《土地管理法》。2007年頒布的《物權(quán)法》較為全面地反映了中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀，對(duì)于保護(hù)公民的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)具有重大意義，我們建議根據(jù)《物權(quán)法》的有關(guān)規(guī)定及時(shí)修改《土地管理法》，改革征地制度，完善征地程序，著重加大對(duì)公民權(quán)利的保護(hù)。

（2）進(jìn)一步完善相關(guān)的刑事法律。刑事法律規(guī)范約束力軟化以及處罰偏輕也是涉土領(lǐng)域?yàn)^職犯罪滋生的重要原因。通過法律的修改和司法解釋的完善，可以加大對(duì)涉土領(lǐng)域?yàn)^職犯罪案件的打擊力度，增強(qiáng)刑事法律的威懾力。一是在主體認(rèn)定方面，要進(jìn)一步完善以“職責(zé)論”為基礎(chǔ)的主體認(rèn)定。二是在“重大損失”認(rèn)定方面，不僅要考慮財(cái)產(chǎn)損失，而且要兼顧其他方面的后果。三是對(duì)受賄又實(shí)施瀆職犯罪的，除刑法有特別規(guī)定外，均應(yīng)數(shù)罪并罰。四是在“徇私”的理解方面，要作廣義解釋，包括徇單位之私。五是在輕刑化方面，要提高瀆職犯罪的量刑起點(diǎn)。

（3）完善配套法律法規(guī)?，F(xiàn)行土地管理法規(guī)中有很多原則性的規(guī)定，有些實(shí)施細(xì)則也不夠詳盡完備。為此要進(jìn)一步規(guī)范現(xiàn)行涉土領(lǐng)域的配套法律法規(guī)，消除由于法律法規(guī)和政策的原則性規(guī)定而給土地管理工作帶來的漏洞。對(duì)土地征收、轉(zhuǎn)讓等審批制度和程序設(shè)計(jì)上存在的漏洞要進(jìn)行認(rèn)真梳理，及時(shí)加以改進(jìn)和完善。同時(shí)及時(shí)清理土地領(lǐng)域中的各種法律法規(guī)，消除各種規(guī)定之間的矛盾。

4.發(fā)揮職能作用，加大懲處力度

（1）嚴(yán)肅查辦土地領(lǐng)域的瀆職犯罪。檢察機(jī)關(guān)要切實(shí)履行法律監(jiān)督職責(zé)，嚴(yán)肅查辦領(lǐng)導(dǎo)干部違規(guī)插手干預(yù)土地開發(fā)利用、國家工作人員利用管理土地的職務(wù)便利貪污受賄、濫用職權(quán)、玩忽職守以及在土地執(zhí)法監(jiān)察中以案謀私、失職瀆職的犯罪案件。通過查辦案件，防止犯罪分子再次犯罪，同時(shí)警示其他工作人員。

（2）認(rèn)真做好專項(xiàng)治理工作。密切結(jié)合最高人民檢察院正在開展的工程建設(shè)領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)治理、國土資源領(lǐng)域腐敗問題專項(xiàng)治理和嚴(yán)肅查辦侵害民生民利案件等專項(xiàng)工作，突出工作重點(diǎn)，進(jìn)一步加大查處土地領(lǐng)域?yàn)^職犯罪的力度，繼續(xù)保持懲治腐敗的高態(tài)勢(shì)，努力遏制土地領(lǐng)域?yàn)^職犯罪易發(fā)高發(fā)的態(tài)勢(shì)。

（3）靈活運(yùn)用偵查一體化辦案機(jī)制。針對(duì)干擾多、阻力大，或者本地檢察機(jī)關(guān)不宜辦理的土地領(lǐng)域?yàn)^職犯罪案件，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)可以通過靈活運(yùn)用偵查一體化的辦案機(jī)制，采取督辦、參辦、提辦、指定異地管轄等方式，積極幫助下級(jí)檢察院排除干擾阻力，進(jìn)一步增強(qiáng)突破案件的能力和水平。

注釋：

（1）數(shù)據(jù)來源于2006年、2007年、2008年、2009年、2010年的《安徽檢察工作小臺(tái)帳》。

［1］李景鵬.論制度與機(jī)制[J].天津社會(huì)科學(xué)，2010（3）: 49-53.

［2］張新安、陳從喜主編.中國國土資源安全狀況分析報(bào)告（2004-2005）［M］.北京:中國大地出版社，2006:164-166.

［3］潘善斌著.農(nóng)地征收法律制度研究［M］.民族出版社，2008:48.

［4］王國強(qiáng)著.我國土地利用違法問題的體制癥結(jié). 2007年:結(jié)約集約用地、堅(jiān)守耕地紅線論文集.

［5］劉燕萍.征地制度創(chuàng)新與合理補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的確定［J］.中國土地，2002（2）.

（責(zé)任編輯 夢(mèng) 瑋）

D924.393

A

1001-862X（2011）03-0127-005

吳友長 (1957-)，男，合肥人，安徽省人民檢察院反瀆職侵權(quán)局副局長；蔣克斌 （1968-），男，漢族，巢湖人，安徽省人民檢察院反瀆職侵權(quán)局副局長。