潘靜靜

(新疆師范大學(xué)法經(jīng)學(xué)院,新疆烏魯木齊 830054)

房屋是人們賴以生存和發(fā)展所不可或缺的生活資料,具有重要的經(jīng)濟(jì)利益,這種對公民具有特殊價值的不動產(chǎn)受法律保護(hù)。但在社會發(fā)展中,根據(jù)城市建設(shè)規(guī)劃的需要,拆遷公民的房屋已是不可避免的。城市房屋拆遷不僅關(guān)系到城市規(guī)劃的實(shí)施和城市建設(shè)的發(fā)展,也涉及眾多被拆遷人的切身利益。房屋拆遷事關(guān)民生大事,是中國社會矛盾的焦點(diǎn)之一。為平衡拆遷人和被拆遷人之間的利益,保障拆遷活動的順利進(jìn)行,國務(wù)院于 1991年 3月頒布《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》,2001年 6月 6日,國務(wù)院頒布新的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》。

城市房屋拆遷是拆遷人和被拆遷人在合意的基礎(chǔ)上形成的不動產(chǎn)權(quán)利轉(zhuǎn)移的合同行為,政府在拆遷中應(yīng)發(fā)揮“加強(qiáng)對城市房屋拆遷的管理,維護(hù)拆遷當(dāng)事人的合法權(quán)益,保障建設(shè)項(xiàng)目順利進(jìn)行”的作用。我國《憲法》第十條第一款規(guī)定：“城市的土地屬于國家所有”,因此,被拆遷人只享有房屋的所有權(quán),但對承載其房屋的土地卻不能主張所有權(quán)。房屋拆遷的實(shí)質(zhì)就是國有土地使用權(quán)人的改變,但這種改變不是房屋所有權(quán)人和拆遷人的合意,而是由國家先從房屋所有權(quán)人處收回土地使用權(quán),再將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)移給拆遷人。我國現(xiàn)有的拆遷政策是向利益集團(tuán)傾斜的,并沒有真正維護(hù)廣大被拆遷人的利益,由此引發(fā)城市房屋拆遷的種種矛盾。

一、引發(fā)城市房屋拆遷矛盾的主要原因分析

1.《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》違反《憲法》、《立法法》和《物權(quán)法》的相關(guān)規(guī)定

我國《憲法》第六十二條規(guī)定：“基本法律的制定和修改的主體只能是全國人民代表大會。”《立法法》第八條規(guī)定：“下例事項(xiàng)只能制定法律：…(六)對非國有財產(chǎn)的征收;…”。強(qiáng)制拆遷作為一種“對非國有財產(chǎn)的強(qiáng)制征收行為”涉及對被拆遷人的基本民事權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利的調(diào)整,它應(yīng)當(dāng)并且只能由全國人民代表大會專門立法,通過制定法律而且也只能通過法律來執(zhí)行。然而,房屋拆遷的法律依據(jù)是一部由國務(wù)院頒布的行政法規(guī)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》,這不符合《中華人民共和國憲法》和《中華人民共和國立法法》的規(guī)定。

我國于 2004年將公民合法的私有財產(chǎn)不受侵犯納入《憲法》的保護(hù)范圍,2007年又制訂了《物權(quán)法》,更全面地規(guī)定了法律保護(hù)公民的房屋和不動產(chǎn)。這樣,《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》在法律精神和法律原則上不符合《憲法》和《物權(quán)法》的規(guī)定,而且,《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的很多規(guī)定都與上位法相抵觸,正如我國一位學(xué)者所說“城市房屋拆遷實(shí)際上處于無法可依的狀態(tài)”。因此,《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》依法應(yīng)屬無效。

2.對“公共利益”的模糊界定,引發(fā)利益沖突

城市房屋拆遷的本質(zhì)是國家對私有財產(chǎn)權(quán)的征收或征用。憲法第 13條規(guī)定：“國家為了公共利益的需要,可以依照法律規(guī)定對公民的私有財產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。”既然國家對私有財產(chǎn)的征收或者征用有法律依據(jù),那么對公共利益的界定就成了至關(guān)重要的問題。

我國《城市房地產(chǎn)管理法》第 19條明確規(guī)定：“國家對土地使用者依法取得的土地使用權(quán),在出讓合同約定的使用年限屆滿前不收回;在特殊情況下,根據(jù)社會公共利益的需要,可以依照法律程序提前收回,并根據(jù)土地使用者使用土地的實(shí)際年限和開發(fā)土地的實(shí)際情況,給與相應(yīng)的補(bǔ)償。”《土地管理法》第 58條規(guī)定：“為公共利益需要使用土地的,由有關(guān)人民政府土地主管部門報經(jīng)原批準(zhǔn)用地的人民政府或者有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn),可以收回國有土地的使用權(quán);但對土地使用權(quán)人應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償?！睉椃ê推渌煞ㄒ?guī)都使用了“公共利益”這一概念,但沒有一部法律或行政法規(guī)能為公共利益提供一個準(zhǔn)確而完整的定義。在制定《物權(quán)法》的過程中,有部分人大常委會委員曾提出,應(yīng)當(dāng)明確界定公共利益的范圍,限制個別地方政府濫用征收權(quán)利,侵犯私人利益。但最終認(rèn)為在不同領(lǐng)域內(nèi),不同情況下,公共利益是不同的,情況相當(dāng)復(fù)雜,物權(quán)法很難對公共利益做出統(tǒng)一的具體界定。2007年 3月 16日出臺的《物權(quán)法》第 42條規(guī)定：“為了公共利益的需要,依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個人的房屋及其他不動產(chǎn)。”但是,公共利益仍是一個模糊的概念。有的學(xué)者認(rèn)為在拆遷中的公共利益應(yīng)當(dāng)是積極供給型的公共利益,這種公共利益是直接的、實(shí)質(zhì)的利益而非間接的、抽象的利益,也就是說真正的公共利益是以一定形式的公共物品表現(xiàn)出來,也只有現(xiàn)實(shí)的公共物品才是拆遷中的公共利益的載體。

根據(jù)我國《物權(quán)法》第 42條的解釋,如果不是基于公共利益,任何個人和組織,包括政府都不得強(qiáng)制征收私人的房屋和其他不動產(chǎn)。但是近年來,由于利益的驅(qū)使,一些強(qiáng)勢政府部門或開發(fā)商卻打著“公共利益”的幌子,以犧牲私人財產(chǎn)為代價,追求并非公共利益的部門利益或者商業(yè)利益?！肮怖妗背蔀樵诓疬w過程中侵犯私權(quán)的借口。

3.有關(guān)先予執(zhí)行和強(qiáng)制拆遷的規(guī)定與我國法律保護(hù)公民私有財產(chǎn)的立法精神相悖

我國《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十五條規(guī)定：“拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議訂立后,被拆遷人或者房屋承租人在搬遷期限內(nèi)拒絕搬遷的,拆遷人可以依法向仲裁委員會申請仲裁,也可以依法向人民法院起訴。訴訟期間,拆遷人可以依法申請人民法院先予執(zhí)行?！钡?16條第二款規(guī)定：“當(dāng)事人對裁決不服的,可以自裁決書送達(dá)之日起 3個月內(nèi)向人民法院起訴。拆遷人依照本條規(guī)定已對被拆遷人給予貨幣補(bǔ)償或者提供拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房的,訴訟期間不停止拆遷的執(zhí)行?！钡?17條規(guī)定：“被拆遷人或者房屋承租人在裁決規(guī)定的搬遷期限內(nèi)未搬遷的,由房屋所在地的市、縣人民政府責(zé)成有關(guān)部門強(qiáng)制拆遷,或者由房屋拆遷管理部門依法申請人民法院強(qiáng)制拆遷?！边@些對強(qiáng)制拆遷和先予執(zhí)行的規(guī)定都不符合我國法律保護(hù)公民合法的物權(quán)的立法精神,而且其本身就是違反我國法律規(guī)定的,因?yàn)榧词巩?dāng)事人簽訂了拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議,被拆遷人未到期的土地使用權(quán)、房屋產(chǎn)權(quán)以及其他設(shè)施的所有權(quán)仍處于合法狀態(tài),強(qiáng)制拆遷只能強(qiáng)制被拆遷人依法履行自己與拆遷人在自愿的基礎(chǔ)上形成的具有強(qiáng)制拘束力的協(xié)議義務(wù),而不應(yīng)該理解為動用暴力肆意踐踏公民的合法財產(chǎn)權(quán)。

也正是由于《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》對強(qiáng)制拆遷做出了相關(guān)規(guī)定,這就給拆遷的強(qiáng)制執(zhí)行提供了依據(jù),執(zhí)行者認(rèn)為執(zhí)法必然具有強(qiáng)制性。房屋拆遷部門為追求經(jīng)濟(jì)效益和行政效率,不顧被拆遷人的合法權(quán)益,使強(qiáng)制拆遷成為暴力拆遷,更進(jìn)一步激化了房屋拆遷的社會矛盾。

《中華人民共和民事訴訟法》規(guī)定先予執(zhí)行的適用范圍包括：“追索贍養(yǎng)費(fèi)、撫養(yǎng)費(fèi)、撫育費(fèi)、撫恤金、醫(yī)療費(fèi)用的;追索勞動報酬的;因情況緊急需要先予執(zhí)行的?！毕扔鑸?zhí)行的條件是當(dāng)事人之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確,不先予執(zhí)行將嚴(yán)重影響申請人的生活或者生產(chǎn)經(jīng)營,而且被申請人有履行能力。拆遷人在法院還未做出裁決前就申請先予執(zhí)行,這樣做違背我國民事訴訟法的程序,而且不能保障被拆遷人的房屋和土地的權(quán)利。當(dāng)事人之間達(dá)不成拆遷補(bǔ)償協(xié)議,是因?yàn)楸徊疬w人對拆遷人給與的貨幣補(bǔ)償或者提供的拆遷安置用房、周轉(zhuǎn)用房不滿意,否則,也就不存在達(dá)不成協(xié)議的情況。在訴訟期間先予執(zhí)行從事實(shí)上達(dá)到了拆遷人的目的,但即使法院最后支持被拆遷人的訴訟請求,此時房屋已經(jīng)不存在了,這樣的勝訴對被拆遷人也已經(jīng)失去意義。

二、解決我國城市房屋拆遷問題的對策建議

1.制定規(guī)范城市房屋拆遷行為的法律

我國現(xiàn)行的《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》本身不僅違反我國的上位法,而且它的規(guī)定與憲法等法律保護(hù)公民權(quán)利的精神相悖,在立法指導(dǎo)思想上更多的是考慮如何保證城市建設(shè)的需要,很少涉及對被拆遷人利益的保護(hù);偏于行政管理和執(zhí)行效率,忽視公民民事權(quán)利的保護(hù),重實(shí)體輕程序,沒有全面反映和調(diào)整市場經(jīng)濟(jì)條件下拆遷的真實(shí)關(guān)系,不能公正地協(xié)調(diào)各方當(dāng)事人的利益,更不能有效解決被拆遷人這些弱勢群體尋求法律保護(hù)的境遇。[1]《美國聯(lián)邦憲法》第五條的修正案規(guī)定了征收的三個要件：正當(dāng)?shù)姆沙绦?(Due Process of Law);公平補(bǔ)償 (Just Compensation)和公共使用 (Pub lic U se),三個要件缺一不可。[2]這三個要件完整地保護(hù)了被征地人的合法權(quán)益,使美國不會發(fā)生類似中國的強(qiáng)制拆遷的問題。可見要從根本上解決城市房屋拆遷引發(fā)的問題,必須制定專門的法律對該問題加以規(guī)范。因此,國家應(yīng)當(dāng)盡快出臺規(guī)范城市房屋拆遷行為的立法,確保政府征收公民、法人和其他組織的土地使用權(quán)。房地產(chǎn)商進(jìn)行城市拆遷時,能夠有法可依。切實(shí)賦予拆遷當(dāng)事人以平等的法律地位,規(guī)范政府行為,保障被拆遷人的合法權(quán)益。這樣才能最大限度地調(diào)動人們創(chuàng)造財富的積極性,最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會又好又快的發(fā)展。

2.準(zhǔn)確界定“公共利益”是避免利益沖突的有效措施

“公共利益”是一個不確定的法律概念,如果不準(zhǔn)確界定公共利益,就會使公共利益無限擴(kuò)張,政府權(quán)力就可以任意侵犯公民私有財產(chǎn),使“合法的私有財產(chǎn)不受侵犯”的《憲法》規(guī)定徒有虛名。因此必須堅(jiān)持“公共利益”界定法律化。按照國際上公認(rèn)的標(biāo)準(zhǔn),世界各國認(rèn)為“公共利益”應(yīng)嚴(yán)格限定在國防、環(huán)境保護(hù)、公共活動場所等方面。一般分為三種情況界定“公共利益”：第一種是土地征用制度或有關(guān)法律對社會公共利益的范圍沒有明確限定,但其可以通過其他法律對私人土地或財產(chǎn)給予充分保護(hù)。如澳大利亞征地法規(guī)定,“公共目的”是指議會有權(quán)力制定法律來限定的用途。第二種是在土地征用制度或有關(guān)法律中,采用列舉法嚴(yán)格限定公共利益的范圍,德國和日本都采用這種方法。第三種是在判例法的美國,通過判例將公共征收制度在公共利益和非公共利益之間確立了一系列相對穩(wěn)定的標(biāo)準(zhǔn)。我國可以結(jié)合《行政訴訟法》確定行政訴訟受案范圍的立法方式和臺灣地區(qū)“土地法”界定“公共事業(yè)”范圍的方式,采取列舉或排除的方法嚴(yán)格限定《憲法》和相關(guān)法律中“公共利益”用語的內(nèi)涵和外延。

3.堅(jiān)持城市房屋拆遷中的聽證制度,確保城市房屋拆遷的公平、公正和效率

“一個健全的法律,如果使用武斷的專橫的程序去執(zhí)行,不能發(fā)生良好的效果。”《美國聯(lián)邦憲法》第五修正案對“正當(dāng)?shù)姆沙绦颉弊隽藝?yán)格規(guī)定,其中第四步是召開公開的聽證會 (Pub lic Hearing),說明征收行為的必要性和合理性,如果被征收方對政府的征收本身提出質(zhì)疑,可以提出司法挑戰(zhàn)迫使政府放棄征收行為。任何組織和個人限制或剝奪公民私有財產(chǎn)都必須經(jīng)過法定程序,這是保障權(quán)利不受侵犯的一道有力屏障。我國《行政訴訟法》規(guī)定行政機(jī)關(guān)做出的行政許可涉及申請人與他人之間重大利益關(guān)系的,申請人、利害關(guān)系人有要求聽證的權(quán)利?！冻鞘蟹课莶疬w行政裁決工作規(guī)程》第七條規(guī)定：“未達(dá)成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議戶數(shù)較多或比例較高的,房屋拆遷管理部門在受理裁決申請前,應(yīng)當(dāng)進(jìn)行聽證?！钡谑藯l規(guī)定在房屋拆遷管理部門申請行政強(qiáng)制拆遷前,要舉行聽證。但在實(shí)踐中政府部門為減少成本、提高效率都未舉行聽證。我國在城市房屋拆遷中應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守聽證制度,讓被拆遷人通過聽證介入拆遷許可、拆遷裁決、強(qiáng)制執(zhí)行的決策過程,陳述自己的觀點(diǎn)、意見和要求,這樣有利于促進(jìn)行政決策行為的科學(xué)性和合法性,有利于保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益,有利于加強(qiáng)公眾對拆遷工作和拆遷管理工作的監(jiān)督,也有利于加強(qiáng)政府和被拆遷人之間的協(xié)調(diào)和溝通,從而降低拆遷成本,提高拆遷效率,最終實(shí)現(xiàn)和諧拆遷。

4.完善對在拆遷中合法權(quán)益受到侵害的主體的救濟(jì)制度

《中華人民共和國刑法》第二百七十五條規(guī)定：“故意毀壞公私財物,數(shù)額較大或者有其他嚴(yán)重情節(jié)的,處三年以下有期徒刑、拘役或者罰金;數(shù)額巨大或者有其他特別嚴(yán)重情節(jié)的,處三年以上七年以下有期徒刑。”《中華人民共和國民法通則》第七十五條第二款規(guī)定：“公民的合法的財產(chǎn)受法律保護(hù),禁止任何組織或者個人侵占、哄搶、破壞、或者非法查封、扣押、凍結(jié)、沒收?！薄吨腥A人民共和國物權(quán)法》第六十六條規(guī)定：“私人的合法財產(chǎn)受法律保護(hù),禁止任何單位和個人侵占、哄搶、破壞?！睆倪@些規(guī)定中我們可知,私人物權(quán)是神圣的,我國法律在最大限度地保護(hù)公民的物權(quán)。

《中華人民共和國侵權(quán)責(zé)任法》第一條明確規(guī)定：“為保護(hù)民事主體的合法權(quán)益,明確侵權(quán)責(zé)任,預(yù)防并制裁侵權(quán)行為,促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定,制定本法。”第二條第一款規(guī)定：“侵害民事權(quán)益,應(yīng)當(dāng)依照本法承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！钡谌龡l規(guī)定：“被侵權(quán)人有權(quán)請求侵權(quán)人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任?！庇纱丝梢?《侵權(quán)責(zé)任法》的頒布,是繼《物權(quán)法》之后,又一部專門保障公民合法財產(chǎn)權(quán)益的重要法律。尤其是本法規(guī)定在同一行為應(yīng)當(dāng)同時承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任和行政責(zé)任、刑事責(zé)任時,侵權(quán)人的財產(chǎn)不足以支付的,先承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。這一規(guī)定將我國法律保護(hù)私權(quán)的功能發(fā)揮到極致。當(dāng)拆遷人對被拆遷人的房屋進(jìn)行強(qiáng)制拆遷時,被拆遷人有權(quán)依據(jù)《侵權(quán)責(zé)任法》的規(guī)定,要求拆遷人承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任。這不僅起到了保護(hù)被拆遷人的合法權(quán)益的作用,也能更好地約束了拆遷人的行為,讓強(qiáng)制拆遷人為自己的行為承擔(dān)責(zé)任,給被拆遷人更完善的保護(hù)和救濟(jì)。

盡管我國為保護(hù)私人物權(quán)制定了比較完善的法律,但很難將這些規(guī)定付諸實(shí)踐,對被拆遷人的合法權(quán)益很難進(jìn)行司法救濟(jì)。我國應(yīng)積極貫徹落實(shí)對公民合法物權(quán)的法律保護(hù),使法律文本能成為生活中的“活”的法,真正發(fā)揮救濟(jì)被侵權(quán)人的作用。美國作為一個法律體系較為完善的國家,在長期的法律實(shí)踐中形成了一些法律原則和相關(guān)司法判例,這些原則和判例符合現(xiàn)代社會公平和正義的原則,能夠體現(xiàn)法的價值,他們能很好地協(xié)調(diào)當(dāng)事人之間的利益關(guān)系,用法律避免野蠻拆遷的發(fā)生,這些都值得我國借鑒。

5.健全并嚴(yán)格實(shí)施城市房屋拆遷問責(zé)機(jī)制

發(fā)生在 2008年到 2010年的八起因強(qiáng)制拆遷最終演變成暴力拆遷,致使被拆遷人自焚或者活埋的事件中,當(dāng)?shù)卣賳T很少有人被問責(zé)。2009年11月 13日,成都市唐福珍為阻止強(qiáng)制拆遷的執(zhí)行自焚最終死亡,在這一事件中,被停職的責(zé)任人現(xiàn)在已經(jīng)官復(fù)原職。事實(shí)上,在中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合頒布的《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問責(zé)的暫行規(guī)定》中,因拆遷使被拆遷人死亡包含在需要問責(zé)的范圍內(nèi)。但因拆遷發(fā)生生命財產(chǎn)損失的問責(zé)存在一定難度,除了直接負(fù)責(zé)的主管人員外,更高級別的領(lǐng)導(dǎo)人的責(zé)任很難確定,而要求這些人員對拆遷中發(fā)生的事負(fù)責(zé),不符合我國法律的精神,而且問責(zé)主體和問責(zé)對象的關(guān)系緊密,很難真正啟動問責(zé)機(jī)制。為解決這一問題,就要求我國在制定拆遷法的過程中,明確在拆遷中導(dǎo)致被拆遷人生命財產(chǎn)受到損失的,對直接負(fù)責(zé)的主管人員、直接責(zé)任人員和領(lǐng)導(dǎo)人員應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任。

城市房屋拆遷引發(fā)糾紛是城市發(fā)展所帶來的問題,為解決這一矛盾,國家應(yīng)當(dāng)以維護(hù)社會穩(wěn)定、促進(jìn)社會發(fā)展為目的,保證城市房屋拆遷的整個過程都有法可依,重視解決城市房屋拆遷的矛盾,使受到損害的權(quán)利得到救濟(jì),最終實(shí)現(xiàn)我國構(gòu)建社會主義和諧社會的目標(biāo)。

[1]馮玉軍.權(quán)力、權(quán)利和利益的博弈——我國當(dāng)前城市房屋拆遷問題的法律與經(jīng)濟(jì)分析[J].中國法學(xué),2007,(4).

[2]周大偉.美國土地征用和房屋拆遷中的司法原則和判例——兼議中國城市房屋拆遷管理規(guī)范的改革[J].北京規(guī)劃建設(shè),2004,(1).