□李藍(lán)雪

有效監(jiān)管才能高效運(yùn)作
——關(guān)于確保海南離島免稅政策有效實(shí)施的思考

□李藍(lán)雪

備受關(guān)注的海南離島旅客免稅購(gòu)物政策（以下簡(jiǎn)稱“離島免稅政策”）4月20日已正式試點(diǎn)實(shí)施。目前政策實(shí)施平穩(wěn)順暢，海關(guān)監(jiān)管高效快捷，社會(huì)各界反響良好，政策效應(yīng)特別是對(duì)海南旅游及相關(guān)行業(yè)帶動(dòng)作用逐步顯現(xiàn)。作為離島免稅政策實(shí)施的監(jiān)管部門(mén)，海關(guān)從落實(shí)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，全力以赴做好監(jiān)管服務(wù)工作，確保離島免稅政策有效實(shí)施和充分發(fā)揮積極效應(yīng)。

新形勢(shì)下海關(guān)工作的重要職責(zé)和全新課題

國(guó)務(wù)院授權(quán)海關(guān)對(duì)離島免稅業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)管，要求海關(guān)比照進(jìn)出境旅客及物品監(jiān)管模式制定監(jiān)管辦法，切實(shí)做到有效管理，這是海關(guān)監(jiān)管工作面臨的新課題、新挑戰(zhàn)，也是對(duì)海關(guān)執(zhí)行能力和監(jiān)管水平的重大檢驗(yàn)和考驗(yàn)。

1、正確落實(shí)離島免稅政策是海關(guān)監(jiān)管工作的重要職責(zé)。國(guó)家對(duì)政策適用對(duì)象、免稅商品、免稅稅種、購(gòu)物金額、購(gòu)物次數(shù)、免稅店范圍以及實(shí)施流程等作出嚴(yán)格規(guī)定。海關(guān)監(jiān)管的核心是符合條件的離島旅客必須按照“限次、限值、限量、限品種”等規(guī)定在免稅店內(nèi)付款、在機(jī)場(chǎng)隔離區(qū)提貨離島。這些規(guī)定既有政策要求，又有區(qū)域限定，具有敏感性強(qiáng)、要求嚴(yán)格，管理難度大的特點(diǎn)。正確把握和落實(shí)有關(guān)政策規(guī)定，是海關(guān)在實(shí)際監(jiān)管中確保離島免稅政策有效實(shí)施的基本前提，是海關(guān)監(jiān)管實(shí)現(xiàn)“有效監(jiān)管、高效運(yùn)作”有機(jī)統(tǒng)一的重點(diǎn)和關(guān)鍵。

2、離島免稅業(yè)務(wù)是海關(guān)監(jiān)管工作的一項(xiàng)全新課題。海南離島免稅政策試點(diǎn)實(shí)施后，海關(guān)監(jiān)管業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)“監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管區(qū)域、監(jiān)管空間”的三個(gè)擴(kuò)展，即海關(guān)監(jiān)管對(duì)象從進(jìn)出境人員擴(kuò)展到離島人員，監(jiān)管區(qū)域從進(jìn)出境區(qū)域擴(kuò)展到國(guó)內(nèi)出發(fā)廳隔離區(qū)，監(jiān)管空間從進(jìn)出境環(huán)節(jié)擴(kuò)展到從進(jìn)口、倉(cāng)儲(chǔ)、購(gòu)買、運(yùn)送交付到旅客最終提貨離島多個(gè)環(huán)節(jié)，監(jiān)管任務(wù)進(jìn)一步增加，監(jiān)管范疇進(jìn)一步擴(kuò)大，這對(duì)海關(guān)監(jiān)管工作來(lái)說(shuō)是一個(gè)重大突破。盡管海關(guān)對(duì)進(jìn)出境免稅店、免稅品實(shí)施監(jiān)管有比較成熟的經(jīng)驗(yàn)，但對(duì)離島旅客免稅購(gòu)物實(shí)施監(jiān)管畢竟是一次全新的嘗試，這在我國(guó)海關(guān)沒(méi)有先例可循。這些都是海關(guān)需要深入研究和認(rèn)真對(duì)待的新情況、新問(wèn)題。

3、海關(guān)開(kāi)展離島免稅業(yè)務(wù)面臨前所未有的新挑戰(zhàn)、新考驗(yàn)。離島免稅政策在我國(guó)內(nèi)地首次試點(diǎn)實(shí)施，國(guó)家對(duì)政策適用作出嚴(yán)格規(guī)定和要求，海關(guān)面臨監(jiān)管壓力大、監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)高、監(jiān)管環(huán)節(jié)多等新挑戰(zhàn)和新考驗(yàn)。監(jiān)管壓力大：離島免稅政策實(shí)施后，每年進(jìn)口的免稅品和離島旅客量將不斷增多，海關(guān)監(jiān)管業(yè)務(wù)量成倍增加；監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)高：由于海南離島免稅政策“含金量”高，進(jìn)口的免稅品價(jià)格與國(guó)內(nèi)市場(chǎng)價(jià)格有一定差價(jià)，可能刺激一些“打擦邊球”乃至違法、違規(guī)行為發(fā)生；監(jiān)管環(huán)節(jié)多：除對(duì)離島免稅店、隔離區(qū)提貨點(diǎn)實(shí)施日常監(jiān)管外，還要對(duì)免稅品銷售、運(yùn)送、提取和離島進(jìn)行全程監(jiān)管，而且航班延誤、取消等異常情況也會(huì)給海關(guān)監(jiān)管帶來(lái)壓力。從日韓海關(guān)監(jiān)管實(shí)踐看，作為一項(xiàng)政策的突破和創(chuàng)新，其監(jiān)管體系的設(shè)計(jì)、建立及維護(hù)工作也面臨諸多矛盾和困難。海南與日本沖繩、韓國(guó)濟(jì)州等地相比，面積更廣、人口更多、海岸線更長(zhǎng)、潛在管理風(fēng)險(xiǎn)更大，且目前?？诿捞m、三亞鳳凰兩個(gè)機(jī)場(chǎng)隔離區(qū)的規(guī)劃建設(shè)尚未充分考慮到實(shí)施離島免稅政策的需要，存在監(jiān)管空間不足、監(jiān)管設(shè)施不完善等問(wèn)題。海關(guān)相關(guān)監(jiān)管辦法及操作規(guī)程有一個(gè)逐步完善的過(guò)程，海關(guān)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)也要不斷積累。

積極探索構(gòu)建高效便捷的離島旅客免稅購(gòu)物監(jiān)管體系

監(jiān)管是否有效是實(shí)施離島免稅政策成功與否的關(guān)鍵。作為國(guó)務(wù)院授權(quán)對(duì)離島免稅業(yè)務(wù)實(shí)施監(jiān)管的行政機(jī)關(guān)，海關(guān)始終從落實(shí)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的高度，認(rèn)真落實(shí)離島免稅政策規(guī)定，積極構(gòu)建高效便捷的離島旅客免稅購(gòu)物監(jiān)管體系，全力以赴確保離島免稅政策有效實(shí)施，充分發(fā)揮離島免稅政策的積極效應(yīng)。

1、明確“有效監(jiān)管”與“高效運(yùn)作”有機(jī)統(tǒng)一的基本原則。針對(duì)離島免稅業(yè)務(wù)的特點(diǎn)和難點(diǎn)，海關(guān)在前期充分研究的基礎(chǔ)上，明確提出以“管得住”為基本前提，以“通得快”為最終目標(biāo)，始終堅(jiān)持“有效監(jiān)管”與“高效運(yùn)作”的有機(jī)統(tǒng)一。

第一，有效監(jiān)管是基本前提。有效監(jiān)管是保障離島免稅政策順利實(shí)施的前提條件，也是海關(guān)監(jiān)管職責(zé)和執(zhí)行能力的重要體現(xiàn)。海關(guān)堅(jiān)持以正確有效落實(shí)政策為海關(guān)工作的基本要求，以信息化管理為主要手段，以風(fēng)險(xiǎn)式管理為主線，以對(duì)免稅商店的管理為重點(diǎn)，以旅客攜帶免稅品實(shí)際離島為關(guān)鍵，通過(guò)信息管理系統(tǒng)和視頻監(jiān)控、駐點(diǎn)監(jiān)管、巡查巡視、抽查核查等監(jiān)管方式，達(dá)到全方位全過(guò)程有效監(jiān)管的要求。

第二，高效運(yùn)作是根本目的。離島免稅政策的實(shí)施使海南旅游業(yè)的發(fā)展更具吸引力和潛力，購(gòu)買免稅品的離島旅客成為海關(guān)監(jiān)管的對(duì)象，海關(guān)要堅(jiān)持以人為本，轉(zhuǎn)變管理理念，創(chuàng)新監(jiān)管模式，把有效監(jiān)管與方便旅客購(gòu)物和快捷提貨有機(jī)的結(jié)合起來(lái)，把海關(guān)監(jiān)管工作重點(diǎn)放在對(duì)免稅商店的管理和免稅品的物流監(jiān)控上，實(shí)現(xiàn)“由企及物和由物及人”的轉(zhuǎn)變，在“管得住”的前提下積極提供高效便捷通關(guān)服務(wù)。加強(qiáng)對(duì)免稅品進(jìn)口實(shí)際監(jiān)管以及入庫(kù)和銷售前的登記、歸類、審核和旅客實(shí)際提貨信息、離港航班信息的核銷，通過(guò)系統(tǒng)、視頻監(jiān)控和風(fēng)險(xiǎn)分析實(shí)現(xiàn)海關(guān)的有效監(jiān)管，使旅客在正常購(gòu)物和提貨的過(guò)程中感受到方便快捷。

第三，始終堅(jiān)持“有效監(jiān)管”與“高效運(yùn)作”的有機(jī)統(tǒng)一。把握和處理好“有效監(jiān)管”與“高效運(yùn)作”兩者的關(guān)系，既是確保政策全面正確實(shí)施、充分發(fā)揮政策積極效應(yīng)的需要，也是貫徹落實(shí)“依法行政，為國(guó)把關(guān)，服務(wù)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)發(fā)展”海關(guān)十六字工作方針、推進(jìn)海南國(guó)際旅游島建設(shè)的必然要求。海關(guān)將在實(shí)踐當(dāng)中不斷總結(jié)完善，積極創(chuàng)新管理模式，建立與海南國(guó)際旅游島建設(shè)相適應(yīng)，與海關(guān)大監(jiān)管體系相配套，與優(yōu)化海關(guān)監(jiān)管和服務(wù)相統(tǒng)一的科學(xué)、高效、便捷的海關(guān)監(jiān)管新機(jī)制。

2、構(gòu)建以信息化管理為主要手段的海關(guān)監(jiān)管平臺(tái)。離島免稅業(yè)務(wù)涉及免稅品進(jìn)口、登記入庫(kù)、銷售、運(yùn)送、提貨、核銷、征稅等多個(gè)環(huán)節(jié)，海關(guān)監(jiān)管難度大，時(shí)效性強(qiáng)，管理要求高，尤其是要滿足其特有的適用對(duì)象、免稅品范圍、購(gòu)物“四限”（限次、限值、限量、限品種）等要求，通過(guò)人工監(jiān)管根本無(wú)法滿足“有效監(jiān)管”與“高效運(yùn)作”有機(jī)統(tǒng)一的要求，必須實(shí)施信息化管理。在海關(guān)總署直接領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)海關(guān)、省政府相關(guān)部門(mén)大力支持下，?？诤ｊP(guān)開(kāi)發(fā)了海南離島旅客免稅購(gòu)物海關(guān)監(jiān)管系統(tǒng)。

該系統(tǒng)通過(guò)數(shù)據(jù)共享和交換與免稅店銷售系統(tǒng)、公共服務(wù)平臺(tái)、機(jī)場(chǎng)離港系統(tǒng)等形成離島免稅政策實(shí)施的信息化系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)海關(guān)對(duì)免稅商店及免稅品從進(jìn)口、備案、登記入庫(kù)、銷售、運(yùn)送、提貨、核銷、征稅、查詢統(tǒng)計(jì)等全程的信息化管理。該系統(tǒng)作為海關(guān)監(jiān)管的重要平臺(tái)，具有準(zhǔn)確性、科學(xué)性、可操作性和安全可靠性高等要的特點(diǎn)，同時(shí)海關(guān)在機(jī)場(chǎng)隔離區(qū)及免稅店安裝視頻監(jiān)控系統(tǒng)，形成海關(guān)對(duì)免稅品、免稅商店、提貨點(diǎn)、旅客離港等一體化的監(jiān)管模式。

3、實(shí)行以風(fēng)險(xiǎn)式管理為中心環(huán)節(jié)的管理模式。在業(yè)務(wù)量劇增與監(jiān)管資源相對(duì)不足情況下，既要做到有效監(jiān)管又要做到高效運(yùn)作，這是海關(guān)離島免稅業(yè)務(wù)監(jiān)管存在的最大矛盾。傳統(tǒng)的管理模式無(wú)法滿足離島旅客免稅購(gòu)物監(jiān)管的需要，必須實(shí)行以風(fēng)險(xiǎn)式管理為中心環(huán)節(jié)的管理模式。風(fēng)險(xiǎn)式管理的核心是在有效防控風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上抓重點(diǎn)、抓關(guān)鍵，實(shí)施分類管理，拓展監(jiān)管時(shí)空，提高通關(guān)效率，切實(shí)把“有效監(jiān)管”與“高效運(yùn)作”統(tǒng)一的要求落到實(shí)處。

第一，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)免稅店的監(jiān)管。堅(jiān)持“由企及物”的管理理念，明確把免稅店、免稅經(jīng)營(yíng)企業(yè)作為海關(guān)監(jiān)管重點(diǎn)，通過(guò)加強(qiáng)對(duì)免稅店、免稅經(jīng)營(yíng)企業(yè)的監(jiān)管，達(dá)到加強(qiáng)對(duì)免稅物品的有效監(jiān)管的目的。

第二，抓住免稅品實(shí)際離島這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)。海關(guān)對(duì)離島旅客免稅購(gòu)物監(jiān)管環(huán)節(jié)多，而“離島監(jiān)管”是整個(gè)離島免稅監(jiān)管中關(guān)鍵環(huán)節(jié)。離島免稅政策的核心在于“離島”，確保免稅品離島是海關(guān)監(jiān)管是否到位的重要體現(xiàn)。因此，海口海關(guān)在?？诿捞m、三亞鳳凰機(jī)場(chǎng)國(guó)內(nèi)出發(fā)廳隔離區(qū)設(shè)立海關(guān)監(jiān)管區(qū)，配置機(jī)構(gòu)和人員，采取措施對(duì)離島環(huán)節(jié)進(jìn)行重點(diǎn)監(jiān)管。

第三，通過(guò)實(shí)施預(yù)定式管理有效防控風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)免稅品實(shí)施分類管理，在免稅品銷售前，嚴(yán)格按照規(guī)定審核商品目錄，加強(qiáng)事前研判和風(fēng)險(xiǎn)分析，確定重點(diǎn)敏感商品，加強(qiáng)中期核查和后續(xù)稽查，有效防控離島免稅業(yè)務(wù)的監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)，為營(yíng)造寬松便捷的離島免稅購(gòu)物環(huán)境創(chuàng)造條件。

4、營(yíng)造旅客免稅購(gòu)物的良好通關(guān)環(huán)境和氛圍。根據(jù)海關(guān)總署制定的《中華人民共和國(guó)海關(guān)對(duì)海南省離島旅客免稅購(gòu)物監(jiān)管暫行辦法》，在前期充分研究和組織開(kāi)發(fā)信息管理系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，?？诤ｊP(guān)制定離島免稅購(gòu)物監(jiān)管操作規(guī)程，加強(qiáng)培訓(xùn)學(xué)習(xí)，組織離島免稅業(yè)務(wù)模擬演練，建立完善內(nèi)控管理機(jī)制，有效防范執(zhí)法風(fēng)險(xiǎn)和廉政風(fēng)險(xiǎn)，為“有效監(jiān)管”與“高效運(yùn)作”提供組織保障。通過(guò)新聞宣傳媒體、機(jī)場(chǎng)電子宣傳屏幕、海關(guān)觸摸屏等多種渠道廣泛宣傳離島免稅政策規(guī)定和海關(guān)監(jiān)管規(guī)程，為政策試點(diǎn)實(shí)施營(yíng)造良好氛圍。建立科學(xué)評(píng)估預(yù)警機(jī)制，密切跟蹤離島免稅政策實(shí)施情況，并根據(jù)實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)新情況新問(wèn)題，及時(shí)研究調(diào)整和完善海關(guān)監(jiān)管措施，進(jìn)一步完善海關(guān)監(jiān)管及系統(tǒng)設(shè)計(jì)、購(gòu)物流程，努力為旅客免稅購(gòu)物提供更加高效便捷服務(wù)。

與傳統(tǒng)的監(jiān)管業(yè)務(wù)相比，海關(guān)對(duì)離島免稅監(jiān)管業(yè)務(wù)實(shí)現(xiàn)了監(jiān)管對(duì)象、監(jiān)管區(qū)域、監(jiān)管空間的“三個(gè)擴(kuò)展”；監(jiān)管模式、監(jiān)管制度、監(jiān)管工作量的“三個(gè)突破”；管理理念、管理方式、管理手段的“三個(gè)創(chuàng)新”。下一步，?？诤ｊP(guān)將堅(jiān)持有效監(jiān)管與高效運(yùn)作的有機(jī)統(tǒng)一，進(jìn)一步優(yōu)化海關(guān)監(jiān)管與服務(wù)，積極研究和綜合運(yùn)用海南國(guó)際旅游島以及綜合保稅區(qū)、保稅港區(qū)等各項(xiàng)優(yōu)惠政策，進(jìn)一步推動(dòng)離島旅客免稅購(gòu)物政策有效實(shí)施，充分發(fā)揮離島免稅政策促進(jìn)海南加快發(fā)展和擴(kuò)大開(kāi)放的輻射帶動(dòng)作用，為海南國(guó)際旅游島建設(shè)作出更大貢獻(xiàn)。◎

（作者系?？诤ｊP(guān)黨組書(shū)記、關(guān)長(zhǎng)）

［編輯：王群存］