安雪慧

（國(guó)家教育發(fā)展研究中心，北京100816）

完善中小學(xué)教師退出機(jī)制的政策路徑

安雪慧

（國(guó)家教育發(fā)展研究中心，北京100816）

隨著我國(guó)基礎(chǔ)教育事業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略向鞏固提高的目標(biāo)轉(zhuǎn)變，對(duì)教師質(zhì)量提出了更高的要求。而教師質(zhì)量的確保，不僅在于實(shí)施嚴(yán)格的教師準(zhǔn)入制度，更在于完善教師退出機(jī)制。在分析我國(guó)中小學(xué)教師流動(dòng)配置特點(diǎn)的基礎(chǔ)上，本文提出：教師退出機(jī)制是包括教師聘任、教師培訓(xùn)、教師考核、教師專業(yè)發(fā)展、教師解聘和退休等一系列完整制度。要完善中小學(xué)教師退出機(jī)制，需要政府各部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，建立良好的社會(huì)保障制度，把“單位人”變成“社會(huì)人”，從而不斷更新教師隊(duì)伍，滿足教育教學(xué)改革和發(fā)展的要求。

中小學(xué)教師；教師流動(dòng)；退出機(jī)制；教師質(zhì)量

隨著我國(guó)義務(wù)教育的全面普及，基礎(chǔ)教育事業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略開始轉(zhuǎn)向鞏固提高，由此，對(duì)教育資源及其配置的關(guān)注也從教育硬件轉(zhuǎn)向教育軟件。教師隊(duì)伍作為重要的軟資源之一，也由著重彌補(bǔ)數(shù)量的不足轉(zhuǎn)為注重對(duì)優(yōu)質(zhì)教師資源的開發(fā)。

目前，政府、教師管理機(jī)構(gòu)和學(xué)校等部門和機(jī)構(gòu)采取多項(xiàng)措施來(lái)提升和保證教師素質(zhì)：在教師“入口”嚴(yán)格把關(guān)教師學(xué)歷、教師資格證書的頻發(fā)，許多地方還實(shí)施了“凡進(jìn)必考”的教師招聘政策；不斷加強(qiáng)教師教育和培訓(xùn)，不斷更新在職教師的教學(xué)素養(yǎng)，尤其是在新課程改革之后各地實(shí)施了一系列國(guó)家和省級(jí)教師培訓(xùn)計(jì)劃；嚴(yán)格執(zhí)行教師考核制度，促進(jìn)教師自主提升素質(zhì)，學(xué)校也提供一些有針對(duì)性的培訓(xùn)機(jī)會(huì)；嘗試建立教師聘任制度，推動(dòng)學(xué)校和教師之間的雙向選擇，促進(jìn)教師的自主能力提升，等等。這些措施的實(shí)行有力地促進(jìn)了我國(guó)中小學(xué)教師專業(yè)素質(zhì)的提升，比較突出的表現(xiàn)在近年來(lái)教師學(xué)歷合格率的提高。2010年我國(guó)小學(xué)、初中和普通高中專任教師學(xué)歷合格率分別達(dá)到99.52%、98.65%、94.81%①。但我國(guó)中小學(xué)教師的供需矛盾仍然較為突出：教師隊(duì)伍中仍然有一定比例的教師學(xué)歷、資格等未達(dá)標(biāo)；教師學(xué)科結(jié)構(gòu)性矛盾突出；教師培養(yǎng)培訓(xùn)“學(xué)非所教”問(wèn)題嚴(yán)重；“教學(xué)不合格”教師占一定比例②。也就是說(shuō)，在我國(guó)中小學(xué)教師隊(duì)伍中，有一定比例的不合格教師占用著編制，更加優(yōu)秀、更符合教育發(fā)展需要的教師無(wú)法充實(shí)到教師隊(duì)伍中來(lái)。建立一項(xiàng)行之有效的教師退出機(jī)制則能幫助緩解這個(gè)問(wèn)題。《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010－2020年）》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃綱要》）中明確提出：要健全教師管理制度，不僅要完善并嚴(yán)格實(shí)施教師準(zhǔn)入制度，嚴(yán)把教師“入口”關(guān)，而且還要完善教師退出機(jī)制，形成一個(gè)良好的教師更新機(jī)制。這是我國(guó)第一次以政策文件的形式明確提出教師“退出機(jī)制”的概念，說(shuō)明完善教師退出機(jī)制的重要性以及當(dāng)前教師“出口”方面還存在諸多問(wèn)題。

一、中小學(xué)教師退出機(jī)制的基本內(nèi)涵

從本質(zhì)上說(shuō)，教師退出機(jī)制是一種優(yōu)化機(jī)制，其目的是為了加強(qiáng)教師隊(duì)伍建設(shè)，全面提升教師素質(zhì)。教師退出機(jī)制的建設(shè)，包括該項(xiàng)政策針對(duì)的“主體”、“該誰(shuí)退出”、“怎樣退出”和“退出以后怎么辦”等諸多方面的問(wèn)題。良好的退出機(jī)制可以激勵(lì)教師，促進(jìn)教師在勞動(dòng)力市場(chǎng)有序流動(dòng)，讓合格教師、熱愛教育教學(xué)的教師留在教育崗位，讓不符合教育教學(xué)要求的教師參加進(jìn)一步培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，讓不喜歡、不適合教師教學(xué)崗位的教師退出教學(xué)崗位，交流到其他適合的崗位或其他行業(yè)就業(yè)。教師退出機(jī)制的建設(shè)是針對(duì)整個(gè)教師隊(duì)伍。

關(guān)于教師退出機(jī)制的內(nèi)涵，國(guó)內(nèi)學(xué)者也進(jìn)行了一些討論，其主要觀點(diǎn)是：教師“退出”是一種強(qiáng)行退出，不包括或者不等于教師退休和中途退出；從退出的對(duì)象看，主要是“民轉(zhuǎn)公教師”和“代課教師”為主體的不合格教師。③這些觀點(diǎn)把教師退出范圍限定為農(nóng)村不合格教師，對(duì)教師個(gè)體而言，是一種強(qiáng)制的被動(dòng)性退出。筆者認(rèn)為：在我國(guó)，如果把退出機(jī)制的針對(duì)對(duì)象僅限定在農(nóng)村教師范圍，顯然既不全面，也不公平。雖然代課教師是退出機(jī)制建設(shè)過(guò)程中必須著重考慮的群體，但他們并不是退出機(jī)制針對(duì)對(duì)象的全部。新中國(guó)成立特別是改革開放以后，為了普及九年義務(wù)教育及基礎(chǔ)教育事業(yè)的快速發(fā)展，在教師供給不足的情況下，各地招聘了一些民辦教師和代課教師。之后國(guó)家出臺(tái)相關(guān)政策，一些符合條件的民辦教師逐步轉(zhuǎn)為正式在編教師，這些現(xiàn)象在我國(guó)農(nóng)村比較普遍。隨著我國(guó)義務(wù)教育的全面普及以及素質(zhì)教育的實(shí)施，教育教學(xué)對(duì)教師素質(zhì)提出了更高要求，因此如何提升教師素質(zhì)，完善教師退出機(jī)制成為大家關(guān)注的熱點(diǎn)話題之一。另一方面，近兩年，隨著教師培養(yǎng)制度的逐步完善以及學(xué)齡人口的變動(dòng)，教師勞動(dòng)力市場(chǎng)逐漸出現(xiàn)數(shù)量供給充足的特征，這對(duì)于選拔更優(yōu)秀人員充實(shí)到教師行業(yè)非常有利。

從人力資源管理的角度看，退出的最初含義是指離開所參與的某事或某種活動(dòng)。對(duì)企業(yè)來(lái)講，人才退出機(jī)制是企業(yè)根據(jù)業(yè)務(wù)發(fā)展的需要，在企業(yè)中持續(xù)實(shí)現(xiàn)人崗匹配、能力與績(jī)效、績(jī)效與薪酬的匹配，以定期的績(jī)效考核結(jié)果為依據(jù)，對(duì)那些達(dá)不到崗位要求的人員依據(jù)程度的不同而采取降職、調(diào)崗、離職培訓(xùn)、解雇和退休等的一系列人力資源管理方式。據(jù)此，我們可以把教師退出機(jī)制理解為：以教師的考核④為依據(jù)，對(duì)達(dá)不到任職崗位要求的教師所采取的換崗、接受離職或在職培訓(xùn)、解除聘任合同和退休等的一系列制度安排。其中換崗是指將不符合現(xiàn)在崗位要求的教師調(diào)換到其他崗位，比如從教學(xué)崗位調(diào)換到行政崗位、教輔崗位、后勤崗位；從高一級(jí)教學(xué)崗位調(diào)換到低一級(jí)教學(xué)崗位，如初中教學(xué)崗位調(diào)換到小學(xué)教學(xué)崗位等。接受培訓(xùn)是指教師暫時(shí)退出原教學(xué)崗位，接受進(jìn)一步培訓(xùn)，培訓(xùn)結(jié)束后如果教師達(dá)到崗位要求，可再繼續(xù)回到原來(lái)崗位。解除聘任合同是學(xué)?；蛘呓處熑耸鹿芾韱挝唤獬c教師的聘任關(guān)系。教師退休是指教師在達(dá)到國(guó)家規(guī)定的退休年齡后正常退休。因此，教師退出機(jī)制不僅僅包括解聘、退休制度，還包括上述一系列活動(dòng)的制度安排。

從教師個(gè)體的退出意愿出發(fā)，退出可分為自愿性退出和強(qiáng)制性退出。上文提到的主要是基于用人單位考核的退出，對(duì)于教師個(gè)體來(lái)講是一種強(qiáng)制性的措施。自愿性退出一般是指教師不滿足于教師工作崗位，調(diào)離到其他行業(yè)；或者脫產(chǎn)學(xué)習(xí)（比如，研究生學(xué)習(xí)、留學(xué)等），畢業(yè)后到其他行業(yè)或?qū)W校工作；或者在國(guó)家政策允許范圍內(nèi)，自愿選擇病休、提前退休等。自愿性退出屬于正常的勞動(dòng)力流動(dòng)，強(qiáng)制性退出則多是不符合目前的工作崗位要求，需要換崗、暫時(shí)或者永久性退出崗位。兩者的共同點(diǎn)是他們都可以換崗、接受培訓(xùn)、解除聘任合同等，但強(qiáng)制性退出的實(shí)施相對(duì)復(fù)雜，也是目前教師退出機(jī)制的難點(diǎn)和熱點(diǎn)。

二、我國(guó)中小學(xué)教師的流動(dòng)配置特征

利用我國(guó)現(xiàn)有教師事業(yè)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中的教師變動(dòng)指標(biāo)，即招聘新教師數(shù)、調(diào)出教師數(shù)、調(diào)入教師數(shù)和教師自然減員數(shù)⑤，筆者通過(guò)對(duì)西部某省縣級(jí)水平各指標(biāo)數(shù)占教師總數(shù)比例的統(tǒng)計(jì)，分析了我國(guó)中小學(xué)教師流動(dòng)配置特征，統(tǒng)計(jì)中將學(xué)校分為城市、縣鎮(zhèn)和農(nóng)村三類分析單位。統(tǒng)計(jì)分析發(fā)現(xiàn)（見表1），2001－2008年小學(xué)、初中專任教師中，農(nóng)村學(xué)校錄用大中專畢業(yè)生比例最高，其次是縣鎮(zhèn)和城市學(xué)校；從各類學(xué)校調(diào)入教師比例看，縣鎮(zhèn)學(xué)校調(diào)入教師比例高，其次是農(nóng)村學(xué)校，最后是城市學(xué)校；從各類學(xué)校調(diào)出教師比例看，農(nóng)村學(xué)校最高，其次是縣鎮(zhèn)學(xué)校，城市學(xué)校比例最低。從教師自然減員比例看，城市學(xué)校比例最高，其次是農(nóng)村和縣鎮(zhèn)學(xué)校。

分析結(jié)果表明，教師流動(dòng)配置呈現(xiàn)出農(nóng)村學(xué)校新招聘教師比例高、調(diào)出教師比例高、縣鎮(zhèn)學(xué)校調(diào)入教師比例高的特點(diǎn)。農(nóng)村學(xué)校和縣鎮(zhèn)學(xué)校成為義務(wù)教育專任教師變動(dòng)最為活躍的兩點(diǎn)，城市學(xué)校則是教師退休前的最后就業(yè)單位⑥。從流動(dòng)教師的特點(diǎn)來(lái)看，能夠到城市學(xué)校工作的農(nóng)村教師往往是那些教學(xué)業(yè)務(wù)能力較強(qiáng)的教師。實(shí)地調(diào)研證明，在農(nóng)村學(xué)校任教的教師中的一部分是離家較近、或教學(xué)能力相對(duì)較低、或有一定教學(xué)能力但社會(huì)資源相對(duì)較弱的教師。相對(duì)于城鎮(zhèn)教師，農(nóng)村教師隊(duì)伍的整體質(zhì)量較弱。這樣的教師流動(dòng)配置特征也印證了人們?cè)趯?shí)踐中總結(jié)出的經(jīng)驗(yàn)：農(nóng)村學(xué)校成為教師的實(shí)習(xí)培訓(xùn)基礎(chǔ)，新教師在掌握了基本的教育教學(xué)技能之后，紛紛調(diào)入縣鎮(zhèn)或者城市學(xué)校工作，直至退休。農(nóng)村學(xué)校始終是教師尤其是優(yōu)質(zhì)教師資源的缺乏地。大量?jī)?yōu)秀教師從農(nóng)村學(xué)校流動(dòng)到城市學(xué)校，也是導(dǎo)致城鄉(xiāng)學(xué)校教師資源配置失衡的重要原因之一。

據(jù)統(tǒng)計(jì)，2004年至2006年，全國(guó)約有10%的縣連續(xù)三年未補(bǔ)充公辦教師，一些農(nóng)村學(xué)校已有五六年沒有錄用新教師。全國(guó)人大常委會(huì)副委員長(zhǎng)路甬祥在作關(guān)于檢查義務(wù)教育法實(shí)施情況的報(bào)告時(shí)表示，基礎(chǔ)差、年齡大的教師占據(jù)崗位，優(yōu)秀年輕教師不能順利補(bǔ)充到崗位上，閉塞的流動(dòng)渠道讓農(nóng)村教師的發(fā)展和優(yōu)化遭遇障礙。⑦

從教師退出機(jī)制中所包含的換崗、接受離職或在職培訓(xùn)、解除聘任合同和退休等一系列活動(dòng)的實(shí)施情況來(lái)看，對(duì)“教學(xué)不合格”教師實(shí)施退出安排的最大難點(diǎn)是解聘和退休。從教師流動(dòng)的現(xiàn)實(shí)來(lái)看，只看到優(yōu)質(zhì)教師從農(nóng)村學(xué)校“退出”到城市學(xué)校，卻很少看到教師被解聘；也常?？吹胶芏嚯m是不合格的教師但因還未達(dá)到國(guó)家退休要求卻占據(jù)著教師編制。因此，雖然教師退出機(jī)制的完善是針對(duì)所有學(xué)校的，但教師資源的配置實(shí)際表明，良好教師退出機(jī)制的建設(shè)對(duì)于農(nóng)村學(xué)校尤為重要與迫切。退出機(jī)制的建立能夠促進(jìn)城鄉(xiāng)師資均衡發(fā)展，通過(guò)退出與進(jìn)入機(jī)制的完善，能在短時(shí)間內(nèi)迅速改善農(nóng)村教師隊(duì)伍結(jié)構(gòu)，從而使農(nóng)村教師整體素質(zhì)得到全面提升。

三、我國(guó)中小學(xué)教師退出機(jī)制的特征

（1）針對(duì)不同辦學(xué)主體，教師退出機(jī)制內(nèi)容應(yīng)有差異

按照學(xué)校不同辦學(xué)主體，各類學(xué)校教師管理制度及其退出機(jī)制存在差異。公辦學(xué)校包括教育部門辦或其他部門辦的學(xué)校，⑧由于公辦教師屬于事業(yè)編制及其所蘊(yùn)含的“鐵飯碗”特質(zhì)，使得教師的退出權(quán)基本上完全取決于教師一方，用人單位很難單方面解除勞動(dòng)關(guān)系。如果教師自愿調(diào)離教師崗位，退出相對(duì)比較容易；但如果學(xué)校一方或者教師聘任方要解聘教師，卻非常困難。⑨《教師法》第三十七條規(guī)定，教師有下列情形之一的（故意不完成教育教學(xué)任務(wù)給教育教學(xué)工作造成損失的；體罰學(xué)生，經(jīng)教育不改的；品行不良、侮辱學(xué)生，影響惡劣的），由所在學(xué)校、其他教育機(jī)構(gòu)或者教育行政部門給予行政處分或者解聘。以上所列舉不良行為主要是對(duì)教師師德方面的要求，而不涉及教師教學(xué)能力。從教師資格及其“入口”要求來(lái)看，通常對(duì)教師師德要求比較嚴(yán)格，上述情形很少發(fā)生，因此解聘比例非常少。相比較而言，代課教師的解聘卻相對(duì)容易，能否繼續(xù)擔(dān)任代課教師基本上取決于教師的教學(xué)業(yè)績(jī)和教學(xué)能力。

表1 西部某省義務(wù)教育階段專任教師變動(dòng)情況

2003年后，國(guó)家加大了對(duì)中小學(xué)教師聘用制度的改革，并提出要學(xué)校邀請(qǐng)社區(qū)代表以及學(xué)生家長(zhǎng)參與到學(xué)校評(píng)價(jià)和教師考核中，對(duì)不合格教師進(jìn)行解聘。但現(xiàn)實(shí)中，解聘案例卻少而又少。比較多的情況是把教學(xué)評(píng)估中教學(xué)質(zhì)量差、業(yè)務(wù)能力低的教師輪換到教輔崗位或后勤崗位。但不管是何種形式的換崗，該教師仍然占著教師編制。不能勝任教師崗位的教師占據(jù)了有限的教師編制，阻礙了學(xué)?；蛘呓處熤鞴懿块T申請(qǐng)新的財(cái)政編制來(lái)聘任新教師。因此，公辦學(xué)校一方面缺乏優(yōu)質(zhì)教師，另一方面又存在教學(xué)質(zhì)量差的教師占用編制、學(xué)校缺乏新增編制來(lái)聘任新教師的困境。從教師勞動(dòng)力市場(chǎng)的角度來(lái)看，公辦學(xué)校教師由于這份工作而擁有各種社會(huì)保障，一般不愿意離開或者提早離開教師崗位。有些農(nóng)村學(xué)校教師雖然年齡偏大、知識(shí)結(jié)構(gòu)老化，但從來(lái)沒有考慮過(guò)提早離開自己的教學(xué)崗位，準(zhǔn)備干到退休。⑩

按照民辦學(xué)校的管理模式，民辦學(xué)校自主聘任教師，雙方簽訂合同，明確各自的權(quán)利和責(zé)任。在聘任期滿后，若雙方同意，可續(xù)聘；被聘教師任期滿后，若不同意續(xù)聘，可以拒聘；被聘教師在聘任期間可以提出辭聘；被聘教師如果沒有按照合同履行職責(zé)，學(xué)?？捎枰越馄浮Ｏ啾榷?，民辦學(xué)校教師的強(qiáng)制性退出比較容易實(shí)現(xiàn)。

由上可見，公辦學(xué)校在教師退出機(jī)制實(shí)施上，很難有主動(dòng)權(quán)，是否離開教師崗位基本上取決于教師本人。如果出現(xiàn)占編但不符合崗位要求的教師，學(xué)?；蛘咧鞴懿块T也很難實(shí)施解聘。民辦學(xué)校則對(duì)教師退出有一定的發(fā)言權(quán)。因此，在制定教師退出機(jī)制政策時(shí)，不僅是各級(jí)政府，學(xué)校也應(yīng)該有一定的發(fā)言權(quán)。學(xué)校作為教師的直接管理者對(duì)教師的教育教學(xué)情況及其能力最為了解，在制定教師退出機(jī)制時(shí)應(yīng)充分聽取學(xué)校意見和建議，建立起與學(xué)校特色密切相關(guān)的教師退出機(jī)制。《規(guī)劃綱要》中也明確提出：“落實(shí)和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)，……自主管理和使用人才。”同時(shí)，在制定退出政策的過(guò)程中，各類學(xué)校教師的意見也非常重要，教師管理制度的改革一定要在穩(wěn)定教師隊(duì)伍的基礎(chǔ)上開展，要保證教師的權(quán)益得到保護(hù)，否則改革很難推進(jìn)。因此，完善教師退出機(jī)制需要各方協(xié)商，不能只單純考慮某一方的利益。

（2）教師退休的強(qiáng)制性特征

在一般的勞動(dòng)力市場(chǎng)，勞動(dòng)者是否退出受終生收入、閑暇偏好、健康等多種因素的影響，但教師的退休行為更多的是一種制度性安排，即教師在勞動(dòng)市場(chǎng)中的退出是根據(jù)國(guó)家法律規(guī)定和社會(huì)保障制度規(guī)定的退出，比如法定退休年齡、勞動(dòng)能力喪失等。我國(guó)教師法定的退休年齡為男性年滿六十周歲，女性年滿五十五周歲，?且在一定的工作年限范圍內(nèi)，規(guī)定了退休費(fèi)的金額，即事業(yè)單位工作人員退休后的退休費(fèi)按本人退休前崗位工資和薪級(jí)工資之和的一定比例計(jì)發(fā)，其中工作年限滿35年的，按90%計(jì)發(fā)；工作年限滿30年不滿35年的，按85%計(jì)發(fā)；工作年限滿20年不滿30年的，按80%計(jì)發(fā)。?在這樣一種制度安排下，中小學(xué)教師會(huì)在規(guī)定的退休年齡限定下最大化自己的終生收入（退休費(fèi)），一般不選擇提前退休，除非喪失勞動(dòng)能力。因此，在法定退休年齡之前，中小學(xué)教師自愿退休的意愿比較低。即使是中等師范學(xué)校畢業(yè)的教師工作年齡較早，比如18歲，也要工作到53歲（18＋35年）之后才愿意退休。退休作為一種制度性的退出，具有一定的強(qiáng)制性質(zhì)，但在一定程度上減少了社會(huì)成本，提高了制度運(yùn)行效率。

2006年后，我國(guó)開始實(shí)施事業(yè)單位工作人員崗位績(jī)效工資制度，崗位績(jī)效工資由崗位工資、薪級(jí)工資、績(jī)效工資和津貼補(bǔ)貼四部分組成。?雖然各地在對(duì)待退休人員的績(jī)效工資和津貼補(bǔ)貼方面存在差距，但對(duì)于教師個(gè)體來(lái)講，在職期間領(lǐng)取的績(jī)效工資和津貼補(bǔ)貼高于退休后。因此，義務(wù)教育教師績(jī)效工資政策的實(shí)施也使很多教師不愿意提前離開教師工作崗位。

由此可見，強(qiáng)制性的退休制度使得教師在保證最大化養(yǎng)老金水平和閑暇收益的情況下，較為平穩(wěn)地退出教師市場(chǎng)，即退休。這在保證保護(hù)教師權(quán)利、滿足他們收益最大化的同時(shí)，卻不能充分滿足學(xué)生和家長(zhǎng)對(duì)教育質(zhì)量收益最大化的需求。我們必須認(rèn)識(shí)到，教師退出機(jī)制的完善，不僅要保障教師的權(quán)利，也要保障學(xué)生和家長(zhǎng)的利益。但這兩者之間的平衡卻很難把握。

有人提出中小學(xué)教師要實(shí)行彈性退休制，在一定的年齡區(qū)間由教師根據(jù)自身情況自由選擇退休時(shí)間。有學(xué)者認(rèn)為：有些教師在到了一定年齡階段之后，很難適應(yīng)新的教育教學(xué)要求，也缺乏進(jìn)一步學(xué)習(xí)培訓(xùn)的動(dòng)力。在保證這些教師利益的基礎(chǔ)上讓他們提前退出教師崗位，可以讓出更多的崗位，讓更合格的教師就業(yè)，從而滿足素質(zhì)教育的要求。?這種建議既保障了教師的利益，又實(shí)現(xiàn)了教師隊(duì)伍的優(yōu)化。但到目前為此，還沒有地方部門或?qū)W校真正使用這種方法，其可行性和有效性還有待進(jìn)一步探討。

四、完善教師退出機(jī)制的路徑選擇和實(shí)踐探索

退出機(jī)制不是一個(gè)簡(jiǎn)單和單純的解聘問(wèn)題，它包括教師聘任、教師培訓(xùn)、教師考核、教師專業(yè)發(fā)展、教師解聘和退休等一系列制度。全國(guó)各地在探索教師退出機(jī)制的過(guò)程中，采取了多樣化的措施。從我國(guó)目前的人事管理制度來(lái)看，教師退出機(jī)制的主要政策路徑選擇體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

第一，采用靈活的非入編管理模式。為了保證優(yōu)質(zhì)教師資源的進(jìn)入，提高教師隊(duì)伍素質(zhì)，一些地方改革了傳統(tǒng)的以補(bǔ)充吸納為目標(biāo)的教師聘任制，采用崗位公開選拔的方式選聘新教師。比較典型的案例是合肥市嘗試招聘“不入編”教師，招聘教師實(shí)行勞動(dòng)合同管理，招聘人員一律不入編制，工資、保險(xiǎn)等福利待遇按合同約定執(zhí)行。這些“不入編”教師與“入編”教師享受同等待遇，國(guó)家規(guī)定的“五險(xiǎn)一金”，即養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、工傷保險(xiǎn)、生育保險(xiǎn)和住房公積金均全部辦理，雙方簽定完備的合同進(jìn)行相互約束。有學(xué)者認(rèn)為這是建立教師退出機(jī)制的“破冰”式改革，它試圖通過(guò)這種“入口”改革，吸納優(yōu)秀人才來(lái)完善教師隊(duì)伍，一旦教師不符合教學(xué)崗位要求就可依照合同進(jìn)行相應(yīng)的解聘。還有學(xué)者認(rèn)為，要真正保持教師流動(dòng)渠道的暢通，在建設(shè)退出機(jī)制的同時(shí)，還需要引入進(jìn)入機(jī)制，只有退出機(jī)制與進(jìn)入機(jī)制同時(shí)進(jìn)行才能真正將優(yōu)質(zhì)教師補(bǔ)充到教師隊(duì)伍中，并保持教師隊(duì)伍的合理流動(dòng)。?

第二，加強(qiáng)在崗待崗教師培訓(xùn)進(jìn)修制度，完善教師資格制度。在我國(guó)大力普及義務(wù)教育的政策引導(dǎo)下，為解決教師數(shù)量不足，大量民辦教師、代課教師進(jìn)入教師隊(duì)伍，為我國(guó)教育事業(yè)的發(fā)展作出了突出貢獻(xiàn)。但隨著我國(guó)素質(zhì)教育的實(shí)施，一部分過(guò)去被層層拔高使用的教師不能適應(yīng)教育教學(xué)改革要求，形成了大量的不合格教師，這在農(nóng)村地區(qū)尤為突出。對(duì)這些不合格教師我們不能全面否定，在他們當(dāng)中不乏熱愛教育事業(yè)、工作敬業(yè)的教師，但他們已不能完全勝任當(dāng)前的教學(xué)崗位要求。對(duì)這部分教師應(yīng)該采取加強(qiáng)培訓(xùn)和進(jìn)修的方式，提高他們的專業(yè)素質(zhì)和教學(xué)能力。必要的時(shí)候，可以采取待崗或者離崗培訓(xùn)、進(jìn)修的方式進(jìn)行學(xué)習(xí)，并保證他們待崗學(xué)習(xí)期間的工資水平。在新一輪的教師聘任中，優(yōu)先聘任經(jīng)過(guò)培訓(xùn)達(dá)到崗位要求的待聘人員。有些地區(qū)開始試行五年一周期的教師資格定期登記制度，以打破教師資格“終身制”，不斷促使教師的專業(yè)學(xué)習(xí)和發(fā)展。上世紀(jì)末建立的教師資格證制度對(duì)教師隊(duì)伍建設(shè)起到了十分重要的作用，推動(dòng)了教師來(lái)源的多元化。但由于缺乏定期的教師資格審核制度或重新申請(qǐng)制度，教師一旦拿到資格證書之后，既使不再進(jìn)行進(jìn)一步的進(jìn)修和業(yè)務(wù)提升，也能繼續(xù)擁有教師資格。對(duì)教師資格證書的定期審核，可以根據(jù)新的教育教學(xué)要求來(lái)重新審核教師任職資格，以確保教師的質(zhì)量。

第三，探索系統(tǒng)內(nèi)換崗系統(tǒng)外就業(yè)等多種轉(zhuǎn)崗模式。換崗是目前各地普通使用的一種方式，一般是把不符合任職崗位要求的教師調(diào)換到其他崗位。一些不愿意繼續(xù)擔(dān)任教學(xué)工作的不合格教師在接受一定的社區(qū)工作培訓(xùn)，達(dá)到相應(yīng)的要求之后，可以選擇在教育系統(tǒng)外的崗位就業(yè)。有些地方在教師轉(zhuǎn)崗的過(guò)程中，采取“末位淘汰制”，甚至實(shí)行教學(xué)成績(jī)或師德一票否決制，只要違背其中之一的教師，即實(shí)行轉(zhuǎn)崗、解聘等處理。這樣的教師退出機(jī)制存在一些弊端：加重了教師教學(xué)負(fù)擔(dān)，容易打亂教學(xué)秩序，不利于素質(zhì)教育的開展，其政策價(jià)值值得進(jìn)一步商榷。

第四，完善教師退休制度。從教師個(gè)體來(lái)看，影響教師退出教師崗位的最大顧慮就是教師終生收益的最大化。教師在崗的收益或者說(shuō)退出崗位的成本主要包括工資報(bào)酬、晉升機(jī)會(huì)、在職福利待遇以及職業(yè)事業(yè)感等，而教師退休后的收益主要包括退休金及相關(guān)退休福利、閑暇、家庭勞動(dòng)時(shí)間的非貨幣收入以及其他可能收入等。在保證教師收益最大化的情況下保證教師隊(duì)伍的優(yōu)質(zhì)，滿足學(xué)生和家長(zhǎng)對(duì)優(yōu)質(zhì)教育的最大需求，才能真正實(shí)現(xiàn)資源配置的“帕累托最優(yōu)”。對(duì)于一些不合格教師，也可以采取提前退休的方式，并一定程度上保證他們的退休福利，解除他們的后顧之憂。

第五，實(shí)行真正的教師聘任制度。目前，聘任制度實(shí)施比較難的板塊是教師解聘。實(shí)際上，并不是所有人都能勝任教師職業(yè)，但由于種種原因，他們選擇了教師職業(yè)。對(duì)那些沒達(dá)到退休年齡的“教學(xué)不合格”教師來(lái)講，他們的職業(yè)成就感相對(duì)較低，晉升的可能性和機(jī)會(huì)相對(duì)也較少，保持教師工作崗位是為了保證自身經(jīng)濟(jì)收益最大化。這些不能勝任教師崗位的教師，不管是因?yàn)榻處熅o缺時(shí)期通過(guò)民辦教師轉(zhuǎn)正的，還是教師子女“頂職”成為教師的，雖然他們都擁有教師資格證書（資格證書門檻較低），但面對(duì)基礎(chǔ)教育質(zhì)量的全面提升的社會(huì)需求，一方面他們不愿意退出，一方面他們卻不能勝任工作。因此，如果能夠保證他們退職或者提前退休后的基本收益和生活保障，那么他們的退出便成為一種可能。如此，按照勞動(dòng)合同就可以對(duì)不能滿足教育教學(xué)要求的教師進(jìn)行解聘。同時(shí)，對(duì)退出教師采取特殊的待遇，離崗休息及待聘教職工在待聘期間，其基本工資照發(fā)，直到教師找到新就業(yè)崗位并有固定收入來(lái)源為止。有些地方還對(duì)長(zhǎng)期工作在農(nóng)村地區(qū)的教師（主要是代課教師）支付經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并提供相應(yīng)的社會(huì)保險(xiǎn)等福利。

第六，建立良好的社會(huì)保障機(jī)制。從地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，建立教師退出機(jī)制最大的難點(diǎn)就是完善教師退出后的保障機(jī)制。只有保障機(jī)制完善，退出機(jī)制才會(huì)完善，而保障機(jī)制涉及到教育部門、社會(huì)保障部門、編制辦等，需要政府各部門統(tǒng)籌安排。只有構(gòu)建良好的社會(huì)保障制度，才能保證教師效用最大化，自愿退出教師崗位，從而不斷更新教師隊(duì)伍，滿足教育教學(xué)改革和發(fā)展要求。只有建立了社會(huì)保障制度，才能把“單位人”變成“社會(huì)人”，疏通教師退出路徑的種種障礙。而“社會(huì)人”身份的轉(zhuǎn)變，是在保障教師待遇的基礎(chǔ)上進(jìn)行，必須確保教師在不從事教學(xué)崗位后的基本社會(huì)保障。

注釋

①教育部：《中國(guó)教育事業(yè)統(tǒng)計(jì)資料》，2011年第1期（內(nèi)部資料）。

②《國(guó)家教育督導(dǎo)報(bào)告2008（摘要）》，《中國(guó)教育報(bào)》2008年12月5日第2版。

③王昌善、唐松林：《我國(guó)中小學(xué)不合格教師退出機(jī)制建設(shè)的思考》，《教師教育研究》2005年第5期；李桂榮：《優(yōu)化農(nóng)村教師資源建立積極的“退出”與“吸入”機(jī)制》，《河南教育學(xué)院學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版）》2008年第2期。

④對(duì)教師來(lái)講，考核不僅僅指教學(xué)考核，也包括教師專業(yè)發(fā)展考核等。比如，教學(xué)業(yè)績(jī)、繼續(xù)教育和教師專業(yè)發(fā)展等。

⑤教師自然減員是指已經(jīng)辦理正式的離、退休手續(xù)而不在編的人員及因故死亡的教師。

⑥楊銀付等：《義務(wù)教育教師資源配置的政策及模式創(chuàng)新》，見《中國(guó)教育綠皮書》，北京：教育科學(xué)出版社，2008年。

⑦《缺乏退出機(jī)制影響農(nóng)村教師隊(duì)伍建設(shè)》，《新京報(bào)》2008年12月26日。

⑧教育部門辦是指由各級(jí)教育行政部門舉辦的學(xué)校；集體辦是指校舍、師資、經(jīng)費(fèi)等主要由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村、街道集體單位負(fù)擔(dān)（輔以財(cái)政專項(xiàng)補(bǔ)貼）的學(xué)校；民辦學(xué)校是指經(jīng)有關(guān)主管部門批準(zhǔn)，公民個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體及其他社會(huì)組織等利用非國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)，面向社會(huì)舉辦的學(xué)校及其他教育機(jī)構(gòu)；其他部門辦是指企事業(yè)單位等利用國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)舉辦的學(xué)校。

⑨雖然在1993年《教師法》中明確規(guī)定：學(xué)校和其他教育機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)逐步實(shí)行教師聘任制，但由于教師屬于事業(yè)編制，還沒有完全實(shí)施聘任制，只是在嘗試和試驗(yàn)階段。

⑩儲(chǔ)暉：《教師為何成了鐵飯碗》，中國(guó)教育新聞網(wǎng)，http：//www.edunews.net.cn/porj6tbch11003jstcjz/jstcjz001.htm.

?《關(guān)于頒發(fā)國(guó)務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法和國(guó)務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法的通知》，國(guó)發(fā)［1978］104號(hào)。

?《關(guān)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休人員計(jì)發(fā)離退休費(fèi)等問(wèn)題的實(shí)施辦法》，國(guó)人部發(fā)［2006］60號(hào)。

?《事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案》，國(guó)人部發(fā)［2006］56號(hào)。

?《不要讓老師再成為燃盡的蠟炬—南山兩會(huì)政協(xié)委員呼吁對(duì)中小學(xué)教師實(shí)行彈性退休制》，《南方都市報(bào)》2010年2月3日。

?張世輝、周鴻：《農(nóng)村教師補(bǔ)充與退出機(jī)制的研究綜述》，《教育學(xué)術(shù)月刊》2009年第10期。

2011－05－30

全國(guó)教育科學(xué)“十一五”規(guī)劃國(guó)家一般課題“改革開放以來(lái)我國(guó)教育改革的發(fā)展和調(diào)整”（BGA070050）

責(zé)任編輯 曾新