彭軍 王江鋒 王娜

1、中國新興建設(shè)開發(fā)總公司，北京 100039；2、北京交通大學(xué)交通運輸學(xué)院，北京 100044；3、北京大學(xué)中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心，北京 100871

我國大城市交通擁堵成因及治理策略分析

彭軍1王江鋒2王娜3

1、中國新興建設(shè)開發(fā)總公司，北京 100039；2、北京交通大學(xué)交通運輸學(xué)院，北京 100044；3、北京大學(xué)中國產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究中心，北京 100871

針對我國大城市交通擁堵日益蔓延現(xiàn)狀，選擇三個代表城市從不同角度分析了交通擁堵形成原因，并對比分析其采取的治堵策略。首先從城市規(guī)劃、交通供需、公共交通、出行方式、靜態(tài)交通和管理水平等方面，分析造成我國大城市交通擁堵的原因；結(jié)合目前北京、廣州、上海相繼出臺的治堵策略，從增加交通供給、交通需求管理和交通管理制度三個方面，對三個城市的治堵策略進行了比較；最后，通過分析國外典型城市的交通擁堵治理措施，給出了一些緩解交通擁堵的相應(yīng)對策，為我國大城市解決交通擁堵問題提供借鑒。

城市交通；交通擁擠；治理策略；成因

Urban Transportation; Traffic Congestion; Corresponding Strategies; Forming Reasons

引言

緩解交通擁堵是保障和促進經(jīng)濟社會發(fā)展、改善民生的必然要求，也是政府必須履行的重要職責(zé)。國家中長期科學(xué)與技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006-2020），提出了“發(fā)展一個體系，即現(xiàn)代綜合交通體系，解決三大熱點問題，即解決減少交通能源消耗與環(huán)境污染問題、解決交通安全問題、緩解大城市交通擁堵問題”[1]。目前，我國大城市面臨日益嚴重的交通擁堵問題，已經(jīng)影響到城市的整體發(fā)展水平，緩解交通擁堵刻不容緩。北京、廣州等大城市針對交通擁堵相繼出臺了治理方案，上?！笆濉币?guī)劃也提出了相應(yīng)的治堵方案[2～4]。

本文將以北京、廣州、上海三個大城市為例，分析造成我國大城市交通擁堵的原因，在此基礎(chǔ)上介紹目前我國大城市采取的交通治堵對策，然后借鑒國外大城市交通擁堵治理策略，提出一些我國大城市交通擁堵治理的對策作為參考。

1 交通現(xiàn)狀及擁堵原因

1.1 城市規(guī)劃與交通規(guī)劃不協(xié)調(diào)

根據(jù)城市總體規(guī)劃對城市性質(zhì)的定位，應(yīng)協(xié)調(diào)城市各規(guī)劃區(qū)域與交通之間的關(guān)系，避免造成局部負荷過重[5]。北京、上海、廣州三城市交通擁堵問題是由多種因素共同作用的結(jié)果，其中一個重要因素是城市規(guī)劃者對于城市的功能定位缺乏一個系統(tǒng)、科學(xué)、前瞻性的考慮。

像北京采取單中心、攤大餅的城市擴張模式，主要商務(wù)區(qū)、金融區(qū)和行政區(qū)都集中于三環(huán)以內(nèi)，形成典型潮汐式交通出行，二環(huán)路內(nèi)的面積僅占市區(qū)總面積的6 %，卻集中了全市機動車交通量的30%。從上海市道路網(wǎng)運行現(xiàn)狀來看，占中心區(qū)道路長度22%的主干路網(wǎng)承擔(dān)了該區(qū)域總流量的69%，流量過于集中造成了主要道路的擁阻。由于路幅較狹窄、容量有限、斷頭路等原因，占中心區(qū)道路長度64%以上的支小道路系統(tǒng)，所承擔(dān)的交通流量卻不到25%，交通流量在道路空間分布上存在明顯不均衡。由于各種限制，廣州沒有按照自然條件、地理位置將城市生活區(qū)、辦公區(qū)、商業(yè)區(qū)、工業(yè)區(qū)和交通樞紐區(qū)等功能區(qū)進行合理布局，隨著交通量的增加，路面交通的不合理性分布逐漸顯現(xiàn)，諸如天河中心區(qū)等區(qū)域道路易引發(fā)嚴重交通擁堵。

1.2 交通供需矛盾日益加劇

隨著近幾年我國大城市經(jīng)濟的快速發(fā)展，機動車擁有量迅速增加，交通供需矛盾日益突出，加劇了城市道路的擁堵程度。特別是大城市中心區(qū)小汽車無序發(fā)展、過度使用，使中心區(qū)的道路網(wǎng)經(jīng)常處于超負荷狀態(tài)，加劇了大城市交通擁堵的嚴重程度。近15年來，北京汽車保有量每年平均遞增率超過15%，個別年份甚至接近20%，而道路長度和道路面積的年平均增加率僅為1.2%和3.7%，致使交通需求，特別是小汽車交通需求與市區(qū)路網(wǎng)總?cè)萘恐g的缺口日益擴大。圖1給出了2000～2009年北京、上海、廣州三城市機動車增長情況。

圖1 2000—2009年北京、上海、廣州三城市機動車增長情況

1.3 公共交通發(fā)展滯后

我國早在2005年就確立了“優(yōu)先發(fā)展公共交通”政策，但在實踐中公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略沒有得到全面落實。城市公共交通發(fā)展總體滯后的局面還沒有得到根本轉(zhuǎn)變，尚未確立公共交通在城市交通系統(tǒng)中的主體地位，軌道交通、BRT等大容量、快速公共交通建設(shè)滯后，致使小汽車成為居民出行的主要方式，加劇了道路的擁堵。

在北京，早晚高峰時段公交車行駛的平均速度慢則12～13公里/小時，快則17～18公里/小時，而地鐵車廂內(nèi)人員非常擁擠，嚴重影響了公共交通的服務(wù)水平。上海、廣州的情況也相類似，在上海中心城區(qū)“三縱三橫”路網(wǎng)高峰時段公交車平均車速為16公里/小時，最慢車速僅為12公里/小時，而廣州高峰期公交平均時速為11～13公里/小時[6]。

1.4 城市交通出行方式不合理

政府應(yīng)積極引導(dǎo)和調(diào)節(jié)居民的出行方式，通過價格杠桿、服務(wù)水平等調(diào)節(jié)居民出行方式比例。近年來我國大城市居民出行方式由過去以步行、自行車為主轉(zhuǎn)向以小汽車出行為主，公共交通受到小汽車交通的挑戰(zhàn)，導(dǎo)致交通出行結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)不合理性。表1給出了2005～2010年北京市交通出行方式比例變化情況，小汽車出行比例持續(xù)增加，2010年上半年出行比例為24.2%，而2015年北京市規(guī)劃小汽車出行比例控制在25%以內(nèi)。

表1 2005——2010年北京市交通出行方式比例

同樣，上海提出2015年中心城公共交通出行方式比例從35%提高到45%，基本實現(xiàn)中心城高峰時段90%市民公共交通出行在1小時內(nèi)完成，基本滿足日均約5900萬人次出行總量的交通需求[7]。廣州也積極落實“公交優(yōu)先”戰(zhàn)略，從“財政優(yōu)先、用地優(yōu)先、路權(quán)優(yōu)先、信號優(yōu)先”等四方面積極建設(shè)“公交都市”，到2013年公共交通出行比例達到35%，到2015年力爭達到42%[8]。

1.5 靜態(tài)交通容量不足

近年來，大城市機動車擁有量急劇增加，而停車資源供應(yīng)不足、分布不均，導(dǎo)致中心城區(qū)的停車難問題日益顯現(xiàn)出來。據(jù)國際經(jīng)驗，停車泊位應(yīng)達到機動車保有量的1.1～1.2倍，以北京市為例，按機動車保有量400萬輛計算，停車泊位應(yīng)達到440～480萬個才能滿足基本需求。但許多城市遠遠不能達到此標準，使得大量車輛被迫停靠在公共道路上，使原本不足的道路面積更難以滿足車輛流動的需要，降低了道路的通行能力，造成了交通擁堵。

截止2009年底，北京私人小汽車同比增長23.1%，相對小汽車的增長，停車泊位增長速度緩慢。以經(jīng)營性停車場為例，2009年底共有經(jīng)營性停車場5274個，經(jīng)營性停車泊位127.8萬個，同比增長15%[9]。同樣，上海、廣州也同樣面臨著停車位緊缺的情況。

2 交通擁堵治理對策

北京、廣州、上海都發(fā)布了治堵策略，都體現(xiàn)了“建”“管”“限”的思想。下面從交通供給、交通需求管理和交通管理制度三個方面對三個城市的治堵策略進行比較。

2.1 增加交通供給

單純靠增加道路來解決交通問題是無效的，新建的道路設(shè)施會誘發(fā)新的交通量，而交通需求總是傾向于超過交通供給。增加供給模式并不是單純地增加道路來解決交通問題，應(yīng)結(jié)合城市交通路網(wǎng)存在缺陷，調(diào)整城市交通結(jié)構(gòu)和完善交通管理方式，有效利用道路資源來緩解交通擁堵[10]。在增加交通供給方面，表2給出了三個城市采取的相關(guān)治堵對策。

由表2可以看出，三個城市都規(guī)劃了路網(wǎng)、停車場等基礎(chǔ)交通設(shè)施的建設(shè)，提出了建立智能交通系，利用先進的交通管理手段來治理交通擁堵。北京、廣州側(cè)重于整合現(xiàn)有交通管理資源，完善路網(wǎng)建設(shè)來增加通行能力。

2.2 采取交通需求管理

20世紀70年代至80年代，交通管理逐步成為解決城市交通問題的主要手段，而交通需求管理也在此期間逐步發(fā)展起來。交通需求管理的核心是要通過誘導(dǎo)人們的出行方式來緩解城市交通擁擠的矛盾。在交通需求管理方面，表3給出了三個城市采取的相關(guān)治堵對策。

由表4可以看出，三個城市采取策略主要目的就是控制小汽車增長速度，提高公共交通出行比例，調(diào)節(jié)擁堵路段通行權(quán)等。上海、廣州側(cè)重于利用經(jīng)濟手段來取得上述目的，而北京更側(cè)重于管理手段。

2.3 完善交通管理制度

我國城市交通涉及的法規(guī)主要有《城市規(guī)劃法》和《道路交通安全法》?！冻鞘幸?guī)劃法》用于指導(dǎo)城市建設(shè)和交通規(guī)劃，其覆蓋面和深度還不夠，《道路交通安全法》在立法規(guī)則可實施性、適用范圍方面還需要不斷完善。在完善交通管理制度方面，表4給出了三個城市采取的相關(guān)治堵對策。

由表5可以看出，三個城市改變了以往以管理車輛為主的管理制度，采取了“以人為本”的管理策略，完善管理體制，加強對慢性交通的管理和服務(wù)。

3 國外交通擁堵治理及對我國的啟示

20世紀50年代以來，世界各國緩解交通擁堵的實踐表明，城市不能通過限制車輛增加、修建道路來從根本上解決交通擁堵問題，需通過采取多種治堵策略，例如降低小汽車出行比例、運營大容量高速公交系統(tǒng)、建設(shè)ATMS和ATIS等，發(fā)揮綜合效果來有效緩解交通擁堵程度，解決城市交通擁堵問題。表5給出了世界典型城市治堵所采取的措施，并進行了綜合概括。

通過表6給出的國外城市治理交通擁堵的措施，可為我國大城市的交通擁堵治理提供可借鑒的策略。

1）城市規(guī)劃與城市交通和諧統(tǒng)一。交通擁堵很多情況下是由城市規(guī)劃不合理造成的，行政區(qū)、商務(wù)區(qū)等過分集中。很多城市規(guī)劃的新區(qū)，忽視了教育、醫(yī)療、行政服務(wù)等優(yōu)質(zhì)公共資源的分配，為交通擁堵創(chuàng)造了條件。在城市規(guī)劃時，應(yīng)合理配置公共資源，實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，從根本上解決交通擁堵。

2）采取經(jīng)濟手段治理交通擁堵。通過提高城市中心區(qū)的停車費、進城費、擁堵費，限制車輛進入城市中心區(qū)，減少中心區(qū)的交通擁堵。在某些經(jīng)常性擁堵路段，對交通高峰時段行駛的車輛征收道路通行費。通過降低票價等經(jīng)濟手段，引導(dǎo)人們更多的選擇公共交通出行方式。

3）大力發(fā)展城市公共交通。優(yōu)先安排公共交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，建立綠色安全、便捷快速的城市換乘體系等。實施不同程度的小汽車總量調(diào)控政策，引導(dǎo)小汽車合理使用，有效提高公共交通的出行比例。針對特大城市，大力發(fā)展大容量快速軌道交通、BRT等公共交通方式。

4）采取行政手段治理交通擁堵。推進公車制度改革，抑制單位車輛數(shù)量增加，以車輛補貼、班車等方式解決單位用車需要。對于城市中心區(qū)，采取限號方式減少車輛的進入，緩解交通擁堵的發(fā)生頻率和程度。

5）加強交通信息化智能化建設(shè)，建立ATIS系統(tǒng)平臺。加強公交信息綜合服務(wù)平臺建設(shè)，為合理出行提供信息，方便居民選擇出行方式。

4 結(jié)論

我國大城市交通擁堵治理是個系統(tǒng)工程，不僅需要增加道路的供給，還需從交通需求管理等多方面采取措施，才能有效解決交通擁堵問題。以人為本，綜合統(tǒng)籌實施優(yōu)化交通結(jié)構(gòu)、平衡需求調(diào)控、完善路網(wǎng)結(jié)構(gòu)、優(yōu)化交通組織、強化科技監(jiān)管等措施，利用經(jīng)濟手段、管理手段以及ITS技術(shù)，有效疏解城市中心區(qū)交通擁堵，實現(xiàn)我國大城市交通科學(xué)、和諧、可持續(xù)發(fā)展。

[1]中華人民共和國國務(wù)院. 國家中長期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要[EB/OL]. 2011-2-4, http://www.gov.cn /jrzg/2006-02/09/ content_183787.htm

[2]首都之窗. 北京市人民政府關(guān)于進一步推進首都交通科學(xué)發(fā)展加大力度緩解交通擁堵工作的意見[EB/OL]. http://govfile.beijing.gov. cn/Govfile/front/content/. 2011-2-4

[3]新華網(wǎng). 廣州中心城區(qū)緩解交通擁堵方案討論稿出臺[EB/OL]. http://govfile.beijing.gov. cn/Govfile/front/content/.2011-2-4

[4]上海市交通運輸行業(yè)協(xié)會. 上海醞釀三管齊下破解交通擁堵難題[EB/OL]. http://www. shcti.cn/jtxh/index/index.asp.2011-2-4

[5]仇保興. 緩解北京市交通擁堵的難點與對策建議[J]. 城市管理與科技.2010,4:6-9

[6]中國廣州網(wǎng). BRT昨開通 全程走BRT通道公交高峰時速翻倍[EB/OL]. http://www. guangzhou.gov.cn/node_2190/node_2222/ 2010/02/11/1265851763324301.shtml. 2011-2-4

[7]新浪網(wǎng). 上海2015年中心城區(qū)公共交通出行比例將達45%[EB/OL]. http://news.sina. com.cn/c/2010-09-21/071421145322. shtml. 2010-9-21

[8]中新廣東網(wǎng). 穗積極建設(shè)公交都市 2013年公交出行比例力爭達65%[EB/OL]. http:// news.mso.com.cn/717_2010guangzhouyayunhui/ 4582322.html.2011-01-11

[9]北京市交通委員會. 北京市“十二五”時期交通發(fā)展規(guī)劃[R]. 北京：北京市規(guī)劃委員會.2010:1-6

[10]徐東云. 城市交通擁堵城市交通擁堵治理模式及理論研究新進展[R]. 北京:北京交通大學(xué).2007-1-10

Analysis on Urban Transportation Congestion and Corresponding Strategies in China

PENG Jun1, WANG Jiang feng2, WANG Na3
(1. China XinXing Construction&Development General Co., Beijing 100039, China; 2. School of Traffic and Transportation, Beijing Jiaotong University, Beijing 100044, China; 3. China Industry Development Research Centre, Peking University, Beijing 100871, China)

Concerning the increasingly spreading urban traffic congestion in China, the forming reasons of traffic congestion is analyzed by choosing three representative cities from different perspectives, and the corresponding strategies are compared. Firstly, it analyses the causes of traffic congestion in big cities from the respect of city planning, transportation demand and supply, public transportation, traveling mode, static traffic and management level; Secondly, combining with present treatment strategies of Beijing, Guangzhou and Shanghai, it compares the corresponding strategies of traffic congestion of three cities from three aspects, which are increasing traffic supply, traffic demand management and traffic management system; Finally, by analyzing foreign typical urban traffic congestion control measures, it offers some corresponding countermeasures for the traffic congestion for the big cities of China, which provides references for solving the problem of traffic congestion.

U121

10.3969/j.issn.1001-8972.2011.16.139

“十一五”國家科技支撐項目（2006BAG01A01，2007BAK35B06）；中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費專項資金資助（2009JBM055）

彭軍(1979-)，男，湖北人，工程師，主要研究方向：交通管理、道路設(shè)計。