譚琳玲

（中南民族大學 公共管理學院，湖北 武漢430074）

關于完善中西部民族地區(qū)最低生活保障制度的思考
——基于基本公共服務均等化的研究視角

譚琳玲

（中南民族大學 公共管理學院，湖北 武漢430074）

現(xiàn)階段我國農村最低生活保障在全面推行的過程中，逐漸突顯出了一些問題。如中西部地區(qū)最低生活保障標準與東部發(fā)達地區(qū)差距過大、西部貧困地區(qū)低保資金籌集困難，難以實現(xiàn)應保盡保，等等，這種狀態(tài)與黨和政府提出的基本公共服務均等化目標是背道而馳的。而問題的解決有賴于對我國最低生活保障制度進行改革與創(chuàng)新。

中國農村；最低生活保障制度；基本公共服務均等化

自20世紀90年代中期，國家就一直致力于中國農村最低生活保障體系的建設工作。最低生活保障制度作為中國社會保障體系的最后一道防線，在穩(wěn)定社會，安撫民心過程中起著舉足輕重的作用。農村最低生活保障制度是對農村家庭人均純收入低于當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴实募彝?，按當?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘藴式o予救助的制度，是在農村特困群眾定期定量生活救濟制度的基礎上逐步發(fā)展和完善的一項社會救助制度。

目前，我國農村最低生活保障制度正在全國范圍內逐步建立，這一制度在推進的過程中突顯出一些問題，如中西部地區(qū)最低生活保障標準與東部發(fā)達地區(qū)差距過大、西部貧困地區(qū)低保資金籌集困難，難以實現(xiàn)應保盡保等。產生這些問題的原因，既是我國不同區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展差距過大所致，也是由于農村最低生活保障制度本身存在缺陷。本文擬從基本公共服務均等化的視角就現(xiàn)階段如何完善農村低保制度進行探討。

一、我國中西部民族地區(qū)最低生活保障實施現(xiàn)狀及問題

2007年，中央“一號文件”明確提出：“在全國范圍建立農村居民最低生活保障制度，鼓勵已建立農村低保制度的地區(qū)完善制度，支持未建立制度的地區(qū)建立制度。”這是我國首次明確提出在全國范圍內建立農村低保制度。自此之后，為積極響應中央號召并配合社會主義新農村建設及和諧社會的構建，全國廣大地區(qū)普遍開始推行農村最低生活保障制度。據(jù)調查，大約40%以上的農村貧困人口被納入到保障范圍之內，貧困農戶在低保制度的幫助下生活境況得到明顯的改善，因此，低保制度在西部廣大民族地區(qū)受到了各族群眾的普遍認可。但是，在全面推進農村低保建設的同時，也存在一些制度和實踐上的缺陷，制約了農村低保功能更好的發(fā)揮。

首先，該項制度實施中出現(xiàn)的突出問題是，與東部地區(qū)相比，西部民族地區(qū)無論是在最低生活保障標準上，還是在待遇水平上都存在較大差距，并有繼續(xù)擴大的趨勢。根據(jù)國家民政部網(wǎng)站的相關數(shù)據(jù)，2010年11月份全國縣以上農村最低生活保障標準是人均62元，但東西部地區(qū)間保障水平卻懸殊較大。如北京市海淀區(qū)農村最低生活保障標準高達302元，上海市為每人112元，而在少數(shù)民族較為集中的中西部省區(qū)中，西藏自治區(qū)保障標準為47元，貴州省為每人45元，寧夏回族自治區(qū)保障標準為55元。由此不難看出，發(fā)達的東部地區(qū)農村最低生活保障標準普遍要高于國家總體水平，與此相反，貧困的西部地區(qū)保障標準普遍要低于全國總體水平。

其次，在農村低保財政負擔方面東西部地區(qū)嚴重不均衡。我國廣大的西部地區(qū)經(jīng)濟底子薄，貧困面積大，貧困人數(shù)多，貧困程度較深，低保資金需求壓力過大，靠縣、鄉(xiāng)或村的財力往往使低保待遇難以兌現(xiàn)，離應保盡保的目的仍有一段差距；而東部地區(qū)由于經(jīng)濟發(fā)達且發(fā)展速度快，不需要中央財政支持和省級財政的支持，由市或縣，鄉(xiāng)或鎮(zhèn)就可以自己完成資金的籌措。（見表1）這樣一來，貧困地區(qū)越來越貧，富裕地區(qū)越來越富，更進一步加深了區(qū)域間的差距。

表1 ：2010年11月低保的部分數(shù)據(jù)

二、基本公共服務均等化目標對我國中西部民族地區(qū)最低生活保障制度的挑戰(zhàn)

2006年3月，十屆全國人大四次會議通過的“十一五”規(guī)劃綱要提出了“逐步推進基本公共服務均等化”。同年10月，中共十六屆六中全會通過 《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》將“基本公共服務體系更加完善，政府管理和服務水平有較大提高”列為到2020年中國構建社會主義和諧社會的九大目標和主要任務之一。黨的十七大明確指出：“縮小區(qū)域發(fā)展差距，必須注重實現(xiàn)基本公共服務均等化”。基本公共服務的內容包括社會就業(yè)、教育文化、公共衛(wèi)生和基本醫(yī)療、社會保障、生態(tài)環(huán)境、公共基礎設施以及社會治安等覆蓋全體公民的諸多領域。而基本公共服務均等化則是指在基本的公共服務領域應該盡可能地使人民享有同樣的權利，尤其是生存權和發(fā)展權?；竟卜站然且豁楏w現(xiàn)“以人為本”的重要制度安排，保證了區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間、居民之間享受基本公共服務的一致性。而最低生活保障作為保障公民基本生存權的一項基本公共服務，在實踐中還存在一定的缺陷，比如東西部的低保標準以及財政負擔方面存在的顯著差距。這種狀況長期存在下去，顯然不利于基本公共服務均等化目標的最終實現(xiàn)。

三、關于完善中西部民族地區(qū)最低生活保障制度的思考

（一）統(tǒng)籌東西部地區(qū)農村最低生活保障線標準。中國大多數(shù)地區(qū)都是采用絕對貧困線作為農村最低生活保障的標準線，而經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)則采用相對貧困線作為標準。由于我國各地消費水平，物價水平，人民生活習慣都各不相同，因此這種分法在過去比較符合我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展不均衡的現(xiàn)實。但是，隨著經(jīng)濟發(fā)展的增速和人民生活水平提高，這種區(qū)域二元差別格局的狀況應逐漸縮減直至消除。可以建立全國統(tǒng)一的最低生活保障線，取消傳統(tǒng)的“絕對貧困線”和“相對貧困線”的劃分，使東西部地區(qū)享受統(tǒng)一的貧困線標準。

（二）建立全國農村最低生活保障基金，構建中央、省、市、縣、鄉(xiāng)的多級籌資體系。從我國現(xiàn)行的籌資機制上，主要是縣級以下的基層財政進行分攤，省和市級政府視當?shù)鼐唧w情況給予適當?shù)姆龀?，但投入較少。而中央政府的轉移支付雖逐年有所增加，但轉移支付力度仍需加大。農村最低生活保障作為緊系民生的一項重大制度建設，要成功地在全國范圍內普遍推行就必須要有中央政府和各級地方政府的財政做后盾。可以考慮成立全國農村最低保障基金，明確各級財政的合理分攤比例，同時設立?？畋O(jiān)管委員會，委員會成員可以從中央及地方各級相關部門負責低保工作的人員中招聘，還可以吸收相關領域的專家和學者，如大學教授等，他們擁有豐富的工作經(jīng)驗和社會保障的學術知識，由他們負責對全國低?；鸬目铐椈I集和支出去向嚴格監(jiān)管，確保低保資金真正落到實處，真正滿足全國低保戶的最低生活需求。其來源總體上主要有以下幾種渠道：

1.中央財政用于低保的資金作為全國低?；鸬膩碓粗?。其中包括個人所得稅分成，國有企業(yè)支付的紅利等。在低保資金的來源中，中央財政的轉移支付是農村低保資金的強大后盾，也是整個社會保障工作的風向標，但是現(xiàn)有的中央和地方責任比例還不夠明確，東部地區(qū)雖經(jīng)濟發(fā)達有足夠的資金籌措能力，但仍希望得到中央財政的支持，而中西部貧困區(qū)更是有賴于中央財政。資金籌集責任會涉及到各種利益關系，只有明確各方利益主體的責任，才能確保低保基金籌資機制的穩(wěn)定。

2.地方財政用于低保的資金作為全國低?；鸬膩碓粗?。地方財政撥款向來是低保資金的主要來源，合理確定地方財政對低?；鸬呢暙I率，有利于地方低保工作的順利展開。

3.個人、企業(yè)或社會其他組織的慈善捐款作為全國低?；鸬膩碓粗?。資金的籌集除依靠傳統(tǒng)的各級財政來源外，還應注入活躍的社會因素。我國的慈善事業(yè)發(fā)展較快，根據(jù)民政部的相關數(shù)據(jù)，截至2008年底，全國共建立經(jīng)常性社會捐助工作站、點和慈善超市3.8萬個（其中：慈善超市7035個），基本形成覆蓋全國城市的社會捐助網(wǎng)，并逐步拓展到部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)、社區(qū)。對于政府而言，應從政策上大力支持慈善事業(yè)的健康發(fā)展，培養(yǎng)企業(yè)、組織樹立強烈的社會責任，大力倡導全社會的互助共濟精神，鼓勵民間個人和其他社會團體為低保資金的籌集作出一份貢獻，積極利用包括企業(yè)家、贏利性企業(yè)、福利彩票的收入、各種基金會等各種可行的渠道。通過吸收各種社會資金，不僅可以加強低?；鸬膶嵙?，還可以引入社會監(jiān)督，從而更加保證低?；鹫嬲弥诿瘛?/p>

對于低保資金的發(fā)放，可以通過在商業(yè)銀行建立全國農村最低生活保障基金專門帳戶，然后根據(jù)民政部門提供的各級低保數(shù)據(jù)，將資金匯入各級鄉(xiāng)鎮(zhèn)農村信用社，再由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)負責具體的低保資金到位工作。

四、建立全國性的最低生活保障基金對我國西部民族地區(qū)的特殊意義

農村最低生活保障維持了農民的其本生存權，是現(xiàn)代社會公民的一項基本權利，建立全國性的最低生活保障基金對我國西部民族地區(qū)的健康發(fā)展意義深遠。

（一）有利于緩解中西部貧困地區(qū)的財政負擔。統(tǒng)籌最低生活保障線，建立全國最低生活保障基金的一大優(yōu)越點就是可以將來自全國無論是東部還是中西部地區(qū)的所有用于低保的資金集中起來，統(tǒng)一運用，使一些財政困難的中西部貧困地區(qū)能夠得到來自東部發(fā)達地區(qū)的資金援助，不至于出現(xiàn)低保待遇難以兌現(xiàn)的情況，從而緩解了中西部貧困地區(qū)的財政籌資壓力。而且這種拆東補西，促富濟貧的方式真正體現(xiàn)了社會保障互幫互助的精神。

（二）有利于實現(xiàn)應保盡保的目的。應保盡保是最低生活保障制度建設所遵循的重要原則，它主要是保證那些生活困難的群體通過接受低保而達到最低生活標準，但并不鼓勵群眾養(yǎng)成完全依靠低保資金生活的懶漢思想。在我國有些地方還存在一些人一邊享受低保，一邊享受奢華的生活，這些人不應包括在低保救助范圍內。將已經(jīng)脫貧的以往的低保群體排除在外，將資金集中于真正需要資金維持最低生活的貧困人口，可以減輕財政負擔，實現(xiàn)對全國貧困人口低保的全覆蓋。

（三）有利于實現(xiàn)基本公共服務均等化，構建社會主義和諧社會。最低生活保障制度作為社會保障體系的最后一道防線，其目的就是讓全社會每位公民，無論來自城市還是農村，無論發(fā)生什么原因，只要其基本生活權利受到威脅時，就有權從國家和社會獲得相應的物質救助，最終消除貧困，促進經(jīng)濟社會和諧發(fā)展。我國是個地域廣闊的大國，東西、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展水平懸殊一直較大，縮小東西部地區(qū)農村最低生活保障標準和待遇水平的差距，無疑是實現(xiàn)基本公共服務均等化目標的必要舉措。

五、小結

農村最低保障是關系民生的重大制度建設，體現(xiàn)了促富濟貧，互幫互助的精神。低保制度的完善有利于緩解二元差距，有助于實現(xiàn)基本公共服務的均等化，促進社會的的公平公正。但是毫無疑問，中國農村最低生活保障制度的完善之路不是一蹴而就的，在中國農村最低生活保障真正實現(xiàn)制度化和法制化目標的過程中，必然會碰到各種各樣的挑戰(zhàn)，要應對這些挑戰(zhàn)，抓住每一個可能的機遇，需要政府和全社會的共同努力。

[1]中華人民共和國財政部網(wǎng)站.

[2]中華人民共和國民政部網(wǎng)站.

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