文/肖劍

泰國：“民主標桿”的困境

Thailand’ s So Called Deamcracy

文/肖劍

泰國腐敗的根治，有賴于民生的健康發(fā)展。但在這樣一個國家，民生制度的確立和發(fā)展似乎是一件難事。

泰國，曾經(jīng)被譽為東南亞的“民主標桿”。確實，民主選舉、政黨競爭執(zhí)政，在理論上一直被視為實現(xiàn)權(quán)力監(jiān)督、醫(yī)治權(quán)力腐敗的靈丹妙藥。然而，泰國自1932年實現(xiàn)君主立憲制度以來，在仿效西方民主的實踐中，是在從軍人統(tǒng)治向民選政治的轉(zhuǎn)型，更由于七十多年來，泰國的政治發(fā)展一直在重復著一種歷史“輪回”：軍事政變-軍人政權(quán)-大選-文人政權(quán)-危機-軍事政變……

在這一過程中，并沒有帶來國家的清廉。

雖然泰國政府也極力反腐敗，并通過建立和完善反腐機制、強化和完善反腐法律體系、推行和完善官員財產(chǎn)申報制度、發(fā)揮公民社會作用等舉措，取得了一定成效，但由于根深蒂固的傳統(tǒng)文化的負面影響，以及政治經(jīng)濟利益的復雜性，從而在一定程度上抵消了反腐敗的效果，泰國仍屬“嚴重腐敗國家”之一。

透明國際2009年發(fā)布的“清廉指數(shù)”顯示，泰國得3.4分，排名84；2010年得3.5分，排名78，雖有所靠前，但仍然屬于嚴重腐敗之列。“清廉指數(shù)”采用10分制，10分為最高分，表示最廉潔；0分表示最腐敗；8.0-10.0之間表示比較廉潔；5.0-8.0之間為輕微腐??；2.5-5.0之間為嚴重腐敗；0-2.5之間則為極端腐敗。

這一點，泰國國內(nèi)民眾的感受也充分印證。泰國商會大學今年6月公布的一份調(diào)查表明，2010年，跟泰國公共部門有生意往來的私營企業(yè)中，80%都曾行賄官員；2010年泰國公共部門受賄金額在2000億-3000億泰銖。

泰國的貧富懸殊也十分嚴重，在北部伊桑農(nóng)村地區(qū)，人均GDP約1410美元，只有曼谷居民的1/8，很多北部農(nóng)民剛剛走出生活費不足2美元/天的絕對貧困線。

這也許是這個東南亞的“民主標桿”的困境。

反腐制度較為完善

泰國反腐敗基本采用的是單一立法模式。從形式上看，泰國反腐機制的建設(shè)起步較早，體系也較為完善。

泰國現(xiàn)行《刑法典》在1956年頒行時，就已對行賄、受賄以及賄賂中介等腐敗行為確立了相應的罪名和法定刑，并在1959年修訂時進行了完善，其中受賄罪的法定最高刑為死刑。1974年，頒行第十部憲法，其中第66條明確規(guī)定，“國家應當組織高效的政府服務(wù)體系并盡一切努力防治腐敗”。1975年，頒行《反腐敗法》，并據(jù)此建立了隸屬于總理府的反貪委員會，專門負責政府反腐敗工作。1981年，頒布了《國家公職人員財產(chǎn)與債務(wù)申報國家法令》，規(guī)定公職人員對其在國內(nèi)和國外的財產(chǎn)和債務(wù)，以及申報人應得的與夫（妻）或其他人共有財產(chǎn)中的部分，都須按規(guī)定如實申報。1992年，修訂《公務(wù)員法案》，明確規(guī)范公務(wù)員的行政行為。1996年，頒布《兩院議員財產(chǎn)申報法案》，初步建立了以財產(chǎn)申報為主要手段的廉政機制。

1997年以來，隨著第十六部憲法的頒行，泰國的反腐敗機制得到進一步的完善，逐步形成了以國家反腐敗委員會為主的獨立監(jiān)察體系。國家反腐敗委員會是法定的獨立機構(gòu)，其組成人員由獨立的臨時遴選委員會提名、參議院確定、國王任命，對參議院負責，在執(zhí)行法定職責過程中不受行政或司法機關(guān)的節(jié)制。而且在反腐調(diào)查過程中，擁有廣泛的調(diào)查權(quán)和獨立的公訴權(quán)，有權(quán)向政府機構(gòu)和司法部門調(diào)取所需的資料，有權(quán)扣押相關(guān)證據(jù)，通過向法院申請可以取得搜查權(quán)和逮捕權(quán)，在確認犯罪證據(jù)確鑿后，可以通過檢察院向法院提起公訴，并且在檢察院拒絕提起公訴的情況下，還有權(quán)獨立提起公訴。其工作重點包括，根據(jù)《反腐敗組織法》的規(guī)定對議員和政府高官的財產(chǎn)申報進行審核，并就可疑的財產(chǎn)問題開展獨立調(diào)查；根據(jù)1999年頒布的《政府采購法》的授權(quán)，對政府采購行為實施監(jiān)管；根據(jù)2000年頒布的《部長持股法》的授權(quán)，對政府部長可能涉及的非法持股問題展開獨立調(diào)查。

根據(jù)1997年憲法設(shè)立的其他與反腐機制相關(guān)的獨立機構(gòu)還包括：（1）選舉委員會，主要負責監(jiān)察全國及地方各級議會選舉中的違規(guī)行為，尤其是賄選行為。（2）憲法法庭，主要負責對政府的違憲行為作出裁決，但同時也有權(quán)對涉嫌舞弊的議員或高官作出5年內(nèi)不得從政的裁定，從而能夠給予尚不構(gòu)成刑事犯罪的腐敗分子以嚴厲的行政懲戒。（3）國家審計委員會，其執(zhí)行機構(gòu)為審計總署，主要負責審計國家及地方各級政府的財政收支情況，防止并查處舞弊行為。（4）國會調(diào)查員，主要職責是接受民眾對政府行政行為的投訴，展開獨立調(diào)查并向國會匯報。如果國會調(diào)查員在調(diào)查過程中發(fā)現(xiàn)腐敗行為，應當全案移交有關(guān)機構(gòu)，但作為與民眾聯(lián)系緊密并擁有獨立調(diào)查權(quán)的機構(gòu)，其仍具有明顯的反腐作用。此外，根據(jù)1999年頒布的《反洗錢法案》設(shè)立的反洗錢局，也在反腐敗中擔負著重要職責。

問題在于，盡管泰國的反腐機制自20世紀90年代中后期以來得到了全面的發(fā)展，且歷屆政府也一直將反腐敗作為工作的重點，但是泰國廉政建設(shè)的總體成效卻始終不容樂觀，各類腐敗案件依然層出不窮，官場風氣并未出現(xiàn)明顯改善。

腐敗丑聞層出不窮

今年2月25日，泰國國家反腐敗委員會在一份報告中披露，包括泰國政府彩票辦公室在內(nèi)的6個部門中存在著一定程度的腐敗行為。報告尖銳地指出了彩票辦公室、國家電信部門等的工作人員，在簽訂一些合同時存在嚴重的違法違規(guī)行為。反腐敗辦公室要求議會根據(jù)國家《反腐敗法》，采取措施以防止和制止腐敗。但是報告中并沒有指出涉及的金額以及具體人員。報告中還提到了海事處、高速公路管理部門等單位的腐敗行為。

在此之前，媒體也披露，泰國商業(yè)部副部長維拉塞·吉納拉特，因涉嫌挪用國家助學貸款資金被政府解除職務(wù)。國家反腐敗委員會曾向內(nèi)閣成員表示，稱吉納拉特挪用了助學貸款資金為一家私企作擔保，幫助該公司購買商務(wù)部的儲備大米。

其實，執(zhí)法人員的腐敗行為，在泰國屢見不鮮。

2003年，泰國曾曝出警察收受賄賂為色情產(chǎn)業(yè)提供保護的腐敗丑聞。揭發(fā)者，竟然是曼谷“洗浴大佬”楚威。

楚威·甘公威，在曼谷廣有影響，鼎盛時期，經(jīng)營著至少9家大規(guī)模的洗浴中心和按摩院。楚威與警察的關(guān)系，也是公開的秘密。正因為關(guān)系密切，所以，當楚威揭出黑幕時，震動了泰國社會。

2003年年初，楚威看上了曼谷市中心臨街的一處繁華地段，準備在那里投資修建48層高的洗浴中心，但這一帶的幾十家酒吧業(yè)主不同意遷走。在雙方反復交涉未果后，楚威動用關(guān)系調(diào)集上百名軍警，用推土機一夜蕩平了那些酒吧。此事激起民憤，楚威的建設(shè)計劃被迫擱置。

同年5月，時任總理他信發(fā)動“掃黑風暴”，楚威的舊事又被提起，而且被當成掃黑典型。曼谷警方以欺行霸市、組織賣淫、雇傭未成年少女等多項罪名將楚威拘捕，惱羞成怒的楚威便公開聲稱，他的生意之所以一直受到保護，是他私下里給了警察大量好處。在過去10年里，他每個月平均送給警察們1200萬泰銖，還有數(shù)不清的勞力士手表和名牌轎車。楚威的洗浴中心和俱樂部包攬了附近警局警察的一切娛樂活動，從節(jié)日晚會到某警官升職的慶祝會，從酒水到小姐的消費，一切都是由他掏腰包。警察總署的有些高官，甚至還強行“買”走楚威的股份。此外，楚威平日還為警察“捐獻”了大量的辦公設(shè)備，包括警局的電腦、空調(diào)、冰箱甚至桌椅。他還花了大約2000萬泰銖為交通警察修建了75個帶空調(diào)的交通崗。他還曝出一個警署的署長每月收受8萬泰銖，其他警官按照職位遞減。雖然內(nèi)幕舉國震驚。然而，到最后，也只有近百名警察接受司法調(diào)查；當時的泰國國家警察局局長桑特·薩魯達隆倒是丟了官，但那是因為處理南部騷亂不力，而不是因為他和別人合伙開辦按摩室，并是其中的大股東。

其實，泰國警察的腐敗，并不是新鮮事。警察為黑社會充當保護傘的丑聞，屢有所聞。

2002年11月中旬，泰國警察特別行動課的高級警官桑塔那·普拉勇拉被解職。在當?shù)仉娨暸_播出的一盤錄像帶上，這名威風的警官堅決阻止另一隊警察進入他所擁有的一處豪宅進行搜查。原來，10月11日，當?shù)鼐旆志纸拥骄€報，這所豪宅里有人在組織賭博活動，遂派人前去搜查。然而，沒想到的是，警察少校桑塔那就站在門里，對著來搜查的警察破口大罵，還把一個試圖沖進去的特種警察打倒在地。錄像播出后，桑塔那以涉嫌妨礙警察搜查行動、組織和保護地下賭場行為的罪名被警察總署解職。不過，桑塔那并不認罪，馬上召開記者招待會，并堅稱，那盤錄像帶是偽造的，他沒有在那所房子里開設(shè)賭場，最多只是曾經(jīng)組織賭徒去國外賭博。他還抖出猛料，拿出了一份曼谷十大地下賭場的位置圖，聲稱僅在曼谷至少有10家以上的地下賭場，每家每月向曼谷高級警官行賄1000萬泰銖，使這些警察成為了地下賭場的保護傘。

根據(jù)泰國社會與經(jīng)濟研究中心的數(shù)字，每年色情行業(yè)給警察的總行賄額大約是32億泰銖，平攤下去，每個妓女的每筆交易中都有100泰銖進了警察的腰包。

警察在日常執(zhí)法中，也常常受賄。曼谷的司機都知道，在駕照中需要夾上100泰銖，汽車一旦被攔下，就可“派上用場”。

2005年5月，泰國國家反腐敗委員會發(fā)生全體9名委員因涉嫌舞弊而被迫集體辭職的丑聞。

2008年1月3日，泰國選舉委員會披露，議會選舉中勝出的83名議員，有人指控這些當選者使用了賄選等不正當手段贏得選舉，3名獲勝的人民力量黨候選人因利用現(xiàn)金和物品換取選票，被選舉委員會剝奪議員資格。

傳統(tǒng)政治文化的負面影響

泰國之所以出現(xiàn)制度建設(shè)與廉政成效的不協(xié)調(diào)現(xiàn)象，很大的原因在于根深蒂固的傳統(tǒng)政治文化的負面影響。

庇護制關(guān)系是泰國傳統(tǒng)社會結(jié)構(gòu)的重要組成部分。雖然1932年推翻了君主專制政體，但并未觸及庇護制關(guān)系的制度基礎(chǔ)。而在此后長達近半個世紀的軍人集團統(tǒng)治時期，庇護制關(guān)系更是被作為維護政治和社會穩(wěn)定的重要工具而不斷得到強化。在泰國社會中，除夫妻關(guān)系外，其他所有人際關(guān)系都具有庇護制特征，庇護制已成為維系泰國社會關(guān)系的基本支柱。而且，泰國的庇護制現(xiàn)象與其他國家的不同之處在于，庇護制在其他國家只是社會結(jié)構(gòu)的一般組成部分，而在泰國卻是社會結(jié)構(gòu)的核心組成部分。時至今日，庇護制關(guān)系在泰國的政治領(lǐng)域中，仍具有相當重要的地位，主要表現(xiàn)在宗派主義與裙帶關(guān)系、等級觀念與家長制作風，以及官本位思想、重利輕義的價值取向與掮客政治。

泰國的官僚集團呈現(xiàn)出嚴格的庇護制結(jié)構(gòu)，官員間通常會通過各種血緣、同鄉(xiāng)或同學關(guān)系相互結(jié)合，形成彼此交錯的裙帶關(guān)系網(wǎng)。其中學緣關(guān)系尤其得到重視，校友間的庇護關(guān)系非常穩(wěn)固。這雖然有效確保了官僚集團的穩(wěn)定，使得泰國的國家機器能夠在長期因軍事政變和政客傾軋而引發(fā)的政局混亂中保持正常運轉(zhuǎn)，但也導致泰國的官僚集團日趨僵化，逐漸成為堅固的利益共同體，從而使得利益均沾和官官相護的理念成為相當普遍的行為模式。

同時，在泰國，等級觀念表現(xiàn)得也極為強烈，上司在庇護制關(guān)系中，對于下屬擁有近乎絕對的權(quán)威，表現(xiàn)出強烈的家長制作風。至今，泰國社會依舊重視長幼尊卑的等級觀念。當然，這種權(quán)威是要以提供庇護為前提的，也就是說，在行政部門中，上司能夠根據(jù)傳統(tǒng)得到下屬的尊敬與順從，但他有義務(wù)照顧下屬，有責任確保本部門或本派系的權(quán)益不受到損害。這種專斷的家長制作風，常使得泰國官員習慣于將職位視為個人財產(chǎn)，而拒絕來自外部或下層的監(jiān)督。

官本位思想在泰國長期以來也一直深入人心，社會普遍存在傳統(tǒng)的官尊民卑思想。官與民的關(guān)系并未隨著現(xiàn)代社會的發(fā)展而改變，官員始終是處于統(tǒng)治地位的上位者，這使得官員不僅缺乏公仆意識，還會自恃為庇護制關(guān)系的上位者，甚至效仿傳統(tǒng)社會的封建官僚，將收受賄賂或克扣截留視為正常收入的一部分，并且心安理得，缺乏應有的羞恥感。楚威向警察行賄丑聞，雖然引起軒然大波，但警界處之泰然，曼谷首都警察總長達隆薩格·尼庫警察中將甚至表示，受賄的警察并不必為此有罪惡感，因為楚威的禮金不過是被庇護者表達“親密與忠誠”的方式。

庇護制關(guān)系的實質(zhì)是利益的相互契合，無論是上司還是下屬，都是為了得到社會的稀缺資源才彼此結(jié)合。這種重視地位財富的“利”而無視政治理念的“義”的價值取向，在政治領(lǐng)域尤其是政黨的運作中表現(xiàn)得尤為明顯。黨魁接納政客，是為了鞏固自身的社會地位，擴大影響力；政客追隨黨魁，則是為了得到庇護與提攜，分享權(quán)力和利益。尤其是，選舉頻繁，巨額的賄選支出和頻密的重復選舉，使得多數(shù)政客在當選后都會急于通過各種途徑斂財。

當然，無論怎么說，泰國政府還是力圖加強制度建設(shè)，并以此消弭傳統(tǒng)政治文化的負面影響，特別是，泰國的政治體制改革已取得明顯進展，包括中央行政權(quán)力下放、地方財政自治、政務(wù)公開、民主監(jiān)督等各項內(nèi)容的改革措施相繼得到落實，其中成效較為顯著的舉措之一，就是對公眾知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的確立與完善。

在具體的反腐方面，新近的一個舉措是，泰國財政部長計劃設(shè)立獨立機構(gòu)負責商業(yè)管理及法律擬定工作，以有助于減少貪污腐敗。

這次為泰黨與民主黨的對決，為泰黨贏得選舉，重新執(zhí)政。英拉在贏得選舉的當天即稱，新政府將打擊腐敗，發(fā)展經(jīng)濟，兌現(xiàn)競選承諾。泰國社會也高度關(guān)注新政府的表態(tài)，政治分析師頌猜認為，泰黨要履行自己的諾言，展示自己的能力，必須虛心聽取不同民意，在行政管理上保持透明，遠離腐敗。泰國商會副主席差叻猜也認為，廉政是泰國經(jīng)濟社會發(fā)展的重要一步，必須加快廉政建設(shè)?！?/p>

編輯：陳暢鳴 charmingchin@163.com