李 帝 王益平

(1.昌吉學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理系 新疆 昌吉 831100；2.昌吉學(xué)院社會科學(xué)系 新疆 昌吉 831100)

民國時期的新疆財政是受時代限制的，其性質(zhì)當(dāng)然地屬于中國半殖民地半封建時代的財政，具有半殖民地半封建時代國家財政的特點：關(guān)稅、鹽稅等自主權(quán)完全喪失；軍閥連年混戰(zhàn)，軍費不斷增加，進(jìn)一步加重了人民的負(fù)擔(dān)；財政收支不平衡，連年赤字，造成物價飛漲，民不聊生。[1]同時，還具有較強的地方財政獨立性，因為自民國成立以來，所謂中央財政、北京(政府)的財政僅僅是北京市的財政，南京(政府)的財政僅僅是南京市的財政而已。而且不僅形成中央(財政)維持中央各機關(guān)生計、地方(財政)維持地方各機關(guān)生計這種互相分立的局面，在中央財政中還出現(xiàn)各機關(guān)獨立的傾向”。[2]

一、財政擴張力驚人，地方財政已達(dá)相當(dāng)規(guī)模

民國時期新疆財政擴張力驚人，絲毫不亞于全國財政的擴張力度，地方財政已達(dá)相當(dāng)規(guī)模。民國年間，為彌補財政不足，新省當(dāng)局實行開源與節(jié)流并行的政策。開源之法，除了“無限制地濫印無準(zhǔn)備金的紙幣”[3]外，主要的措施就是增加賦稅，如“重征厘稅”[4]，還新增了名目繁多的捐雜攤派，這使得清末新疆的賦稅制度發(fā)生了很大的變化，即新疆財政中賦稅收入比重已大于協(xié)餉比重，有人認(rèn)為賦稅收入在財政支出中已占到89%[5]。清末有一種觀點認(rèn)為，如果清政府對新疆省的財政進(jìn)行清理整頓，新疆的財政是無須“專倚協(xié)餉待哺于人”[6]的。這種觀點在民國年間得到了印證：楊增新在不要中央一分錢的情況下，維持其十七年的軍閥統(tǒng)治，其后金樹仁、盛世才也能支撐其軍閥政權(quán)，這都與地方財力已達(dá)相當(dāng)規(guī)模有直接的關(guān)系。[7]

1929年-1937年新疆與全國收入、支出及累計增長率

類 項年 度 新疆(單位:新疆幣元)全國(單位:百萬元)收入支出赤字收入支出赤字193156695634846501442989470558775217193254962874809863042602343619749130193343614007422800306140061469986193467228001098420042614006898861471935790350012074550417105074594119619361032800014522000419400081710732561937124025581732000049174428701167297平均增長率31.91%7.26%-32.56%33.61%-

附注：1.新疆收入、支出及赤字見本文附表一，其中1929-1932年收入與支出系根據(jù)前文表二、表三統(tǒng)計得出。

2.民國十八年至民國二十六年國民政府財政收入系指非借貸所得收入，不包括每一時期開始時的存款，單位為百萬元。具體見(美)阿瑟·恩·楊格《1927至1937年中國財政經(jīng)濟(jì)》第38頁。

3.此表平均增長率為幾何平均增長率。

從上表可以看出，新疆財政收入與全國財政收入平均增長率基本一致，但支出方面，新疆遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全國水平。表中數(shù)據(jù)雖然有待于進(jìn)一步考證，但財政支出方面，新疆低于全國增長水平是毋庸置疑的，這是因為該九年中新疆局勢盡管混亂，但從全國來看，新疆的混亂局勢與內(nèi)地相比僅是“小巫見大巫”，由此可見政治局勢對財政影響之深刻。

二、軍事支出比重大，嚴(yán)重影響地方建設(shè)

民國時期較長時間內(nèi)，由于全國政局不穩(wěn)，新疆地方財政支出負(fù)擔(dān)了本應(yīng)由國家財政負(fù)擔(dān)的軍事、國防支出，軍務(wù)費用占財政支出比重大，從而影響了財政對地方建設(shè)的支持力度。民國初年，各省巡防營均次第改編，惟獨楊增新保存了新疆巡防營，除去局勢動蕩、維系舊有軍心、地理環(huán)境與民族關(guān)系以及時機不成熟等原因外，很重要的一個原因就是經(jīng)費不足，因為“增軍則需大量財源，減軍亦須大量財源”[8]。楊增新曾自詡“在新疆唱了十七年空城計”,在其統(tǒng)治初期由于面臨伊犁革命軍、哈密農(nóng)民起義、南疆哥老會和北部的科布多事件，他招兵買馬，擴充軍隊，一俟鎮(zhèn)壓了伊犁革命起義、哈密農(nóng)民起義以及哥老會之后，就采取了“弱兵政策”；在統(tǒng)治后期，他非但沒有整軍經(jīng)武的規(guī)劃，反而把精力放在防止軍隊謀叛的問題上了。他放縱士兵吸食大煙，聚眾賭博，甚至各營連的士兵春夏時節(jié)百分之九十都跑出去謀生，到了秋冬再歸隊或者另行招募，[9]虛兵冒餉“吃空額”是一個普遍的現(xiàn)象，軍官則為了吃空餉，對士兵的自謀生計聽之任之。士兵離開部隊自謀生計也好，軍官吃空餉貪污也好，只要他們不生異心，楊增新都聽之任之。至1928年7月，新疆的軍隊號稱三萬，大約有一百四十多個營，實際上不過萬人之多，軍費卻達(dá)三百萬兩左右，新疆的軍隊“軍紀(jì)廢弛，惡習(xí)深痼，老壯不一，衣履破爛，新疆人民呼為乞丐軍”。[10]

楊增新的“弱兵政策”給新疆的軍隊、國防及內(nèi)部管理造成了極為惡劣的影響。到了金樹仁統(tǒng)治時期，由于全疆動亂，民國十七年至二十一年軍務(wù)支出總計144 315 459元，占五年總支出151 610 692元的95.19%[11]；再如盛世才統(tǒng)治時期，民國二十六年至二十八年軍事費支出占總支出的50.1%[12]，軍事費用對新疆財政的壓力可謂巨大。前文曾述及金樹仁主政時期的財政收入與支出情況，財政支出“軍費方面占百分之七十四，內(nèi)務(wù)占百分之十二，財政交通各占百分之四，教育占百分之二，司法、外交、建設(shè)、建設(shè)黨費合占百分之四”[13]。正是由于這樣的壓力，財政對公共事業(yè)的投入比例相當(dāng)?shù)?，致使新疆地方建設(shè)極為落后。楊增新時期的市政建設(shè)，我們可以從瑞典人斯文赫定《長征記》中窺見一斑：“現(xiàn)在我們到了烏魯木齊了，這中國人的迪化，威嚴(yán)的楊增新的都城……我于(民國十七年)二月二十九日……同已到的考察團(tuán)員到省長那里去，……我們坐了一列藍(lán)色小車——中國出賃的馬車一經(jīng)過街上的無底泥塘——在我們居留的期間，里面溺死了兩匹馬，就是小孩子也有喪命的”。[14]

盛世才統(tǒng)治新疆時期，一則統(tǒng)治時間相對較長，二則獲得了蘇聯(lián)和中共黨人的幫助，社會經(jīng)濟(jì)與文化獲得了相對穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。但其統(tǒng)治前期的第一期三年計劃期間，軍事費和行政費兩項合計占62.8%，保健、市政、教育三項為9.4%，尤其是市政費，少得可憐，僅為0.1%。[15]毛澤民入新后，健全了財政預(yù)決算制度，十分重視對經(jīng)濟(jì)建設(shè)、文教衛(wèi)生事業(yè)的財政投入。比較表四和表六可以看出，軍事費用從第一期三年計劃中的50.1%下降到第二期三年計劃的38.6%，而教育、工業(yè)、農(nóng)業(yè)所占比重均增加了，張大軍先生評價說：“此為社會進(jìn)步之現(xiàn)象”[16]。

朱紹良、吳忠信時期，新疆的財政狀況困難重重，最大的困難是“軍用浩繁，財政困窘”[17]。據(jù)1944年10月底統(tǒng)計，本年不敷之款將達(dá)國幣三十七億七千余萬元(合新幣七億五千萬元)，外加一百二十五萬美元。原來新疆本年度全年概算為新幣四億二千七百五十六萬六千余元，截至九月底，因受戰(zhàn)爭影響，僅收得一億五千九百七十七萬二千余元，而支出則為新幣八億三千一百八十三萬八千余元，其中大部分用于對阿山區(qū)作戰(zhàn)經(jīng)費。另外，還有向蘇聯(lián)支付頭屯河農(nóng)具制造廠建筑價款需美金四百二十萬元等五項地方所無力承擔(dān)的支出共新幣五億五千四百余萬元，再加上本年十月至十二月三個月份軍費尚需新幣二億元，共折合法幣三十七億七千余萬元(折合新幣七億五千余萬元)[18]。當(dāng)時，由于社會動蕩，生產(chǎn)下降，造成物價飛漲。據(jù)統(tǒng)計，“從1942年到1944年，大米、面粉、肉類等價格上漲五倍，菜油上漲四倍，生炭上漲十二倍，一般公務(wù)員的生活窮困到了極點”[19]。

三、受外國勢力尤其是蘇俄勢力影響較大

新疆財政經(jīng)濟(jì)受外國勢力尤其是蘇俄勢力影響較大。蘇俄對新疆財政經(jīng)濟(jì)的掠奪集中表現(xiàn)在華俄道勝銀行的設(shè)立上。1895年華俄道勝銀行總行在圣彼得堡成立，成立不久沙俄政府就把它當(dāng)作在華侵略的指揮部，新疆于1900年首先在喀什開設(shè)華俄道勝銀行分行，隨后在伊犁、塔城開設(shè)了分行，迪化分行則是在1919年才告成立的。華俄道勝銀行在新疆的歷史罪行主要有：利用貸款，支持俄商發(fā)展，摧殘新疆民族工業(yè)；抬高盧布兌換比價，從中牟取暴利；進(jìn)行政治性貸款，攫取各種特權(quán)。民國時期，道勝銀行在新疆的活動更為猖狂，它“濫發(fā)紙幣，操縱金融，壟斷匯兌，擠垮票號，插足商業(yè)，巧取豪奪，敵視革命，干預(yù)政治，對新疆人民犯有不可饒恕的罪行。直到1927年秋天，道勝銀行方才倒閉，結(jié)束了28年掠奪新疆的歷史”[20]。

工業(yè)方面，民國時期關(guān)系國計民生的重工業(yè)乃至生活日用品都要從蘇聯(lián)購進(jìn)。盛世才上臺后雖然高喊建設(shè)新疆，發(fā)展工業(yè)生產(chǎn)，但并沒有真實行，盡管辦了新光電燈公司、印刷廠、肥皂廠、汽車修理廠等小型工廠，但作為國計民生的重工業(yè)乃至主要的民用輕工業(yè)并沒有建立，所以，鋼鐵、小型機械、石油、汽車、農(nóng)機具、布匹乃至日用百貨，甚至家用瓷器、茶糖、煙、酒、火柴……都由蘇聯(lián)輸入。1943年國民黨進(jìn)入新疆后，雖曾興建今冶廠、硫酸廠、陶瓷廠、玻璃廠、血清廠、火柴廠和擴建八道灣煤礦等新式廠礦企業(yè)，但由于機械設(shè)備不配套、技術(shù)力量薄弱，特別是政局不穩(wěn)，面臨經(jīng)濟(jì)崩潰，因此這些廠礦時停時開，有的廠如冶金廠根本就沒有開過工。歷史事實證明，在腐朽的政治制度下，振興實業(yè)不過是一句空話！本世紀(jì)(即二十世紀(jì)，筆者注)以來能夠長期維持生產(chǎn)的，無非是那些不受或少受外資影響的幾種傳統(tǒng)手工業(yè)，如水磨、油坊、豆腐坊、粉坊、土陶器作坊、食品加工(糕點醬醋)、木工作坊、土特產(chǎn)加工而已。至于首當(dāng)其沖的冶鐵業(yè)早已消亡，所余的無非爐院、紅爐。只有解放后，這些殘剩的工廠和作坊才獲得新生，原先的硫酸廠、陶瓷廠、玻璃廠、火柴廠等都一躍而為現(xiàn)代化工廠，不少作坊得到改造成為機械化工廠。[21]新疆各族人民所用的小鐵鍋，在1937年以前都是進(jìn)口的，“群眾稱叫‘洋鐵鍋’。每口一尺二寸的小鍋約值人民幣十元左右，尚不易買到。因當(dāng)時當(dāng)?shù)夭荒苌a(chǎn)這種小鐵鍋，如果鍋爛了就得補用，甚至每口鍋補十幾個補釘。當(dāng)時市場上有專門補鍋的行業(yè)。”[22]

再以貿(mào)易來看，自1850年俄商芝盛洋行開設(shè)為始，至1930年美商華美洋行開設(shè)為止，在迪化掛牌立戶的俄商大洋行共有九家，連同德商、美商洋行，共為十三家，民國年間設(shè)立的有四家。這些洋行憑借“大國”洋行招牌，恣意掠奪，把國外粗劣滯銷的日用品運到新疆，高價推銷后，又從新疆人民手中廉價收購工業(yè)原料。以1911年開設(shè)的俄商大力洋行為例，利用新疆吐魯番生產(chǎn)的棉花，在莫斯科開設(shè)棉紡織廠，每年回銷到新疆的各色棉布，即獲利一百萬盧布之多。開設(shè)于1861年的俄商吉祥涌洋行和開設(shè)于1883年的俄商德盛洋行，還在迪化八戶梁一帶、菜園地一帶(今自治區(qū)廣播電臺及延安路公園)開設(shè)大規(guī)模的洗毛場，兩家雇傭廉價勞力五百余人，為他們清洗和加工出口羊毛，直至解放初期，人們還把現(xiàn)在的延安路公園稱為“羊毛湖”。1917年俄國十月革命后，以列寧為首的蘇聯(lián)政府廢除了對我國的各項不平等條約，新疆地方當(dāng)局從1920年開始對外商征稅，入口稅額依貨價百分之七點五計，出口稅額依貨價百分之五計征。至金樹仁統(tǒng)治時期，外國洋行相繼衰落，其中吉祥涌商行一直到盛世才時期才倒閉。[23]

四、苛捐雜稅名目繁多，貪污腐敗嚴(yán)重

統(tǒng)治階級的搜刮貪污，乃是解放前新疆歷史上相沿的傳統(tǒng)。楊增新統(tǒng)治時期被認(rèn)為是民國時期新疆“政簡稅清”的時代，但各種名目的苛捐雜稅仍多至三十多種，“諸如官吏將每盒值幾角或一元的蠶種，強迫以二、三元至五、六元的高價賣給農(nóng)民。強迫發(fā)給農(nóng)民棉花，無償織成布后交官，官吏又以高價出賣。甚至低價強購農(nóng)民的糧食，又高價賣給農(nóng)民”，楊增新本人在《補過齋文牘》中也稱“新疆遠(yuǎn)在萬里，服官之人，亦自萬里而來……一旦得官，……橫征暴斂為全國所無。第得署一優(yōu)缺，無不滿載而歸。不知者皆謂新疆富足，其實百姓之窮甲于他省。今新疆知事在任者多搜刮民財，卸任者多虧空公款……無非孳孳為利，飽則思飏”“而經(jīng)費之實用者不過十分之一，鄉(xiāng)約為濫派何止十分之九”“多一官，即多一擾”。[24]

宗教機構(gòu)和維文會還要向農(nóng)民征收宗教糧(即烏受爾，征產(chǎn)量的十分之一，以前全部由宗教機構(gòu)征收，盛世才統(tǒng)治新疆后，改收半數(shù)由宗教機構(gòu)征收，半數(shù)由維文會征收)、扎尕提(向農(nóng)牧民年征收牲畜的四十分之一，向商人、手工業(yè)者年征收四十分之一的收入)……等。

國民黨統(tǒng)治新疆時期，苛捐雜稅名目繁多，“除了田賦外，國民黨反動派的縣政府與駐軍征收的苛捐雜稅有：征購糧、公債、股金、苜蓿、柴火、麥草、馬料、木料腳價、馬掌費、結(jié)婚稅、遺產(chǎn)稅、兵役、差役(人、牲畜與大車)……，一直到雞和雞蛋，無所不要。不但偽縣府有權(quán)向農(nóng)民隨意向農(nóng)民要東要西，偽鄉(xiāng)、保長也可以隨便向農(nóng)民征收捐稅，如：水利費、巡夜費、開普三(千戶長與百戶長的辦公費)，以及千戶長、百戶長、狗腿子的鞋腳錢等。

苛捐雜稅的名目是這樣的繁多，向農(nóng)民征收捐稅的機構(gòu)又是這樣的龐雜。這許多捐稅到了實際攤派給各家的時候，都是操縱在地主階級及其代理人手中的，貪污與轉(zhuǎn)嫁都極其方便，只要他們向農(nóng)民要多少，農(nóng)民就得出多少。由偽縣政府出發(fā)，經(jīng)過層層的貪污與轉(zhuǎn)嫁，這些苛捐雜稅的數(shù)字就像從高山頂上滾下的雪球一般，愈滾愈大，最后便落到了農(nóng)民的身上。農(nóng)民臨到交納的時候，在大斗大秤收進(jìn)的情況下，又得受一筆敲詐，被派十秤糧食的，最少得交十一、二秤；該出百斤柴草的，最少得一百五、六十斤。同時每一項苛捐雜稅，又往往是分成好多次來征收的，一年三百六十天中，農(nóng)民永無寧日。這樣一個無底的洞，農(nóng)民的脂膏是永遠(yuǎn)也填不滿它的。它將農(nóng)民多年壓在饑餓線上，也嚴(yán)重地戕害著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使農(nóng)民在生產(chǎn)與生活上的一切計劃都成為不可能?！盵25]

民國時期的新疆財政自清末以后逐漸面臨深層次的危機，新疆歷任統(tǒng)治者為維護(hù)國家主權(quán)和政權(quán)穩(wěn)定，采取各種措施擴張財政規(guī)模，這是自楊增新開始?xì)v任軍閥能夠在不依賴中央財政支持的情況下獨自支撐新疆時局的重要原因。但這種擴張力并不是建立在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的，而是倚重苛捐雜稅、濫發(fā)紙幣以及外債等方面，導(dǎo)致新疆財政狀況步步惡化，新疆官民矛盾尖銳，政局始終不穩(wěn)。

民國時期由于全國政局不穩(wěn)，較長時期內(nèi)新疆地方財政支出負(fù)擔(dān)了本應(yīng)由國家財政負(fù)擔(dān)的軍事、國防費用，軍務(wù)費用占財政支出比重過大，從而影響了財政對地方建設(shè)的支持力度，致使民國時期新疆交通運輸、社會救濟(jì)、文化教育等各方面建設(shè)的極端落后。民國時期新疆財政的發(fā)展變化充分說明，在處理國家財政與地方財政的關(guān)系時，應(yīng)充分注意財權(quán)與事權(quán)的匹配。因為任何一種財政制度的變遷，其實質(zhì)是財政活動中有關(guān)各種利益主體共同參與新的游戲規(guī)則下的利益格局的重新整合，中央和地方財政關(guān)系實質(zhì)上是國家的整體利益與局部利益、社會普遍利益與地方特殊利益的分配比例關(guān)系問題。[26]

新中國成立以來，國家在交通、人才、專業(yè)技術(shù)和政策等多方面支援新疆，國家財政大力支持新疆地方建設(shè)，但時至今日，新疆地方財政仍處于較低水平，這不得不引起我們的反思和重視。新疆財政應(yīng)重視地緣作用，充分發(fā)揮新疆在邊境貿(mào)易中的優(yōu)勢，將財政擴張建立在大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上，方可保證政局穩(wěn)定。穩(wěn)定的政治環(huán)境是財政工作順利進(jìn)行的基礎(chǔ)，同時，財政也會對政治局勢產(chǎn)生重要的影響，財政與政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)系是相互影響、相互制約的。財政建設(shè)應(yīng)當(dāng)注重社會公共事業(yè)投入，在推動地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)的同時，應(yīng)重點關(guān)注民生問題，必須把解決民生問題放在新疆財政經(jīng)濟(jì)工作的首位，改善百姓生活的質(zhì)量，提高對政府的滿意度，緩解貧富差距引發(fā)的社會矛盾，防止人才“孔雀東南飛”現(xiàn)象的出現(xiàn)和加劇。

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